臺北高等行政法院判決
92年度訴字第02969號原 告 甲○○即如附表一所示者之被選定當事訴訟代理人 戊○○
丙○○被 告 臺北市政府代 表 人 乙○○市長）住同訴訟代理人 丁○○
李新興 律師上列當事人間因土地徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年5月15日台內訴字第0920003610號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告及本案選定人之被繼承人周勇所有、坐落台北市○○區
○○○段138-2、138-3、140、141地號等4筆土地，原土地登記簿登記面積為1438.161坪、705.131坪、1438.993坪、
262.571坪，係屬日據時期中山女中重劃地區內之土地，依當時辦理重劃所留下之原始資料清算原簿記載換地後權利面積為1044.15坪、526.98坪、930.90坪、145.95坪；換地面積為960.26坪、514.59坪、900坪、143坪。被告辦理日據時期重劃地區地籍清理，於民國（下同）69年
2 月6日以（69）府字第05486號公告地籍清理成果圖冊。公告期間，本案選定人之一周還古以其台北市○○區○○○段138-2、138-3、140、141地號4筆土地，實際面積與應換地面積（權利面積）比較，少配261.847坪，與日據時期清算原簿所載換地面積比較，亦短少129.717坪；又140地號土地原土地登記簿登記面積為1438.694坪，扣除南京東路用地
272.251坪，尚餘1165.443坪，但清算原簿記載原有面積為1150坪，短差15.443坪，另138-2地號土地原土地登記簿面積為1483.161坪，扣除松江路用地46.91坪，尚餘1436.221坪，但清算原簿記載原有面積為1404.34坪，短差31.881坪云云，向被告提出異議。嗣再於73年2月27日及5月9日以台北市○○○段○ ○○○號土地，換地面積減少，請惠予迅速處理，以維其權益云云，向被告提出申請。被告以73年11月6日73府地重字第48982號函復否准；周還古提起訴願、再訴願，經遭駁回，訴經行政法院75年度判字第936號判決將再訴願決定、訴願決定及原處分均撤銷，由被告另為適法之處分。被告所屬台北市土地重劃大隊重行查證結果，以台北市日據時○○○區○○○○段○○○○號少分配土地面積174.64坪，所有權人周勇應領地價補償新台幣（下同）41,188,483元，於77年2月1日以北市地重三字第0335號函通知周還古應由周勇之繼承人領取。經包括原告及其他選定人在內之周勇繼承人於77年3月8日出具收據、切結書及委託書領取在案。周還古復於77年11月14日以其坐落台北市○○○段138-2地
號土地，原土地登記簿面積為1483.161坪，扣除松江路用地
46.94坪，尚餘1436.181坪，但清算原簿所載原有面積僅為1404.34坪，短差31.841坪，連同權利面積減去換地面積之差額83.89坪，合計短差115.731坪；又同段140地號土地，原土地登記簿記載面積為1438.694坪，扣除南京東路用地
272.251坪，尚餘1165.443坪，但清算原簿所載原有面積卻為1150坪，短差15.443坪，連同權利面積減去換地面積之差額30.90坪，合計短差46.343坪，上述短差部分應為未配、少配土地，請准予補償云云，向被告提出申請。被告以77年12月20日77府地重字第288323號函復否准；周還古提起訴願、再訴願及行政訴訟，經遭駁回。周還古不服，提起再審之訴，經行政法院79年度判字第1843號判決廢棄原裁定，並將再訴願決定撤銷，由行政院另為適法之決定。案經行政院決定駁回再訴願，周還古對之提起行政訴訟，經行政法院80年度判字第2240號判決駁回。周還古復對之提起再審之訴，經行政法院81年度判字第1788號判決廢棄原判決，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。經被告以82年2月10日82府地重字第82001704號函復周還古不予補償。周還古仍不服一再向被告提出陳情、異議，被告以87年10月7日府地重字第8707333600號函復周還古其就已確定之案件，舊事重提，依法不予受理。周還古不服，對於被告82年2月10日及87年10月7日函提起訴願、再訴願均被駁回，嗣經最高行政法院90年度裁字第147號裁定駁回周還古之訴。
嗣選定人之一周文德於91年9月25日以91德字第91001號陳情
書陳情略以：其所有坐落台北市○○區○○○段138-2、138-3、140、140-1（訴願時更正為141）地號等土地，係繼承先祖周勇遺下之祖產，該祖產於日據時期被劃定參加「中山女中」土地重劃地區之土地，因日本戰敗而停止辦理，臺灣光復後由台北市政府工務局接辦，時隔60年迄今尚未將道路用地徵收後殘存之剩餘土地及土地重劃後少分配之土地歸還，特陳情催討還地於民云云。案經被告91年10月8日府地重字第00000000000號函復周文德略以：本案土地為周文德與周還古等共同繼承被繼承人周勇之遺產，依民法第1151條規定：「繼承人有數人時... 各繼承人對於遺產全部為公同共有。」公同共有物權利之行使，依同法第828條第2項規定：「公同共有物之處分及其他權利之行使，應得公同共有人全體之同意。」原告未得他公同共有人之同意，單獨請求於法不合；並以本案公同共有人周還古曾於77年11月14日提出地價補償申請，被告機關以77年12月20日府地重字第288322號函否准所請，周還古不服數次提起訴願、再訴願、行政訴訟，案經行政法院以80年度判字第2240號判決駁回。周還古仍不服，提起再審之訴，遭行政法院以81年度判字第1788號判決：「本院80年度判字第2240號判決廢棄。再訴願決定撤銷、訴願決定及原處分均撤銷。」案經被告查證重新處分，以
82 年2月10日府地重字第82001704號函否准周還古申請補償之請求。雖周還古一再提出陳情、異議，惟未提起訴願，對其陳情以87年10月7日府地重字第8707333600號函復略以，所請事項業經本府於82年2月10日函（按即重新處分函）復在案，申請人（周還古）82年2月25日申請書，縱認已有不服之表示，亦應依訴願法第11條但書（現修正為同法第57條但書）規定，於30日內補送訴願書，申請人（周還古）既未於30日內補送訴願書，即不得提起訴願。申請人（周還古）不服提起訴願，案經內政部88年4月1日台（88）字第8802413號訴願決定駁回訴願。申請人（周還古）不服再提起再訴願及行政訴訟，均分別遭行政院、最高行政法院裁定駁回在案，全案業已確定等情告知原告。原告等對上開告知函認為行政處分對之不服，向內政部提起訴願，案經內政部以93年5月15日台內訴字第0920003610號訴願決定：「訴願不受理。」原告不服再提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告應對原告於91年9月25日91德字第91001號陳情「就參
加日據時期土地重劃地區之坐落台北市○○○段138之2、138之3、140、141等4筆地號土地內，『換地面積』少於『權利面積』合計130.13坪之原告土地原所有權人所受之損失，及『實際徵收為道路用地』少於『重劃預定徵收道路用地』合計62.563坪之原告土地原所有權人總計之請求
192.693坪土地，盡快辦理物歸原主，還地於原告」之內容，依法作成「以處理時公告土地現值辦理地價補償事宜」之行政處分。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠程序方面：
本案起訴時包含原告及如附表所示之全部選定人，原來是選任周文德擔任原告，但在言詞辯論期日當日更換甲○○為本案原告。
㈡原告本案請求之標的：
⒈按本案係緣於原告及其餘選定人繼承先祖周勇於日據時
期，以其所有、坐落台北市○○○段138之2、138之3、
