臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二八一九號
原 告 再連砂石股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 己○○
丁○○戊○○右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年五月二十八日院臺訴字第○九二○○八五一五六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣被告以原告擅在臺中縣○○鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪之行水區內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以九十一年八月七日經授水字第○九一二○二六五一七○號處分書處原告罰鍰一萬元（折合新臺幣三萬元），並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。旋被告所屬水利署第三河川局人員於九十二年一月四日至十日、十三日至十七日及二十日，至原告上開違規地點複查結果，發現原告未於上開九十一年八月七日經授水字第00000000000號處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○、00000000
000、00000000000、00000000000、00000000000號及九十二年一月二十八日經授水字第○九二二○二三三四九○、00000000000、00000000000、00000000000、00000000000、00000000000、00000000000、00000000000號（訴願決定書誤載為00000000000號）等十三件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。原告不服該按日處罰之十三件處分，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告認定原告於行水區內堆置砂石，未依規定期限回復原狀、清除或廢止違禁設施，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，按日處罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈本件原處分以原告違反水利法第七十八條第一項第三款規定，爰依同法第九十
二條之一第一項規定，處罰鍰一萬元（折合新臺幣三萬元）。查原告已經臺灣高等法院臺中分院刑事判決（九十年度上訴字第一二八○號）處原告有期徒三個月，基於一事不二罰之法理，被告卻仍連續處罰（自九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○號起計十三張處分書），自屬違法。原告提起訴願，均遭駁回，遂提起本件行政訴訟，呈請撤銷原處分。
⒉查本件系爭砂石堆置為參加中部砂石開發股份有限公司，係經被告所屬水利署
第三河川局許可，所採取者為合法砂石原料，並非盜採或濫採而來。另系爭砂石堆置，不幸遇到九二一大地震，臺中縣與南投縣（草屯到霧峰）重要聯絡橋樑烏溪大橋被震垮，交通中斷，嚴重影響系爭砂石堆置運送與處理（本碎解洗選場位於南投縣草屯鎮，烏溪大橋至九十年三月十五日始通車）。另臺中地方法院檢察署於八十九年十一月五日八九度偵字第一四七八六號對本件起訴原告，移送臺中地方法院，迨臺灣高等法院臺中分院刑事判決（九十年八月三十日九十年度上訴字第一二八○號）處原告有期徒刑三個月，其間依法系爭砂石堆置，不得搬動、清運等處理。
⒊原告堆置砂石實際位置，經臺灣高等法院臺中分院親自現場履勘：係自高壓鐵
塔處開始，與水流位置有相當之落差，中間尚有他人承租種植低莖作物（參見臺灣高等法院臺中分院刑事判決第三頁），顯見堆置砂石地點屬「尋常洪水位」之外，非屬「行水區」。水利法第七十八條規定：「主管機關為保護水道應禁止事項．．．三、在行水區內擅採砂石、堆置砂石．．．」若被告指摘 就「足以妨礙水流」之構成要件部份，原告認其有不當擴張解釋該款之情事，理由為依據水利法施行細則第一百三十八條規定：「所稱水道防護範圍，係指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地．．．」同法施行細則第一百四十二條規定：「所稱行水區，係指二堤之間之土地，或未築堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地。」系爭堆置砂石實際位置，已非所知近三十年間，或未經載更久遠之「尋常洪水位」所到之地，足證未曾水患，未見洪峰到達，非屬「行水區」至明，亦即非主管機關指定「尋常洪水線」或「行水區域線」以內之範圍。
⒋水利法第七十八條規定：「在行水區擅採砂石、堆置砂石，足以妨礙水流」者
