臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二九七一號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○右四人共同訴訟代理人 王素玲 律師被 告 經濟部代 表 人 戊○○部長）訴訟代理人 辛○○
庚○○己○○右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年五月十二日院臺訴字第○九二○○八五二二七號訴願決定（經濟部九十一年七月八日經授水字第○九一二○二七五七一○號對原告甲○○處分書部份除外），提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分（經濟部九十一年七月八日經授水字第○九一二○二七五七一○號對原告甲○○處分書部份除外）關於如附表所示之處分部份，均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告甲○○於南投縣○○鎮○○○段濁水溪河川區域之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，經被告所屬水利署第四河川局於九十一年四月二十六日十七時十分查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第一、三款規定，被告爰依同法第九十二條之一規定，以九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七二七四○號處分書，處以罰鍰三萬銀元，並限於九十一年五月三十一日前回復原狀；原告乙○○於南投縣○○鎮○○○段濁水溪河川區域之行水區內堆置砂石，經被告所屬水利署第四河川局於九十一年四月二十五日下午十六時三十分查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，被告爰依同法第九十二條之一規定，以九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七三一六○號處分書，處以罰鍰三萬銀元，並限於九十一年五月三十一日前回復原狀；原告丙○○於南投縣○里鄉○○段濁水溪河川區域之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，經被告所屬水利署第四河川局於九十一年四月二十一日下午十二時三十分查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第一、三款規定，被告爰依同法第九十二條之一規定，以九十一年四月二十六日經授水字第○九一二○二七二四○號處分書，處以罰鍰三萬銀元，並限於九十一年五月十日前回復原狀；原告丁○○於南投縣○里鄉○○段濁水溪河川區域之行水區內設置砂石碎解洗選場並堆置砂石，經被告所屬水利署第四河川局於九十一年四月二十一日下午十二時五分查獲，因已違反行為時水利法第七十八條第一項第一、三款規定，被告爰依同法第九十二條之一規定，以九十一年四月二十六日經授水字第○九一二○二七二三八號處分書，處以罰鍰三萬銀元，並限於九十一年五月十日前回復原狀。原告等上開行為復經被告所屬水利署第四河川局人員於前開處分書所定之回復原狀期限屆至後，派員至各原告違規地點複查結果，原告甲○○等四人並未依限回復原狀，被告爰依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，依序分別以經授水第00000000000號等三十一件處分書、經授水字第○九一二○二七三○六○號等四十二件處分書、經授水字第○九一二○二七三○八○號等八十一件處分書及經授水第00000000000號等二十二件處分書，對原告甲○○、乙○○、丙○○及丁○○等按日罰鍰直至原告等回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。原告等不服，提起訴願，經行政院九十二年五月十二日院臺訴字第○九二○○八五二二七號訴願決定略以：「關於甲○○君不服經濟部九十一年七月八日經授水字第○九一二○二七五七一○號處分部分訴願不受理。其餘部分訴願駁回。」原告等猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定有關訴願駁回部分及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈被告認定原告等有數次違法事實而按日連續處罰，是否適法？
⒉被告對原告等處以罰鍰之數額，是否有「不為裁量」之裁量瑕疵
？⒊原告主張被告所為數處分，其中數件之查獲日期同一，係基於同
一事實而為二次以上行政處罰，有違一事不二罰原則，是否為有理由？⒋原告主張被告之前有瑕疵之處分並未依法製作更正書送達於原告
等，顯有未依法行政之違法，是否為有理由？５水利法罰則部分條文業於九十二年二月六日修正，原告等是否可
適用新法之規定？㈠原告主張之理由：
⒈按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違
法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。本件被告依水利法第九十二條之一處分者，依該條第一項規定須通知行為人限期回復原狀、清除或廢止違禁設施，屆期仍未完成改善者，始得按日處罰之為前提要件，該法並未明定主管機關於執行按日處罰之規定時，可免除依職權調查證據即可推定受處分人因前次之違法事實未改善而認為仍有違反事實存在，而可據以按日連續處罰。法條既明定為按「日」，自必須證明處罰當日確有違法事實存在，始得作為裁罰之基礎，更不得僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（日）違法事實之基礎，否則即有濫用權力之嫌。最高行政法院針對受理此類「得按日處罰」之水汙染防治法事件曾指摘主管機關認定事實顯有未憑證據之違法而撤銷原行政處分之判決案例，有最高行政法院九十一年度判字第二四九號可參。況被告並未依職權每日派員蒞場調查（按調查時均應會同業者在場簽名，若有每日蒞場調查應有該調查紀錄可供作證據，如認為必要查證，請逕向被告所屬第四河川局調閱）逐一認定，僅憑前一次查獲違反事實作為其後每日查獲違反事實之基礎，故處分書內查獲時間均填寫為下午五時，不無令人懷疑，因之認為原處分依上揭判決指摘而論，顯有違法。玆列舉被告對於按日連續處罰之數次違法事實，未依職權調查證據，僅憑其中一次之違法事實，據為處罰其他數次情形如左：