140、141等地號之4筆土地全部面積：3889.856坪（即依序為1483.161坪、705.131坪、1438.993坪、262.571坪），參與「中山女中」地區之土地重劃後，因日本戰敗，台灣光復而由被告台北市政府接受承繼其重劃續辦未了工作時，因被告處理上之疏失遺漏及作業不當，致將該4筆土地之「參加日據時期土地重劃」之最原始面積於扣除10%之「提供公共設施」面積與20% 之「預定徵收道路用地」面積後，本應為「清算原簿」中所記載70%之「權利面積：2647.98坪」，但於重劃後所分配土地時卻僅記載為60%之「換地面積：2517.85 坪」，因而產生少分配10%者，即為本案所稱之（1）「減配土地」130.13坪。另用以提供作為「預定徵收道路用地」之20%「保留地面積」，則因被告「實際徵收道路用地」後尚有殘存保留道路用地未歸還原地主，即138之2地號土地內徵收33坪開闢為松江路及140地號內土地徵收
272.251坪開闢為南京東路與141地號內土地徵收82.571坪開闢為南京東路（實際徵收面積合計為387. 822坪）其等與保留地面積：450.385坪比較，兩者相差短少
62.563坪，即為本案所稱之（2）「未分配土地」。是此，上開（1）及（2）兩項土地面積總計短差192.693坪。
⒉再被告又因140地號土地內之「換地面積」900坪中，實
際分配予原告者僅為725.36坪，兩者相較，短少174.64坪，則稱之為（3）「少配土地」；其已由被告坦承疏失錯誤，而於77年2月1日以北市地重三字第0335號函補償予原告等人合計41,188,483元。
㈢原告請求之原因事實
⒈本案緣於原告等繼承先祖周勇於日據時期以其所有、坐
落台北市○○○段138之2、138之3、140、141等地號之
4 筆土地全部面積：3889.856坪參與「中山女中」地區之土地重劃，扣除「提供公共設施：791.491坪」及「實際徵收道路用地：387.822坪」等面積後，應分配重劃面積為2710.543坪，實際分配換地面積則為2517.85坪，兩者短差192.693坪。即「清算原簿」所記載之「權利面積：2647.98坪」，與重劃後實際「換地面積：
2517.85坪」統計後發現少分配130.13坪；另用以提供作為「預定徵收道路用地：450.385坪」之「保留地面積」，則因被告「實際徵收道路用地：387.822坪」後尚有殘存保留道路用地62.563坪未歸還原地主，總計短差為192.693坪。
⒉因被告在45年10月16日以北市工都字第7480號函檢附「
換地證明」中已記載有關減少分配土地202.786坪之事實。而被告復於67年4月4日再以府地重字第09552號函之說明二、三、四項內承認所減少土地係因巷道變更之關係，而使參與土地重劃者周勇減少土地129.717坪（與本案請求減少土地130.13坪相當）為疏失錯誤之事實等情，故原告所請求地價補償係有憑有據，原告據理求償，乃係屬為維護本身財產權益而訴。
⒊原告經向各主管機關申請閱覽相關土地重劃之事證，而
詳細表列出有關「減配」、「未分配」、「少配」等三大部分疏失遺漏請求地價補償案，其中除「減配」130.13坪及「未分配」62.563坪外，其中「少配」174.64坪部分，則已獲被告於77年2月1日以北市地重三字第0335號函補償予原告等人合計41,188,483元。其餘「減配」者，即「權利面積」減去「換地面積」所減少分配之土地130.13坪及「未分配」者即係138-2及140地號土地，經被告實際徵收松江路及南京東路後，尚有殘存保留道路用地62.563坪仍未歸還原地主（周勇）等兩大部分，則為被告遺漏（抵費地）既存迄今尚未辦理地價補償之行政疏失。
⒋上開（1）、（2）、（3）三者同為日據時期參加「中
山女中」土地重劃地區，被告台北市政府自接收日本戰敗於台灣光復繼續辦理後所衍生之行政疏失行為，但三者間之疏失內容互不隸屬，非為同一案件。
㈣原告本件請求之法律上理由：
⒈因被告首於45年10月16日以北市工都字第7480號函檢附
「換地證明」證明有關減少分配土地202.786坪之事實在先，又於67年4月4日再以府地重字第09552號函之說明二、三、四項內承認減少土地係因巷道變更關係之行政疏失錯誤事實於後，但被告卻依據已同為行政法院81年度判字第1788號及81年度判字第2677號均判決違法之「清理要點」、「補償要點」，以行政規章剝奪原告之地價補償請求權益。因其身為行政主導機關既已違法又抗法，則又何能為民表表率要求一般民眾信服，而不與政府抗爭？⒉被告既對第（3）項「少配土地」行政疏失錯誤予以辦
理地價救濟補償於先，且被告於答辯中均不爭執亦不否認原告所提出據以請求「減配土地」及「未分配土地」總計短差192.693坪減地之事實，則同為行政疏失遺漏地價補償之第（1）項「減配土地」及第（2）項「未分配土地」，因事關人民權利義務，其處分標準本應力求一致，以彰政府威信才是。
㈤被告辯稱事實部分：
⒈被告認首開所載之「減配土地」及「未分配土地」與「
少配土地」，均係被告台北市政府就承繼日據時期所遺留土地重劃之未了善後繼續清理工作所為處分，其等均為相同案件性質之處分，因「少配土地」部分業經被告補償完畢；嗣原告復就「減配土地」及「未分配土地」部分再為補償之請求，被告拒絕其請求，誤指（1）、
（2）、（3）案係同一案件，惟其論據之主張，業經內政部以92年2月11日台內訴字第0910008780號函所否決，而認定為非同一案件，今被告仍舊不願接受上級機關之指正，一昧強詞，顯見其辯詞不足採信。
⒉雖被告依其71年2月11日（71）府地重字第0384號函發
佈施行之「台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」第5點規定，但此補償要點及嗣後所載之「清理要點」，同為行政法院81年度判字第1788號及81年度判字2677號均判決認定為違背中央法規標準法第5、6、7條規定；被告竟又於82年2月1日以82府地重字第82001704號函以系爭土地已自40年3月13日日起至60年11月3日止全部移轉予他人為由，拒絕受理原告請求及函復已重新處分，但其主張亦為行政法院81年度判字第2677號判決書第7頁中之理由欄內指摘為引據不當之記載。
是此被告應受上開判決既判力所及。
⒊再若依上開被告以系爭土地已移轉予他人為由駁回原告
第（1）、（2）等二項之請求，則同系爭已移轉予他人之第（3）項請求，被告卻未予以駁回而准予補償原告之請求，其同為行政處分，竟用不同處遇，道理何在？標準為何？而同為「清理要點」及「補償要點」所規定，是否得依主管機關之好惡取捨而為不同引據標準辦理補償？又設若被告所為（1）、（2）、（3）項之處遇標準係公正不阿，依法行政者，則其大可一以貫之為相同之準駁原則處分之，而被告竟對（1）、（2）兩項請求不同意補償，是其所引據雙重審查補償標準，其間相互矛盾，行政裁量標準不一，則又無法自圓其說，顯見已違反憲法之「法律衡平原則」及「法律比例原則」之精神。
⒋被告辯稱選定人之一周文德91年9月25日陳情書內容係
請求被告「盡快辦理物歸原主，還地於民」而認為縱使被告91年10月8日府地重字第912131540號函之原處分係屬行政處分之性質，亦係就原告請求「物歸原主，還地於民」之處分，原告所請求為本案訴之聲明「被告台北市政府應對91年9月25日陳情辦理補償事宜之行政處分」均非原告「陳情書」請求事項，亦非「原處分」之標的，原告本項之請求既無行政處分存在，逕行於行政訴訟中提出，顯然不合應予駁回云云。實則，原告所為本案訴之聲明與91年9月25日陳情內容及被告91年10月8日之原處分標的應無二致，蓋被告所為原告91年9月25日所為異於他案已為補償之「少配」案之請求，於法定期間內應作為而不作為，致損害原告之權利或利益者視同行政處分，已為訴願法第2條第2項所明定之主張，業經原告主張。而原告於本案之陳情書所載事由雖請求為「物歸原主，還地於民」，但依行政行為之一體性及適切、週延性原則觀察，被告所為行政處分應依事件性質而為綜合觀察，並為合目的性之解釋，不可拘泥於辭句，而在字裡行間中咬文嚼字，並將之曲解為「物歸原主，還地於民」。況解釋意思表示應依陳情內容之事實理由為之，亦為民法第98條所明定。準此，依本案陳情書之事實理由及陳情書後段總結「4」中亦已載有「... 或以本91年度土地公告現值辦理地價補償」，甚至當初被告於77年2月1日以北市府地重字第0335號函准補償周還古4千餘萬元之「少配」案時，周還古於歷次之陳情，亦以請求「物歸原主，還地於民」之字句，而被告仍以「地價補償」處分之。同理對本案之處分亦應比照前「少配」方案，『補償地價之計算，應依法以處理時之公告土地現值為準』，辦理「地價補償」以昭政府誠信。⒌被告又辯稱縱有土地差額補償，亦應以公簿所載之土地