，始係保護水道應禁止之行為。惟被告既未經證明系爭堆置砂石妨礙水流，反經事實證明或法院現場勘察後，證明與妨礙水流無關，是將管制範圍擴張至法律未規定之地區，顯見被告似已曲用法規，「行水區」誠屬理論。
⒌被告指摘原告所為，係違反水利法第九十二條之一第一項中段，認原告所為已
致公共危險。惟查水利法第九十二條之一第一項後段之致公共危險，以實際上須有具體危險之發生為要件，具體危險之有否，應依社會一般之觀念客觀予判定。事實證明：原告堆置砂石位置非屬「行水區」或「尋常洪水位」所列之地，顯見本件不符「具體危險之發生」要件。另眾所周知，全省各大河，如被告所謂「行水區」設立之台電（公有）電塔比比皆是。麥寮電廠（私人）電搭及中油輸油管高架橋（國營事業），試問主管機關准其設立，就所知電塔、輸油管高架橋位置合於水利法第七十八條、第九十二條？原告認為准建電塔、輸油管高架橋無妨礙水流與致公共危險，堆置砂石則妨礙水流與致公共危險。建請被告立即追認兩者為合法或差為可行。斷無只許州官放火，不許百姓點燈之理。
⒍目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方，堆放於農地，違反農田
使用條例，得不到環保署固定污染源操作許可證，違反環保空污、水污法令，按日告發。理由如下：
⑴例如大丰砂石股份有限公司草屯廠依規定辦理礦業用地二公頃以下，從申辦
起到核准時間概需一年六個月（審核機關：農業、地政、建設、環保、礦務等單位），及更有地方政府不受理業者申辦案件（例如：南投縣政府）。
⑵原告砂石堆置約五十七萬七千七百七十立方公尺，所需砂石堆置遠超過二公
頃以上土地，合法申辦變更為礦業用地（不計業者土地洽購、金額花費）僅審核有關農業、水保、環保，特別是環評、建築指定線，至少需申辦二年以。試問，如此辦法、如此縣政府，要原告如何辦理？⑶砂石堆置體積逾一千立方公尺以上須覆蓋以免揚塵處罰。全省日產量二千立
方公尺以上之砂石碎解洗選場比比皆是。就以日產量二千立方公尺之砂石場計算，每月的產五千立方公尺砂石堆置，基此，全省根本沒有不被罰鍰之砂石場。砂石原本屬河川大地自然土石之一部份，砂石堆置非毒害污染源，主管機關卻列為頭號公害，極力壓制，歸罪於砂石業者科以罰鍰等處分，實有待商榷。
⑷目前被告所屬礦務局已輔導完成變更編定者七十五場，問題是，建請被告清
楚明白，這七十五場業者申辦變更為礦業用地之目的是什麼？是申設砂石碎解洗選場或是「堆置砂石」專用？換言之，都是屬前者。倘若都是為「堆置砂石」而申辦，七十五場中，每場「砂石堆置」能堆置十萬立方公尺有幾場？答案是零。理由是二公頃以下土地，即使全部用作堆置砂石，約可堆置砂石四萬立方公尺。是故，原告大膽諍言中華民國政府沒有法令可讓砂石業者容許堆置砂石的地方。
⒎綜上所述，原告延宕搬遷堆置砂石，係窒礙於現行規定無准許堆置砂石（五十
七萬七千七百七十立方公尺）之地，且九二一大地震天災橋樑中斷，臺中地方法院檢察署起訴原告堆置砂石不得搬動、清運處理，且經判決處有期徒刑三個月在案。基於一罪不二罰法理及事實證明原告堆置砂石位置非屬「行水區」，亦非「尋常洪水位」所到處，懇請就事實及法律觀點，察查本件砂石究是否堆置在「行水區」或「尋常水位」以及連續處罰之適法性。
㈡被告主張之理由：
⒈緣原告於臺中縣○○鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪河川區域之行水區域
內堆置砂石，經被告所屬水利署第三河川局於九十一年七月三十日下午十四時查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，被告爰依同法第九十二條之一規定，以九十一年八月七日經授水第00000000000號處分書，科以罰鍰二萬銀元，並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除或廢止違禁設施。惟經被告所屬水利署第三河川局於九十二年一月四日至十日、十三日至十七日及二十日派員複查結果，發現原告未依規定期限回復原狀、清除或廢止違禁設施，被告爰依水利法第九十二條之一第二項規定，以九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○號等十三件處分書處以按日罰鍰處分，原告不服，提起訴願，案經行政院九十二年五月二十八日院臺訴字第○九二○○八五一五六號訴願決定駁回，原告不服，再提本件行政訴訟。⒉按行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，主管機關為保護水道，禁止在
行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。其有違反者，應依同法第九十二條之一規定，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。另行為人未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。
⒊原告訴稱基於一事不二罰之法理，被告連續處罰自屬違法一節，查被告九十一