⑴原告甲○○部分：
①被告九十一年六月十日經授水字第00000000000號、九十一年
六月十三日經授水字第○九一二○二七三四六號至九十一年七月十日經授水字第○九一二○二七六○六○號處分書計二十九件，均憑被告九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七二七四○號處分書之違法事實，作為處罰其他二十九件違法事實之基礎。
②被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三一六○號處分書之
違規事實，係指未依被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○二○號處分，於期限內清除完畢，除處罰鍰三萬元銀元外，並限九十一年六月十日前回復原狀，卻延至九十一年六月十一日始發文，顯未經合法告知改善限期，令人無從應付（原訴願決定對於訴願人石朝上、王志祥部分，因此撤銷原處分）。
③被告九十一年六月十二日經授水字第○九一二○二七三三○○號處分書之
違規事實指未依被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三一六○號處分書，於期限內清除完畢，除處罰鍰三萬元銀元外，卻延至九十一年六月十二日始發文，令人無從應付（情形如上②）。
⑵原告乙○○部分：
被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○六○號至九十一年八月八日經授水字第○九一二○二七七五一○號處分書計四十二件，均憑被告九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七二七三○號處分書之違法事實，作為處罰其他四十二件違法事實之基礎。
⑶原告丙○○部分：
①被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○八○號、九十一年
六月十四日經授水字第○九一二○二七三六六○號至九十一年八月三十日經授水字第○九一二○二七八七四○號處分書計七十八件，均憑被告九十一年四月二十六日經授利字第○九一二○二七二四○號處分書之違法事實，作為處罰其他七十八件違法事實之基礎。
②被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三二二○號處分書之
違規事實，係指未依被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○八○號處分書於期限內清除完畢，除處罰鍰三萬元銀元外，並限九十一年六月十日前回復原狀，卻延至九十一年六月十一日始發文。被告九十一年六月十二日經授水字第○九一二○二七三三五○號處分書之違規事實，係指未依被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三三二○號處分書，於期限內清除完畢，除處罰鍰三萬元銀元外，並限九十一年六月十一日前回復原狀，卻延至九十一年六月十二日始發文。被告九十一年六月十三日經授水字第○九一二○二七三五二號處分書之違規事實，係指未依被告九十一年六月十二日經授水字第○九一二○二七三三五○號處分書，期限未屆滿之同一日下午五時查獲，處罰鍰三萬元銀元，顯未經合法告知改善限期，令人無從應付。
⑷原告丁○○部分：
①被告九十一年六月十日經授水字第00000000000號、九十一年
六月十四日經授水字第○九一二○二七三六七○號處分書計十九件，均憑被告九十一年四月廿六日經授水字第0000000000號處分書之違法事實，作為處罰其他十九件違法事實之基礎。
②被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三二三○號處分書違
規事實，係指未依被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○九○號處分書於期限內清除完畢，除處罰鍰三萬元銀元外，並限九十一年六月十日前回復原狀，卻延至九十一年六月十一日始發文。被告九十一年六月十二日經授水字第○九一二○二七三三六○號處分書違規事實，係指未依被告九十一年六月十一日經授水字第○九一二○二七三二三○號處分書，期限未屆滿之同一日下午五時查獲，處罰鍰三萬元銀元，未再限期回復原狀。卻於被告九十一年六月十三日經授水字第○九一二○二七三五三號處分書之違規事實，指未依被告九十一年六月十二日經授水字第○九一二○二七三三六○號處分於期限內清除完畢為由處罰鍰三萬元銀元，均顯未經合法告知改善限期，令人無從應付。
⑸原處分書違反事實欄查獲日期及時間顯有偽填之嫌，不得作為處分之依據，
此見每一處分書之查獲時間均一律記載為下午五時或十七時，又未將查證紀錄交予原告簽章證明有其事實。惟訴願決定未加詳查，竟謂「現場取締紀錄是否業經訴願人等簽名不影響違規事實之認定」（訴願決定書第九頁末三行），卻於原告丁○○部分指出「丁○○君經查獲於九十一年七月五日於南投縣○里鄉○○○段濁水溪河川區域之非行水區內堆置砂石，有金君簽名捺印之現場取締紀錄及位置圖附卷可稽．．．」（見訴願決定書第一二頁第二行至四行），同樣情形一說受取締人是否簽名不影響違規事實，一說以其簽章捺印作為證據，前後認定顯有矛盾。至於查獲時間一律記載為下午五時或十七時確有不實，惟原決定竟謂「每日查獲時間多為下午五時，係比照上班時間考量渠等每日得清運時間，且已依當日實際回復原狀，清除之改善情形，予以酌減按日罰鍰之額度．．．」（見原決定書第一○頁第六、七行）顯有疪護被告不實之答辯，此見九十一年六月七日至同年八月三十日止週休二日計有廿四日（六月八、九日、十五、十六日、廿二、廿三日、廿九、三十日，七月六、七日、十三、十四日、二十、廿一日、廿七、廿八日，八月三、四日、十、十一日、十七、十八日、廿四、廿五日）難道取締人員亦照常上班，等到下午五時再去取締？如原告甲○○部分，即九十一年六月二十四日、七月一日、七月八日；原告乙○○部分，九十一年六月二十四日、七月一日、七月八日、七月三十日；原告丙○○部分，九十一年六月二十四日、七月一日、七月八日、七月十五日、七月二十三日、七月三日、八月八日、八月十三日、八月二十二日、八月二十八日；原告丁○○部分，九十一年六月十四日、六月二十四日、七月一日，均適逢星期六及星期日之週休二日，部分業者（即原告）亦有跟之休假，因之益見查獲時間顯有偽填，不攻自破。