所有權人為補償對象，原告已非土地重劃完成時之土地所有權人，不得為請求差額補償者，亦係倒果為因，本末倒置之託詞。蓋本案請求由原告以應分配土地面積作為「買賣客體」，其與重劃前或重劃完成公告期滿後是否為土地所有權人者，並不影響原告請求補償之權利。有關被告此點之主張亦為行政法院81年度判字第1877號及2677號判決被告引據不當理由不予採信記載。今被告並不予正視而服膺該等判決請求卻一再地辯駁，顯然於理未合。
⒍被告復於答辯中亦坦承上開（1）「減配土地」少分配1
30.13坪土地為被告不爭執之事實，但又巧辯稱（2）「未分配土地」短差62.563坪已無資料可考。惟查被告已就原告138-2地號內、140地號內、141地號內等土地中實際徵收作為「松江路及南京東路」道路用地面積合計為387.822坪，係被告所不爭執之事實，然被告竟巧辯稱「已無資料可考」，是其強詞奪理之辯解與事實不符，自不在話下。
㈥本案原告請求權之基礎：
⒈按本案標的「減配土地130.13坪」與「未分配土地62.5
63坪」，兩項土地面積總計短少192.693坪之事實既經被告台北市政府所不爭執既已如上述，其卻辯稱「已無原始資料可考」，並且以削足適履，因人設置，因事設物之心態，藉授權法規名義制訂「清理要點」、「補償要點」，企圖阻絕消彌原告之請求，並以「少配」前案為是，本案「減配土地」及「未分配土地」為非之漫無標準及主觀好惡之心態，而為本案行政處分，充分暴露其無法定一於尊，施之內外皆準之草率行政缺失。今又將已被行政法院認定為違背憲法及中央法規標準法之「清理要點」與「補償要點」以不符規定為由否准原告所請，實難令人信服。是此本案並無事實上之爭點，而其所待釐清之爭點者厥為法律準據為何及該等行政處分是否違法而已。準此，茲謹就被告所為處分如何違反法律規定及原告據以請求之法律基礎為何主張如下所述。
⒉查本案系爭標的土地乃係日據時期台北市○○○段138
之2、138之3、140、141等地號土地參加土地重劃，因日本戰敗撤退後由台北市政府接續辦理。而原告先祖周勇初始即以該4筆土地100%之完整面積提出參與日據時期之「中山女中」地區重劃工作。依據該重劃內容在扣除「提供公共設施10%」及「預定徵收道路用地20%」後，其所剩之「清算原簿」面積本應為70%─即「權利面積70%」，重劃後實際分配面積僅為「換地面積60%」其「權利面積70%」與「換地面積60%」間相差10%（俗稱為抵費地），即為本案所稱之「減配土地」，依據土地重劃規定，應於重劃工作完成後，主辦機關台北市政府應辦理地價補償，對未分配、或少分配與多分配土地面積差額之互為補償。準此，原告即係據此4筆土地面積無端被少分配計列之10%合計面積130.13坪之「減配土地」向被告提出應依土地重劃辦法有關規定請求地價補償。另被告台北市政府又因嗣後實際徵收上開土地面積：387.822坪作為松江路及南京東路道路用地之面積較原預定徵收道路用地面積：450.385坪為少，實際徵收後尚有殘存土地面積為：62.563坪亦應歸還原地主周勇或辦理地價補償，惟因被告行政疏失遺漏迄今尚未辦理還地於原告。是，原告據理求償者乃為維護原告本身財產之權益而設。
⒊次按被告對原告所為本案請求標的之申請所為否准不受
理，依據訴願法第2條規定乃係行政處分，殆為不爭之事實。而依行政法院81年度判字第1788號及第2677號判決指摘理由已對被告於本案請求所為量身訂做之「清理要點」、「補償要點」明顯牴觸中央法規標準法第5、6、7條規定判決被告違法在卷，是則被告本應（1）行政程序法第4條「行政所為應受法律及一般法律原則之拘束」之「法律優越」規定。及（2）同法第6條「行政所為非有正當理由，不得為差別待遇」之「平等原則」規定。與（3）同法第8條「行政所為應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」之「誠實信用原則」規定。並且（4）同法第9條「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意」之規定。再同法第10條「行政機關行使裁量權，不得逾越法定之裁量範圍，並應符合法規授權之目的」之「行政合目的性」等規定依法行政，但被告台北市政府對本案所據請求之駁回行政處分卻為侵害原告權利之處分殆為不爭事實。
⒋被告既已於45年10月16日以北市工都字第7480號函檢附
之「換地證明」證明減少土地202.786坪之事實，復於「清理要點」第3項第（2）款載明「其未辦、尚待辦理之事項」（包括換地預定地之公告確定，換地面積之相互補償，囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第56條及其有關法令之規定繼續辦理完成」。又於67年4月4日以（67）府地重字第09552號函說明及計列之比較表承認「減配」、「未分配」之事實，而被告依所頒訂之「清理要點」、「補償要點」因涉及人民權利義務無法律授權依據，業經行政法院81年度判字第1788號及第2677號判決被告違法。惟被告卻眛於事實，堅持以「本府係報經行政院核准後據以施行，本府並無違誤」為由核駁原告之請求，是被告係巧辯飾詞，其理同前載所述。
⒌按依土地法第136條關於「土地重劃之分配及補償」規
定：「土地重劃後，應依各宗土地原來之面積或地價仍分配於原所有權人。但限於實際情形不能依原來之面積或地價妥為分配者，得變通補償。」另土地法第139條關於「重劃損益之補償」亦規定有「土地重劃後，土地所有權人所受之損益，應互相補償，其供道路或其他公共使用所用土地之地價，應由政府補償之。」徵諸本案「減配土地」者係138之2、138之3、140、141地號等4筆土地參與「中山女中」重劃所生「換地面積」少於「權利面積」合計130.13坪之原告土地「原所有權人所受之損失」。另「未分配土地」亦係138之2及140地號等2筆土地（141地號被告已全部徵收無殘存未分配土地情形）參與「中山女中」重劃實施內容所生「實際徵收為道路用地」少於「重劃預定徵收道路用地」合計62.563坪之原告土地「原所有權人所受之損失」，兩者均符合於上開土地法第136條及第139條之請求要件。因此原告以前揭兩法條請求被告台北市政府予以補償地價損失。至其補償地價之標準，亦應如訴之聲明所載，依法以處理時之公告土地現值辦理地價補償。
⒍惟按被告既已就前案「少配土地」之同為參加「中山女
中」土地重劃之140地號1筆土地所生重劃後「分配面積」少於「換地面積」之174.64坪，被告除坦承疏失並依處分當時之公告土地現值補償予原告，則同為參加辦理重劃損失之本案「減配土地」及「未分配土地」被告應作同一認定。今其刻意引喻失義，為不同標準之審查而否准補償，其所引用頒訂之「清理要點」及「補償要點」又為行政法院判決為違法，其卻執意違背判決指摘意旨及82年6月22日法務部法82律字第2764號函「台北市政府就本件另為適法處分時，不宜再將該有違中央法規標準法第5、6條規定之清理要點第3點之規定援引為準駁之依據」，並一而再，再而三援引已被行政法院判決違法不合宜之行政規章要點（如「補償要點」第4、5、
6、7、8點及「清理要點」第3點規定即是）百般阻止原告所請。然被告至少已對「減配」（少分配）及「未分配」承認減少土地之事實不爭執。
⒎末按被告台北市政府既知其指定地、換地、道路地已發
生有減少土地之事實，復虛以委蛇安撫權利人於後，最後竟用因地設限量身訂做，而頒訂足以剝奪人民財產請求權之「地籍清理要點」及「地價補償要點」之行政規章，據以阻絕原告等請求補償之權利，則其違反「信賴保護」、「裁量適法、適當」原則之心跡，彰彰明確。是此，民主法治之發展與真諦已遭到極大的扭曲，而人民百姓如原告者之權益更遭致嚴重剝奪。
被告主張之理由：
㈠程序部分：被告91年10月8日府地重字第0921315400號函
（原處分），應非行政處分，原告對之提起訴願及行政訴訟，自非適法。
⒈按訴願法第1條第1項前段規定：「人民對於中央或地方