年八月七日經授水字第00000000000號處分書所為罰鍰及限期回復原狀處分，因與九十年七月二十七日經（九○）水利三字第○九○八三○○八九四號處分屬同一案件，有違一事二罰之原則，因此，被告九十一年八月七日處分書所為之罰鍰處分，係屬違法，應予撤銷，惟限期回復原狀等為符信賴保護原則，應予維持。被告爰以九十一年十一月二十一日經授水字第○九一○○五三一五五○號函將上開處分書之處罰鍰部分予以撤銷。復查原告所稱刑事判泱主文係以原告在行水區內堆置砂石，因而損害他人權益予以量刑，係因其有水利法第九十二條之一規定有關特別刑法之構成要件所為之刑罰，與第九十二條之一規定之行政罰異其處罰條件及目的，且查該判決係八十九年九月至十二月間之行為與被告所為處分之行為，顯非同一行為。故本案原告未依被告九十一年八月七日經授水第00000000000號處分書所定期限回復原狀，被告依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○號等十三件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並無不當。
⒋原告訴稱系爭堆置砂石為參加中部砂石開發股份有限公司所採取之砂石原料，
系爭砂石堆置，不幸遇到九二一大地震，臺中縣與南投縣重要聯絡橋梁烏溪大橋被震垮，交通中斷，嚴重影響砂石堆運送與處理一節，查原告堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，要不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再查，九二一大地震後烏溪大橋雖被震斷，惟查尚有諸多聯絡道路可供原告運送與處理系爭砂石堆，原告所述顯為推託諉過之詞，不足採信。
⒌原告訴稱被告指摘原告所為係違反水利法第九十二條之一第一項中段，惟查水
利法第九十二條之一第一項後段之「致生公共危險」，以實際上須有具體危險之發生為要件，具體危險有否，應依社會一般之觀念客觀予以判斷。事實證明，原告堆置砂石地點非屬行水區，顯見本件不符具體危險之發生要件一節；原告堆置砂石地點，如前所述確係位於臺灣省政府公告之烏溪河川區域行水區域內，且依行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，其堆置行為不以發生「具體危險」為構成要件，與原告所稱同法第九十二條之一規定有關以致生公共危險為構成要件之刑事責任部分，異其處罰條件及目的。且該條所稱「致生公共危險者」，依最高法院判例係以客觀上業已具備公共危險之狀態為已足，不以已經發生危險為必要，原告顯為混淆視聽強詞巧辯。
⒍原告訴稱主管機關所謂行水區設立之電塔比比皆是，主管機關核准其設立，就
所知電塔、輸油管高架橋位置蓋合於水利法第七十八條、第九十二條。原告認為．准建電塔、輸油管高架橋無妨礙水流與致公共危險，堆置砂石則妨礙水流與致生公共危險一節；查河川區域行水區內施設電塔及輸油管高架橋，依河川管理辦法第二十八條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，原告所述為無理由，不足採信。
⒎原告訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方一節，查原告於
行水區內堆置砂石之行為既為行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，其有違反者，應依同法第九十二條之一規定處分，不因原告無法取得非都市土地變更編定為礦業用地而得違法肆為，故原告所述顯為推託之詞，不足採信。
⒏綜上所陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由，爰請判決如被告之聲明。
理由
一、被告代表人原為林義夫，於訴訟進行中變更為乙○○，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「主管機關為保護水道，禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定，「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項前段及第二項所明定。
三、本件被告以原告擅在臺中縣○○鄉○○○段右三十七斷面樁附近烏溪之行水區內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以九十一年八月七日經授水字第00000000000號處分書處原告罰鍰一萬元（折合新臺幣三萬元），並限於九十一年八月二十五日前回復原狀、清除、廢止違禁設施。旋被告所屬水利署第三河川局人員於九十二年一月四日至十日、十三日至十七日及二十日，至原告上開違規地點複查結果，發現原告未於上開九十一年八月七日經授水字第00000000000號處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○號等十三件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元）。原告不服該按日處罰之十三件處分，提起訴願，遭決定駁回等情，有被告上揭函、訴願決定書等附卷可稽，堪認為實。