機關之行政處分，認為違法不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第3條第1項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施對外直接發生法律效果之單方行政行為。」第77條第8款規定：「訴願事件有左列各款情形之一者，應為不受理之決定... 八、對於非行政處分或其他依法不屬訴願救濟範圍內之事項提起訴願者。」行政法院44年判字第18號判例：「提起訴願，以有行政處分之存在為前提要件... 至行政官署所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願。」50年度判字第46號判例：「被告官署該項通知，純屬事實之說明，與發生具體的法律上效果，直接影響人民權利或利益之單方行政行為，截然不同，不得視為行政處分。原告對之提起訴願，自非法所許。」62年裁字第41號判例：「官署所為單純的事實敘述或理由說明，並非對人民之請求所准駁，既不因該項敘述或說明而生法律上之效果，非訴願法上之行政處分，人民對之提起訴願，自非法之所許」，合先說明。
⒉本件訴訟標的被告91年10月8日府地重字00000000000號
函係被告函復選定人周文德91年9月25日91德字第91001號陳情書（非申請書），該函略以：「本案公同共有人中之周還古曾於77年11月14日提出地價補償申請，本府以77年12月20日府地重字第288323號函否准所請，周君不服提起訴願、再訴願，經行政院以程序駁回，周君不服提起行政訴訟，經行政法院以79年度裁字第103號裁定駁回。周君不服，提起再審之訴，經行政法院以79年度判字第1843號判決：『原裁定廢棄。再訴願決定撤銷。』嗣經行政院改以實體審理後，仍以80年9月9日台80訴字29472號再訴願決定駁回。周君不服，提起行政訴訟，經行政法院以80年度判字第2240號判決駁回。周君仍不服，提起再審之訴，經行政法院以81年度判字第1788號判決：『本院80年度判字第2240號判決廢棄。再訴願決定撤銷、訴願決定及原處分均撤銷。』案經本府重行查證，另為處分結果以82年2月10日府地重字第82001704號函否准周還古申請補償之請求。周還古一再提出陳情、異議，本府再以87年10月7日府地重字第8707333600號函復略以，所請事項業經本府於82年2月10日函復在案，申請人（周還古）82年2月25日申請書，縱認已有不服之表示，亦應依訴願法第11條但書（現修正為同法第57條但書）規定，於30日內補送訴願書，申請人（周還古）既未於30日內補送訴願書，即不得提起訴願。
申請人（周還古）不服，提起訴願，案經貴部88年4月1日台（88）字第8802413號訴願決定駁回申請人（周還古）訴願。申請人（周還古）不服再提起再訴願及行政訴訟，均分別遭行政院、最高行政法院裁定駁回在案，全案業已確定」。該函係就周還古曾就本案申辦經過之事實函復選定人周文德，其內容僅係就本案周還古陳情之處理經過及結果所為事實之敘述及說明，該函並不因其敘述或說明而對訴願人發生具體之法律上效果，應非行政處分，原告遽對之提起訴願及行政訴訟，揆諸首揭規定及判例意旨，自非法之所許。
㈡本案爭議與已確定之前案屬同一事件，原告之訴顯不合法：
⒈按訴願法第77條第7款規定：「訴願有左列各款情形之
一者，應為不受理之決定：... 七、對已決定或已撤回之訴願事件重行提起訴願者。」行政訴訟法第107條規定：「原告之訴有左列情形之一者，行政法院應以裁定駁回之。... 九、訴訟標的為確定判決... 之效力所及者。」⒉前案爭議：
⑴被告辦理日據時期土地重劃清理，於69年2月6日公告
「地籍清理成果清冊」，選定人周還古於69年3月3日具異議書聲明異議，異議書略謂：「為貴府公告日據時期中山女中附近重劃地區清理成果，異議人減配土地達261坪，... 爰特提出異議，敬請察情惠予補救以維人民合法權益。... 原參加重劃權利人周勇（異議人係周勇之繼承人）所有朱厝崙段141內、140內、138-2、138-34筆土地原有面積3439.967坪。實際分配面積比較減配達261.874坪，與換地面積比較也減配129.717坪之多...... 附註：朱厝崙段140內登記面積為1438.694坪，扣除南京東路用地272.251坪，尚餘1165.443坪，但清算原簿記載原有面積為1150坪，短差15.443坪。又同段138-2原登記面積為1483.161坪，扣除松江路用地46.91坪。尚餘1436.221坪，但清算原簿記載原有面積為1404.34坪，短差31.881坪，一併敘明」。經被告所屬土地重劃大隊77年2月1日北市地重3字第0335號函，准就140地號少配面積
174.64坪補償41,188,483元，由包括原告等人在內之繼承人共同具名及出具委託書，於77年3月間領取在案。
⑵嗣周還古於77年11月14日再具申請書略謂：「為日據
時期中山女中附近地區重劃土地，原朱厝崙段138-2及140內地號土地減配，未配部分，敬請核對惠准補償。... 周勇所有朱厝崙段138-2地號，原登記面積1
483.161坪，扣除松江路用地46.94坪，尚餘1436.181坪，但土地重劃交換面積（即清算原簿所載）僅為1404.34坪，短差31.841枰，連同權利面積83.89坪，合計短差115.731坪。又140內地號土地，登記面積為1438.694坪，扣除南京東路用地272.251坪尚餘1165.443 坪，但土地重劃交換面積卻為1150坪，短差15.443坪連同權利面積30.90坪，合計短差46.343坪。
... 」。經被告82年2月10日82府地重字第82001704號函覆否准，周還古不服，提起行政救濟，經最高行政法院90年度裁字第147號裁定駁回在案。
⒊本案爭議：
選定人周文德於91年9月25日具陳情書略謂：「為就參加日據時期土地重劃地區之坐落台北市○○○段138-2、138-3、140、141等4筆土地內，光復後業經貴府實際徵收松江路及南京東路等兩條道路用地後保留地之殘存剩餘地面積62.563坪及日據時期應分配「權利面積」減少分配面積130.13坪，總計192.693坪，懇請貴府盡快辦理物歸原主，還地於民事宜...... 」。原告主張內容為：
138-2：日據登記面積1483.161坪，參加重劃面積1404.
34坪，少78.821坪（松江路道路保留用地）；實際徵收33坪，未分配45.821坪。
日據重劃後應分配「權利面積」1044.15坪；實際「換地面積」960.26坪，減配83.89坪。
合計共129.711 坪。
140 ：日據登記面積1438.993坪，參加重劃面積1150
坪，少288.993坪（南京東路道路保留用地）；實際徵收272.251坪，未分配16.742坪。
日據重劃後應分配「權利面積」930.39坪；實際「換地面積」900坪，減配30.39坪。
合計共47.132坪。
141 ：無未分配地。
日據重劃後應分配「權利面積」145.95坪；實際「換地面積」143坪，減配2.95坪。
138-3：無未分配地。
日據重劃後應分配「權利面積」527.98坪；實際「換地面積」514.599坪，減配12.39坪。
⒋按最高法院22年上字第1700號判例意旨謂：「為訴訟標
的之權利係多數人所公同共有，依歷來慣例，本得由其中少數人代表全體，以自己名義起訴或應訴，法院本於此少數人之辯論所為之裁判，茍已確定，其既判例即及於全體，不許其他公同共有人就同一訴訟標的更行起訴。」系爭138-2、138-3、140、141地號土地日據時期參加重劃時為周勇所有，因土地重劃而生之權利，為周勇之繼承人所公同共有，應無可議。而前案申請人周還古及本案原告與其選定人均為周勇之繼承人，為原告所不爭，則前案周還古所為請求而確定之案件，自有拘束本案原告之效力：
⑴前案周還古69年3月3日聲明異議，主張「原參加重劃
權利人周勇（異議人係周勇之繼承人）」所有朱厝崙段141內、140內、138- 2、138-34筆土地原有面積34
39.967坪。實際分配面積比較減配達261.874坪，與換地面積比較也減配129.717坪之多」云云，係就138-2、138-3、140、141等4筆地號土地重劃後減少面積聲明異議。周還古異議案除140地號除140地號部分於77年間經被告核發補償費外，其餘部分經被告否準確定在案。該案雖係以周還古名義提出，惟其效力應及於其他繼承人，已如前述。況查該案140地號之補償費業經全體繼承人共同具領，足證周還古之異議案係經全體繼承人同意，異議案處理之結果，亦對全體繼承人發生效力。又依台北市政府71年2月11日（71）府地重字第0384號函發佈施行之台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點第5點規定：「多分配或少分配土地之差額地價補償，以戶為計算單位，所稱戶係指各重劃地區有左列情形之一者：（一）個人有一宗以上土地者。（二）相同之共有人有一宗以上土地者。」系爭土地為原告等人之被繼承人周勇所有，屬日據時期「中山女中」地區之重劃土地，自應合併一案處理。本案原告就前案同一標的之138-2、138-3、140、141等4筆地號土地重劃後減少面積，請求還地，與前案周還古異議案為同1案件，應屬清楚。原告就已確定之案件，再行提出請求，應予駁回。
⑵次查本案與前案周還古異議案，均係以台北市政府45
年10月16日北市工都字第7480號函附「換地證明」及67年4月4日（67）府地重字第09552函附表「日據時期土地重劃清算原簿換地面積與光復後工務局接管時分配面積比較表」為依據，為原告所自承。原告將所謂差異區分為「未分配」、「減配」、「少配」3部分，並稱140地號已獲補償部分屬「少配」部分，周還古異議案之其他請求及本案請求為「未分配」、「減配」部分，主張本案與已確定之前案為不同案件云云。惟查所謂「未分配」、「減配」、「少配」，僅為原告計算面積之基礎及方式不同，其請求內容為日據時期重劃前系爭土地面積與重劃完成後分配面積之差額，則屬同一，自不得以其計算面積之基礎及方式不同，即謂兩案之請求標的不同。況查周還古異議案包括140地號已獲補償及被告否准之其餘請求兩部分，被告否准請求確定之部分，與本案原告等之請求標的，同屬「未分配」及「減配」部分，亦為原告所自承，原告所辯本案與已確定之前案為不同案件云云，核無足取。
⑶退步而言，縱認前案周還古69年3月3日聲明異議，未
就主張各筆土地所減少面積之情形為詳細說明，與本案請求內容有差異，無一事不再理之問題。惟前案周還古77年11月14日再具申請書，主張「138-2地號，原登記面積1483.161坪，扣除松江路用地46.94坪，尚餘1436.181坪，但土地重劃交換面積（即清算原簿所載）僅為1404.34坪，短差31.841枰，連同權利面積83.89坪，合計短差115.731坪。又140內地號土地，登記面積為1438.694坪，扣除南京東路用地272.251坪尚餘1165.443坪，但土地重劃交換面積卻為1150坪，短差15.443坪連同權利面積30.90坪，合計短差
46.343坪」，業經被告為否准處分，並經訴願、再訴願及行政訴訟，確定在案。本案關於138-2及140地號請求之「未分配面積」（保留道路用地面積與徵收面積之差額）及「短分配面積」（「權利面積」與「實際分配面積」之差額），與前案申請內容相同，係屬同一標的案件，極為明確，自無准許之理。
㈢原告訴之聲明中有關請求作成行政處分之聲明部分，並非適法，應予駁回：
按行政訴訟之提起，以有官署之行政處分存在為前提，行政法院60年裁字第49號判例著有先例。茲查本案原處分台北市政府91年10月8日府地重字第912131540號函（簡稱「原處分」），係就選定人周文德91年9月25日陳情書所為之答覆，而據該陳情書內容「陳情訴求：為就參加日據時期土地重劃地區之坐落台北市○○○段138之2、138之3、
140、140之1等4筆地號土地內，光復後經貴府實際徵收松江路及南京東路等兩條道路用地後保留地之殘存剩餘地面積62.563坪及日據時期應分配權利面積減少分配面積130.13坪，總計192.693坪，懇請貴府盡快辦理物歸原主，還地於民事宜，以彰政府誠信，並維護人民之權益。」其請求為「物歸原主，還地於民」，應屬清楚。縱認原處分係屬行政處分之性質，亦係就原告請求「物歸原主，還地於民」之處分，現原告變更訴之聲明為請求「依法作成『以處理時公告土地現值辦理地價補償事宜』之行政處分」。
非原告「陳情書」請求事項，亦非「原處分」之標的，原告本項之請求，既無行政處分存在，逕於行政訴訟中提出，顯然不合法，應予駁回。
㈣實體部分：
⒈本案土地重劃、徵收及登記之情形：
⑴系爭台北市○○段138-2、138-3、140、142等4筆地
號土地，日據時期為原告先祖周勇所有，經劃入為「中山女中」地區土地重劃區。日據台北市政府已就重劃案，完成土地重劃施行規程公告、土地重劃之規劃設計、換地預定地之指定及通知、換地作業，因戰爭及日本戰敗，而未辦理土地變更登記。臺灣光復後，土地總登記仍照重劃前之面積轉載，並以原登記面積接續辦理土地登記事項。45年間台北市政府工務局曾就重劃後換地土地為測量，至69年被告依行政院核定之「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」（以下簡稱「地籍清理要點」）規定、日據時期辦理重劃時製作之「清算原簿」、「換地預定地指定通知書」、「換地預定地指定圖」等、地籍清理時之土地登記簿等相關資料，整理重劃區之地籍，公告地籍清理結果，並通知辦理土地變更登記。
⑵138-3地號：
①日據時期登記面積合約705.62坪，「清算原簿」記
載：臺帳面積705.62坪、權利面積526.98坪、換地豫定地面積514.59坪。
②光復後土地總登記面積合約705.627坪（登記單位
為平方公尺，以下同），登記所有權人為高決八等2人（應於日據時期由周勇移轉登記予高決八等2人），43年間再移轉登記予國有管理機關台灣省政府財政廳，同年再移轉登記予陳李孟春等人。嗣後陸續分割為138-3、138-8至138-10、138-23至138-31等13筆地號。
③原告主張重劃地籍清理後分配面積較日據重劃分配「權利面積」少12.39坪，被告不爭執。
⑶141地號：
①日據時期登記面積合約262.571坪，「清算原簿」
記載：臺帳面積180坪、權利面積145.95坪、換地預定地面積143坪，所載臺帳面積較登記面積少82.571坪之原因，已無資料可考（原告主張係南京東路道路保留地）。
②光復後土地總登記面積合約262.571坪（登記單位
為平方公尺，下同），登記所有權人為周勇之繼承人周還古、周福運、周金章3人，於40年間全部移轉登記予王源美；嗣後陸續分割為141、141-2至141-4等4筆地號，其中141-2面積291平方公尺（約合
88.028坪）經於44年間全部徵收，並辦理變更登記。
③69年地籍清理，141、141-3及141-4等3筆土地共分配544平方公尺（約合164.561坪）。
④「清算原簿」所載「臺帳面積」差額82.571坪，經
徵收88.028坪，多徵收5.457坪；地籍清理後分配面積較日據重劃分配「權利面積」多配18.611坪（
164.561－145.95＝18.611），本地號共多分配24.068坪。
⑷138-2地號：
①日據時期登記面積合約1483.158坪，「清算原簿」
記載：臺帳面積1404.34坪、權利面積1044.15坪、換地預定地面積960.26坪，所載臺帳面積較登記面積少78.818坪之原因，已無資料可考（原告主張係松江路道路保留地）。
②光復後土地總登記面積合約1483.158坪（登記單位
為平方公尺，下同），登記所有權人為周勇之繼承人周還古、周福運、周金章3人嗣後陸續分割為138-2、138-4、138-11至138-16等8筆地號，其中138-4面積46.888坪仍登記在周還古等人名下，經徵收其中33坪，未辦變更登記；其餘地號土地均陸續移轉登記予他人。138-2、138-4、138-11至138-16等8筆地號土地，均列入重劃地籍清理分配。
③上開138-4地號面積為46.888坪，嗣合併於中莊子
段199地號，69年重劃地籍清理後改編為長安段3小段395地號；嗣後，再分割為395、395-1至395-8等9筆土地，周還古等3人持分（包括91年9月辦理徵收之395-1地號持分）面積共計13.6125坪，加計已辦徵收之33坪，合計分配面積46.6125坪，與原土地登記面積46.888坪相當。
④「清算原簿」所載「臺帳面積」差額78.818坪，經