四、原告不服訴願決定，起訴意旨略以：原告已經臺灣高等法院臺中分院刑事判決處有期徒刑三個月，依一事不二罰之法理及比例原則，被告卻仍連續處罰且取締日期兼及例假日，自屬違法；又系爭砂石為合法砂石原料，並非盜採或濫採而來，亦無侵占國有地之行為。茲不幸遇到九二一大地震，烏溪大橋被震垮，交通中斷，嚴重影響系爭砂石堆置運送與處理。另偵審期間系爭砂石堆置，不得搬動、清運處理。堆置砂石實際位置，係「尋常洪水位」之外，非屬「行水區」，且與妨礙水流無關，亦未致生具體之危險；況台電（公有）電塔或其他設施於所謂「行水區」設立者，比比皆是，竟處罰原告堆置砂石行為，顯有差別待遇；再目前法令並無讓砂石業者得合法堆放砂石之處，如申辦變更為礦業用地，曠日廢時，爰請撤銷原處分及訴願決定云云。
五、查原告堆置砂石之行為，經被告於九十一年八月七日以經授水字第○九一二○二六五一七○號處分書裁處罰鍰及限期於同月二十五日前回復原狀，因與九十年七月二十七日經（九○）水利三字第○九○八三○○八九四號處分屬同一案件，有違一事二罰之原則，因此，被告九十一年八月七日處分書所為之罰鍰處分，係屬違法，嗣經被告以九十一年十一月二十一日經授水字第○九一○○五三一五五○號函將上開處分書之處罰鍰部分予以撤銷，惟限期回復原狀等為符信賴保護原則，仍予維持。嗣經被告所屬水利署第三河川局於九十二年一月四日至十日、十三日至十七日及二十日派員複查結果，發現原告未依規定期限回復原狀、清除或廢止違禁設施之情，亦有被告上揭函及現場取締紀錄等附卷可稽。被告爰依水利法第九十二條之一第二項規定，以九十二年一月十三日經授水字第○九二二○二三三二一○號等十三件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），於法洵屬有據。原告起訴雖以前情，主張原處分及訴願決定違法云云；惟查：本件係屬行政秩序罰，處罰之要件、目的與原告所稱之刑事處罰有間，再本件處罰對象係原告（公司），並非原告之代表人個人，與其他自然人是否受刑事處罰，並無相涉，自無一事二罰情事。次查被告取締日期固兼及例假日，惟被告係依據行為時水利法第九十二條之一第二項規定，逐日至現場複查後發現原告未依規定恢復原狀，乃按日處罰，於法難謂有違；且被告為查明原告有無依規定期限恢復原狀，於例假日至違規現場複查取締，乃依法行使職權，與比例原則無違；至原告堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有該公告及堆置位置圖可稽，原告主張堆置地點並未妨礙水流，非行水區云云，容有誤解。又堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，與行為人是否侵占國土無涉，亦不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置。再查，九二一大地震後烏溪大橋雖被震斷，惟原告並未證明已完全無其他聯絡道路可資使用，而陷於完全無法履行法定義務，欠缺期待可能之境地；況本件係被告於九十一年八月七日以經授水字第00000000000號處分書限期於九十一年八月二十五日前回復原狀，而原告亦自承烏溪大橋於九十年三月十五日通車，是本件處分當時要無原告主張之無法對外通行或通行困難之情。至原告訴稱偵審期間系爭砂石不得搬動、清運處理云云，未據舉證以實其說，尚難採據；又被告係依行為時水利法第九十二條之一第二項：「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者。」之規定，按日裁處原告罰鍰；其處罰並不以發生或導致具體危險為要件，原告主張，亦非可採。又原告訴稱何以被告准建電塔、油管高架橋，惟竟不准堆置砂石之行為云云；按河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第二十八條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，兩者不同，要難比附援引。至原告訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石一節；按砂石堆置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辨理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點，殊難以申請過程費時或困難，而得違法堆置砂石。
六、綜上所述，原告起訴論旨，並非可採。被告以原告擅在行水區域內堆置砂石，未於期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 十七 日
書記官 吳芳靜