徵收33坪及登記在周還古等3人名下13.6125坪，共計短少32.2055坪；另原告主張重劃地籍清理後分配面積較日據重劃分配「權利面積」少83.89坪，被告不爭執。
⑸140地號：
①日據時期登記面積合約1438.993坪，「清算原簿」
記載：臺帳面積1150坪、權利面積930.90坪、換地預定地面積900坪（參見被證13），所載臺帳面積較登記面積少288.993坪之原因，已無資料可考（原告主張係南京東路道路保留地）。
②光復後土地總登記面積合約1438.993坪（登記單位
為平方公尺，下同），登記所有權人為周勇之繼承人周還古、周福運、周金章3人。嗣後陸續分割為
140、140-6至140-17、140-46至140-51等筆地號，其中140-15面積89.54坪、140-16面積132.193坪、140-17面積50.517坪，均經徵收，共徵收272.251坪；其餘地號土地均陸續移轉登記予他人。140、140-6至140-17、140-46至140-51等筆地號全部面積，均列入地籍重劃清理分配。
③「清算原簿」所載「臺帳面積」差額288.993坪，
扣除經徵收272.251坪，短少16.742坪；另原告主張重劃地籍清理後分配面積較日據重劃分配「權利面積」少30.90坪，被告不爭執。
⒉原告主張系爭土地有「未分配」及「減配」面積，請求撤銷原處分，核屬無據：
⑴本案原告係請求系爭4筆地號土地日據時期重劃前系
爭土地面積與重劃完成後分配面積之差額，而查系爭
4 筆土地所屬日據時期「中山女中」地區重劃案之「地籍清理成果清冊」，於69年2月6日辦理公告，依行政院核定之「清理要點」第14、18、19點規定，「地籍清理成果清冊」公告期間未經提出異議者，即告確定（參照現行平均地權條例第60條之2第2項規定：「土地所有權人對於重劃土地之分配結果，得於公告期間內向主管機關以書面提出異議；未提出異議者，其分配結果於公告期滿時確定。」）設原告主張本案與周還古異議案為非同一案件，則原告就系爭4筆地號土地之重劃分配結果（「地籍清理成果清冊」），未於公告期間（69年2月6日公告後30日內）提出異議，該4筆土地之重劃分配結果業經確定。原告就已確定之分配結果，於91年9月25日請求返還差額（或補償差額），亦屬於法無據。原處分否准原告之請求，自無違法可言。
⑵本案與已確定之前案周還古66年3月3日異議案，係屬
同一事件，已如前述。原處分否准原告之請求，自屬適法。
⑶退步而言，至少138-2及140地號部分，與已確定之前
案周還古77年11月14日申請案，為同一案件，不應再予受理。而138-3地號分配面積較日據重劃分配「權利面積」少12.39坪；141地號徵收面積多於「保留面積」5.475坪，分配面積較「權利面積」多配18.611坪，合計多分配24.068坪。兩地號加計，尚多分配原告11.678坪，並無「減配」面積之情事，原告請求即屬無據。原處分否准原告之請求，亦無違誤。
⒊日據時期重劃分配土地差額補償，係日據政府之責任，
被告無承受之義務；原告不符合重劃地價補償之規定，自無請求補償之權利：
⑴查系爭土地所屬「中山女中」地區重劃案，係由日據
時期台北市政府依據日據臺灣總督府核定之「台北市都市計劃事業第三高女附近土地重劃施行規程」（下稱「日據重劃施行規程」）規定辦理，台灣光復前業已完成土地重劃施行規程公告、土地重劃之規劃設計、換地預定地之指定及通知、換地作業。土地重劃後之換地差額補償，應由日據台北市政府依「日據重劃施行規程」規定辦理，為日據台北市政府之義務。日本政府於戰敗後，將臺灣地區交由我國政府統治管理，法理上我國政府係原始取得臺灣地區之統治管理權，日據時期之法令及公權力行為，並無拘束我國政府之效力，被告未承受日據時期台北市政府之重劃補償義務，參加重劃土地所有權人對被告亦無補償請求權。臺灣光復後，被告經行政院核定「台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」（下稱「補償要點」），規定符合所定條件之原參加重劃土地所有權人得受補償，係以行政法規賦予原參加重劃土地所有人之權利，屬政府單方賦予之恩給權利，並非參加重劃土地所有權人之原有權利，亦無就參加重劃土地所有權人原有補償請求權加以限制或排除之情事，自屬適法。
⑵依「補償要點」第3條規定：「地價補償，以原參加
重劃之土地所有權人，自台灣光復辦理土地總登記時起，至本府辦理地籍清理公告確定之日止，其土地登記簿之土地所有權人相同而未經移轉者為準，但因繼承移轉者不在此限。」第6條規定：「有左列情形之一者，不予互為補償：（一）前條第1款之戶有一宗以上土地移轉者。（二）前條第2款之戶有部份共有人持分移轉者。」原告先祖周勇所有參加重劃之系爭138-3、141、138-2及140地號等4筆土地，於69年重劃清理前，除138-4地號外，均已分割移轉予他人，已如前述。依上開規定，原告自無申請補償之權利。
若認「補償要點」之制定為違法，原告亦無請求補償之依據。
⒋系爭參加重劃土地業經分割移轉他人，原告非土地所有權人，無請求補償之權利：
系爭土地縱有差額補償請求權，亦屬附隨於土地之權利，因土地權利移轉而移轉。系爭參加重劃之土地，除238-4地號之部分土地仍登記在周還古等3人名下，並無少配之情形外，其餘土地均已於重劃地籍清理前移轉予他人，已如前述，各該土地之差額補償請求權，隨之移轉。原告既非土地所有權人，自無請求補償之權利。
理 由
壹、程序方面：本案原告及全體選定人於起訴之始，選定周文德擔任本案之
原告，其後又於言詞辯論期日前改選定甲○○擔任本案之原告，原來之原告周文德即退出訴訟，變為選定人之身分。並且提出文書為證，依行政訴訟法第30條及第34條之規定，其選定合法，應予准許。
又本案原告訴之聲明是以「課予義務訴訟」之形態呈現，而
課予義務訴訟中，有關被告機關之「拒絕」答覆是否可以定性為「否准處分」，其關鍵不在「拒絕」答覆本身之答覆內容，而重在「人民的請求本身，其請求內容，從主管機關的權責及作業慣例觀察，是否必須以『行政處分』之方式才能加以滿足」。這是因為拒絕答覆本身沒有內容，所以法院無法從答覆本身來判斷其是否為「行政處分」，而須由人民請求的內容來決定。是以課予義務訴訟中，人民的請求內容，如果客觀上觀察，必須以作成行政處分之方式才能實現者，不問其請求在實體法上有無理由，均應承認其起訴之合法性。
另外行政處分本來即是一個技術性的概念，只不過是讓公法
爭議有機會進入法院進行審查之跳板或橋樑。如果丟開概念上的枝枝節節的定義爭執，其實質內涵著重在「該公法爭議對特定人民具有實質之利害影響，而此等實質利害影響，已經由實證法出面，擔保其實現。這種由實證法擔保其實現的實質利害，即是學說上所稱之主觀公權利」。當然在這裏必須注意的是：
㈠這裏所稱的「實證法」不限於國會通過之「法律」，上至
憲法，下至法規命令、行政規則甚至是行政作業通行之慣例而具有習慣法之地位者，亦得據為「保護主觀公權利之法規範」。但在司法實務操作上應注意者為：
⒈表面看來位階越高的法規範，其效力越強大，其構成要件也越簡單，似乎主觀公權利越容易成立。
⒉但是在司法實務之判斷卻恰恰相反，因為越抽象的法規
範，其解釋上之多義性與模糊性也越高，反而不容易直接形成一個主觀公權利，而須藉助下位法規範予以具體化。
㈡又這裏所稱之實質利害不應侷限於「經濟上之利害」，肉
體上、宗教上，甚至是情感上，只要是人類所在意關注，而實證法又出面擔保其實現者，即屬主觀公權利。當然實證法的擔保有時候不是那麼直接，所以司法院釋字第469號解釋才會引用規範保護說之理論，去建立人民的主觀公權利，這屬法律解釋論之課題。
㈢另外須注意者，在課予義務訴訟之情形，人民係積極請求
國家作成對其有利之行政處分，依上開理論，其更應表明請求權來源之具體法規範基礎，法院才有判斷基準。
在本案中，原告及選定人等之原始請求內容以及被指為「否
准處分」之被告91年10月8日府地重字00000000000號函，其內容分別如下所述：
㈠本案原告及選定人之原始請求記載於「選定人周文德於91
年9月25日提出91德字第91001號陳情書」中，其記載內容為：
為就參加日據時期土地重劃地區之坐落台北市○○○段138之2、138之3、140、140之1等（即如附表二所示之）4筆地號土地內，光復後業經貴府（指被告機關）實際徵收松江及南京東路等兩條道路用地保留地之殘存剩餘面積
62.563坪及日據時期應分配「權利面積」減少分配面積
130.13坪，總計192.693坪，懇請貴府盡快辦理物歸原主，還地於民事宜，以彰政府誠信，並維護人民之權益。
㈡被告機關上開答覆函則載為：
本案公同共有人中之周還古曾於77年11月14日提出地價補償申請，本府以77年12月20日府地重字第288323號函否准所請，周君不服提起訴願、再訴願，經行政院以程序駁回，周君不服提起行政訴訟，經行政法院以79年度裁字第103號裁定駁回。周君不服，提起再審之訴，經行政法院以79年度判字第1843號判決：『原裁定廢棄。再訴願決定撤銷。』嗣經行政院改以實體審理後，仍以80年9月9日台80訴字29472號再訴願決定駁回。周君不服，提起行政訴訟，經行政法院以80年度判字第2240號判決駁回。周君仍不服，提起再審之訴，經行政法院以81年度判字第1788號判決：『本院80年度判字第2240號判決廢棄。再訴願決定撤銷、訴願決定及原處分均撤銷。』案經本府重行查證，另為處分結果以82年2月10日府地重字第82001704號函否准周還古申請補償之請求。周還古一再提出陳情、異議，本府再以87年10月7日府地重字第8707333600號函復略以，所請事項業經本府於82年2月10日函復在案，申請人（周還古）82年2月25日申請書，縱認已有不服之表示，亦應依訴願法第11條但書（現修正為同法第57條但書）規定，於30日內補送訴願書，申請人（周還古）既未於30日內補送訴願書，即不得提起訴願。申請人（周還古）不服，提起訴願，案經貴部88年4月1日台（88）字第8802413號訴願決定駁回申請人（周還古）訴願。申請人（周還古）不服再提起再訴願及行政訴訟，均分別遭行政院、最高行政法院裁定駁回在案，全案業已確定。
既然前已言之，否准處分之判斷是以人民的請求內容為準，
所以被告機關之答覆內容實不須多加考慮。而原告之請求內容，從使用文字之字義表面看來或許是要求返還土地，但是深入瞭解本案之背景事實後（後詳），即可知悉在本案中是無法以發還土地之方式來救濟（簡言之，原告及選定人已無「地理位置確定」之土地遭被告使用，而可請求返還），因此在探求其請求之意思表示真意後，應可確定其等是請求「依土地重劃之法理，就『以原有土地面積計算出重劃後應分得之面積』與『重劃後實際分得面積』間之差額，按現行法制所規定之徵收補償地價來計算，以發給其補償」。此等請求內容，因為涉及土地之評估及地價補償發給作業，客觀上觀察，行政機關必須實際適用法律，與具體事實相結合，才可能「具體化」其給付內容。因此如欲實現原告之主觀請求，就必須以作成行政處分。
另外原告及選定人等既然均為周勇之繼承人，則以上之權利
對其等而言，應屬合一確定，因此即使在訴訟前置階段是由權利人中之一人出面主張，但其效力及於全體。本件訴訟亦應由其等共同起訴，屬固有必要共同訴訟。而依行政訴訟法第29條之規定，固有必要共同訴訟可以使用選定當事人制度來起訴，全體選定人最終選定原告甲○○擔任本案之原告，亦無不可。
不過上開選定人之一周還古曾於77年11月14日曾就如附表二
所示4筆土地中之138-2地號與140地號2筆土地向被告機關請求補償，被告則以77年12月20日77府地重字第288323號函復否准其請求；周還古提起訴願、再訴願及行政訴訟，經遭駁回。周還古不服，提起再審之訴，經行政法院79年度判字第1843號判決廢棄原裁定，並將再訴願決定撤銷，由行政院另為適法之決定。案經行政院決定駁回再訴願，周還古對之提起行政訴訟，經行政法院80年度判字第2240號判決駁回。周還古復對之提起再審之訴，經行政法院81年度判字第1788號判決廢棄原判決，並將再訴願決定、訴願決定及原處分均予撤銷，由被告另為適法之處分。經被告以82年2月10日82府地重字第82001704號函復周還古不予補償。周還古仍不服一再向被告提出陳情、異議，被告以87年10月7日府地重字第8707333600號函復周還古稱：「其就已確定之案件，依法不予受理」。周還古不服，對於被告82年2月10日及87年10月7日函提起訴願、再訴願均被駁回，嗣經最高行政法院90年度裁字第147號裁定駁回周還古之訴。此有被告機關提出之判決書為憑（被證11號）。且依最高法院22年上字第1700號判例意旨所示：「為訴訟標的之權利係多數人所公同共有，依歷來慣例，本得由其中少數人代表全體，以自己名義起訴或應訴者，法院本此少數人之辯論所為之裁判，苟巳確定，其既判力及於全體，不許其他公同共有人就同一訴訟標的更行起訴。」原告及選定人本件請求有關138-2地號與140地號2筆土地之部分，其請求即非合法，本應以裁定駁回。
【註】在周還古上開請求中，有關「未分配土地」及「減配
土地」（後詳）之面積與本案請求之面積不盡符合，但仍不影響其起訴同一性之認定。
從而本案原告課予義務訴訟之提起，其中138之3地號與141
地號2筆土地部分之請求應屬合法，法院須就其請求內容作成實體判決。至於138-2地號與140地號2筆土地部分之請求則非法之所許。不過為了讓全案之結構更為清楚，本院在下述實體判斷過程中，也一併為實體之說明，爰在此先行敘明之。
貳、本案所涉爭點之背景事實說明：而在進行本案之實體判斷以前，必須先對原告請求內容之全
案背景事實為鳥瞰的觀察，以及原告描述法律事實所用用語之定義，才容易理解兩造爭執焦點之所在。
實則本案之時間流程跨越台灣地區前後二個國家之統治權行
使。全案源自日據時代，日本在台政府進行土地重劃作業（即「中山女中地區之土地重劃」），原告及選定人先祖周勇所有、如附表二所示之4筆土地加入上開重劃計畫內，而當時依日本政府之作業流程，有關本案之4筆土地，其重劃方式為：
㈠4筆土地原來之登記面積即為「參加土地重劃作業之土地面積」（下稱「原始登記面積」）。
㈡而以上4筆土地之「原有面積」，有3筆土地（138之3地號
土地除外）須依其土地所在位置之現況，劃出一部分之土地以供日本政府徵收。扣除這些應被徵收之土地所剩的各筆土地面積，即可定義為「原有面積」（其中138之3地號土地，因為沒有被徵收之部分，所以其「土地原始登記面積」與「原有面積」相同，其餘3筆則各有減少，均詳附表二所載）。
⒈上述預計要徵收之土地打算供何種用途，原告稱是「預
定道路用地」，被告機關則以「缺乏資料」為由，而謂：「實際詳情不甚清楚」。
⒉上述「原有面積」亦為日據時代清算原簿所載之「台帳
面積」。本來日本政府在登記簿上如使用「台帳面積」一詞，本應指「登記面積」，但在本案所涉及之土地重劃案中，相同用詞，卻有不一樣的意涵，必須扣除預定徵收之土地面積。
㈢「原有面積」即是土地重劃時計算「土地重劃後應分得面積」之基準，而其計算流程則是：
⒈日本政府要求各土地所有權人應分擔之土地重劃費用。
⒉但給付土地重劃費用之方式則不是要求參與重劃之各土
地所有權人實際拿出現金支付予日本政府，而是要求各重劃土地地主提出抵費土抵充土地重劃費用。
⒊系爭4筆土地在扣除抵費地面積（均詳附表二所載）以
後，即產生了各筆土地「重劃後應分得面積」之具體數額（均詳附表二所載），以下將之稱為「權利面積」（意即代表周勇事後可由日本政府換得、對應以上四筆原有土地之另外4筆新換得土地，其每筆土地所應有之面積）。
㈣而權利面積求得之後，日本政府即開始進行實際重劃作業
，指定周勇因重劃換地應新獲得的4筆新換得土地，該4筆新換得之土地面積，以下簡稱「換地面積」（即因土地重劃而實際換得土地之面積）。而在這裏須注意的是：
⒈以上4筆新換得之土地已經日本政府實際交給周勇，故周勇早在日據時代即開始實際支配持有上述之4筆土地。
⒉而上述「權利面積」為周勇上開4筆舊有土地參與日本
政府執行之本件「中山女中」重劃案後，其因重劃案所應分得之面積。而上述「換地面積」則是重劃後實際分得面積。但其間仍有差額。這些差額的形成，其原由已無法考據（最有可能的原因是：重劃後所形成之標準形狀土地，無法找到一個與權利面積完全一致者）。
⒊又「權利面積」與「換地面積」間之差額均詳附表二，
至於其因此所生之權利調整課題，日本政府原來打算如何解決，目前已無資料可考。
㈤當日本政府完成換地作業，並將各筆重劃後新規劃之土地
交給各參與重劃各舊有土地地主以後，連土地登記簿都還未登記，台灣即行光復，日本政府撤離台灣，上開情況即變成：
⒈各參與重劃之私有土地地主，在土地登記簿上所記載之所有權標的，還是重劃以前之舊有土地。
⒉但其等實際管領使用及占用之土地則為重劃後新分得之土地。
㈥以上之狀況延至45年間，主管機關即思解決此等權利實質
與登記名義不符之情事。先由台北市政府工務局就重劃後新分配予舊地主之土地進行測量，再於69年間由被告機關制定，經行政院核定之「台北市日據時期實施土地重劃地區地籍清理要點」之規定，整理重劃區之地籍，公告地籍清理結果，並通知辦理土地變更登記，使重劃後舊地主新換得之土地權利現況能更忠實反映在土地登記簿。而此項清理事務之處理又衍生出很多新的糾紛，因為：
⒈在時間經過多年以後，因重劃分得新換得土地之舊有土
地地主可能又將該換得之土地轉手予第三人，以致何筆土地之所有權人為何人本身即須經過調查與實質認定。⒉另外在沒有測量及登記之情況下，管領新換得土地之地
主，其等管領之土地「四至」本來即會因為時間之推移而「此消彼長」，在重新測量的時候，相鄰土地之地主本身在指界上亦會有爭議。
⒊而且當依現況測量而得之管領面積與日本政府留下來之
「換地面積」如何有不符，亦容易產生新的爭論。原告因此將新測量而得之管領面積稱之為「分配面積」，再與上述之「換地面積」為區別。
總結以上各節所述，本案中原告分別定義了以下五個名詞：
⑴「原始登記面積」⑵「原有面積」⑶「權利面積」⑷「換地面積」⑸「分配面積」每一名詞都有其對應於本案之特殊意義。而其中「換地面積」與「分配面積」間之差額（即「日本政府最終配給原告及選定人先祖周勇新配土地」之面積，與「後來被告機關測量及認定為周勇實際占用之新配土地」之面積間之差額），經過原告及選定人之行政爭訟，被告機關都已經給予補償，其不在本案之爭執範圍內。
參、在上開背景事實下，原告主張之具體爭點：而原告及選定人等在本案中之請求主要是：
㈠上述「原始登記面積」與「原有面積」間之所以產生差額
（其中138之3地號之土地沒有此情形），主要是因為日本政府將其中部分土地劃出，預備供「道路預定地」使用，但是後來實際經政府徵收並開闢為松江路及南京東路之土地，其面積小於上述日本政府原來預定徵收之土地面積，其3筆土地之差額亦詳附表二所載，且原告將此等面積差額定義為「未分配土地」。要求被告機關按其面積乘以作成處分時之單位補償地價，給予金錢補償。
㈡上述「權利面積」與「換地面積」之差額（亦詳附表二之
記載），日本政府應該處理，卻沒有處理，同樣應按其面積乘以作成處分時之單位補償地價，給予金錢補償，原告並將此等面積差額定義為所謂「減配土地」。
以上有關「未分配土地」及「減配土地」面積即是原告請求
被告機關補償之土地價格。此時要特別注意，上述所謂之「未分配土地」或「減配土地」均不存在著具體而特定之土地。其中所謂「減配土地」固然是如此，即使就「未分配土地」而言，該等土地在日據時也不曾予以「特定化」並分割出來，一樣是以「面積」予以抽象的表明，所以原告之請求不會返還土地，一定是請求補償，其法理基礎即在於此。
肆、本院之判斷：其實原告本件請求，只有其中138之3地號與141地號2筆土地
須為實體判斷，其理由已在上述「程序方面」予以說明。然而即使將4筆土地一併為實體判斷，原告都不能迴避本案之最重要課題，其請求權之法規範基礎何在﹖實則原告主張「未分配土地」或「減配土地」，其成因均出
在日本政府在日據時代之行政作為，而且當土地重劃完成以前其土地所有權即存在於新換得而由其實際支配運用之土地上，至於分配不足之部分，誠如原告之本件請求內容，不能請求返還土地（因為沒有特定之土地可供返還），只能請求補償，所以其權利性質屬於一種公法上債權（事實上物權雖在私法上擁有對物之效力，而比債權之效力強，但在公法上一樣要受公法上管制，所以也不能以民法之效力比擬，但防禦權能部分總是會較債權強大一些）。首先要問的是，其債務人為何人﹖當然應該是日本政府。
或許原告可以從憲法上有關人民財產權保障之角度架構其請
求權之法規範基礎，但是憲法上所言及之基本權利，經常是先驗於實證法而存在，其權利之來源或者導源於「天賦人權」的假設，至少也要有因歷史而形成之社會現實基礎。而且當涉及者是對外國政府之權利時，國家所能提供之保障形式，原則上也只應是協助本國人民向外國政府索償而已，不能謂國家因此即當然有義務為外國政府之債務對本國人民清償。
固然在上述情況下，國家並非不可以基於政策抉擇，以立法
或其他行政手段自行承接外國政府之債務（或許將來可以透過外交之交涉向外國政府索償），但這不應解為國家因憲法基本權規定而承擔之作為義務，因為是否承接外國政府之債務屬於政府政策抉擇之權限。這其間所牽涉之課題，並非如原告想像的單純，不同主權國家間對特定土地區域進行統治權交接外，二個政權間之財政基礎不同，執法所須之基本資料也未必均能順利移交，豈能強使本國政府無條件接受以前統治者之一切公法上債務。
事實上能作為原告本案請求權之法規範基礎者，不外是被告
機關針對辦理上述日據時代之「中山女中」重劃案地籍清理事項而擬定、並於71年1月21日經行政院以71內1129號函核定之「台北市清理日據時期實施土地重劃地區地價補償要點」之規定內容，而從該要點之規定中實在無法找出原告本件請求權之法規範基礎。
原告對此爭點之具體主張不外是：
㈠其指摘前述「清理要點」及「補償要點」明顯牴觸中央法
規標準法第5、6、7條之規定。且違反行政程序法第4條之「法律優越」規定；同法第6條之「平等原則」；同法第8條之「誠實信用原則」與同法第9條「有利不利一律注意原則」。亦違反同法第10條之「行使裁量原則」之要求。㈡而依上開「清理要點」第3項第（2）款載明「其未辦、尚
待辦理之事項」（包括換地預定地之公告確定，換地面積之相互補償，囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第56條及其有關法令之規定繼續辦理完成」，由此亦可導出原告本件之請求權規範基礎。
但本院認為：
㈠由於本案不涉及台灣光復以後，土地管領現況與測量結果
間所形成之差異（即上述「換地面積」與「分配面積」間差異），因此與前開改制前行政法院75年度判字第936號判決意旨所立基之基礎事實有所不同。而且亦正如前所述，此等情況是否給予補償是政策抉擇問題。因此：
⒈其不牽涉法律優先原則，這是因為憲法或國會制定之法
律均未對此事項宣示任何處理之規範準則，當然也就沒有法體系上下位階所宣示之規範價值衝突現象存在。
⒉本案與平等原則無涉，因為原告並沒有舉出被告機關曾為差別待遇之具體事例。
⒊如果言及「誠實信用原則」，原告首須指明被告機關有
何不誠實之作為，且此等不誠實之作為為其本件請求產生障礙之原因，但原告對此並未表明。
⒋依上所述，本案所涉及者為國家在廣義立法層次（包括
行政機關對法規範之制定）之政策抉擇問題，屬於通案式的課題，與個案行政行為作成過程中所應遵守之「有利及不利一體注意原則」或「裁量權行使原則」並無關連性，原告此等主張顯有誤會。
㈡至於原告所言上開「清理要點」第3項第（2）款所載「其
未辦、尚待辦理之事項」（包括換地預定地之公告確定，換地面積之相互補償，囑託登記機關辦理換地登記）可依照平均地權條例第56條及其有關法令之規定繼續辦理完成」等詞，其規範意旨所欲處理之事項顯然僅限於台灣光復以後有關「換地面積」事務之後續處理，屬於「日據時代已歸屬權利」之「公示化作業」與「各權利人間權義調整找補作業」，並無從因此斷定其足以作為原告本案請求之法規範基礎。
是以原告本件請求即使從實體法之角度判斷，亦乏其請求權之法規範基礎，其請求自無理由，同應予以駁回。
伍、綜上所述，本件原處分於法並無不合，訴願決定以「非行政處分」為由，而為訴願不受理之諭知，其判斷理由雖有未妥，但結論並無不同，原告之起訴或屬不合法（138-2地號與140地號2筆土地）或屬無理由（138之3地號與141地號2筆土地），而其不合法部分本院爰以程序上更為慎重之判決程序來諭知，爰依法駁回其本件課予義務訴訟之請求。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
第五庭審判長 法 官 黃清光
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 6 日
書記官 蘇亞珍附表一（即實體法為本案訴訟標的權利人而選定甲○○擔任原告之選定人之名冊）：
姓名周榮壽周榮崇周劍鵬周劍興周阿成周還古周文德