⒉次按裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量時，必須受法
律授權目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。查原處分書間有除記載原告違法情事，處以罰鍰外，更無隻字述及原告行為違反義務之程度，一律以未依期限內清除堆置砂石完畢，未述及其行為輕重程度與罰鍰處分間之比例關係，及罰鍰之標準為何，即逕課以最高額度之罰鍰（按水利法第九十二條之一所規定罰鍰為六千元以上三萬元以下），乃消極不行使裁量權，屬於「不為裁量」之裁量瑕疵，顯有違反行政機關行使裁量權應符合法規授權及比例原則之精神。本院曾經受理此類裁量瑕疵之廢棄物清理法事件，指摘原處分機關有「不為裁量」之瑕疵，自屬違法而撤銷原行政處分之判決二案例，有本院八十九年度簡字第六八○號判決、九十年度簡字第七六三三號判決可參。玆列舉課以最高額度即三萬銀元之罰鍰者如下：原告甲○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○二○號至九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八七○號處分書計六件（起訴狀誤載為六十件）；原告乙○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○六○號至九十一年七月一日經授水字第○九一二○二七五四一○號處分書計二十二件；原告丙○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○八○號至九十一年七月一日經授水字第○九一二○二七五二六○號處分書計二十二件；原告丁○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第00000000000號至九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八○○號處分書計六件，均不符合法規授權及比例原則之精神，自屬裁量瑕疵之違法。
⒊再按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，係現代民主法治國家之基本原則
（參照司法院釋字第五○三號解釋意旨），此係指違法行為人之同一違法行為，基於單一決定，或自然意義下之單一行為，違反一個法律，即不得以同一事實與同一依據，予以兩次以上行政處罰，否則其處分自屬違法，玆列舉事實如下：
原告甲○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○二○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八七○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三九七○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七四○六○號、九十一年六月十八日經授水字第○九一二○二七四二五○號號處分書所載違反事實查獲日期均為九十一年六月七日下午五時，而分作五次處罰；乙○○部分，即被告九十六月十日函經授水字第○九一二○二七三○六○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八四○號、九十一年六月十七日經授水字第00000000000、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七四○七○號、九十一年六月十八日經授水字第○九一二○二七四二三○號處分書所載違反事實查獲日期均為九十一年六月七日下午五時，而分作五次處罰；丙○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第○九一二○二七三○八○號、九十一六月十四日經授水字第○九一二○二七三八一○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八一○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七四○三○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三九一○號、九十一年六月十八日經授水字第○九一二○二七四二○○號處分書所載違反事實查獲日期均為九十一年六月七日下午五時，而分作六次處罰；丁○○部分，即被告九十一年六月十日經授水字第00000000000號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三八○○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七四○八○號、九十一年六月十七日經授水字第○九一二○二七三九二○號、九十一年六月十八日經授水字第○九一二○二七四一九○號處分書所載違反事實查獲日期均為九十一年六月七日下午五時，而分作五次處罰，顯有違一事不兩罰、一事不再罰之原則，益見被告濫權之舉與錯誤百出之重大瑕疵。惟訴願決定竟謂按日連續處分書之誤繕事項業經更正，所訴一律課以最高額度罰鍰，一事二罰云云，亦不足採，未參照上揭行政法院判決，擅自決定，自難謂妥。
⒋復按行政處分如有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤者，處分機關得隨時更正，
附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書以書面通知相對人及已知之利害關係人。又其他重大明顯之瑕疵者，其行政處分為無效，行政程序法第一百零一條、第一百十一條分別定有明文。查原處分書間有於主文欄、違規內容欄、查獲日期欄、適用法令欄等處有不合邏輯（被告坦承為誤寫）之記載，待原告等提起訴願後，經行政院訴願審議委員會查究，始另以函自行更正，並未依法製作更正書送達於原告等，顯有未依法行政之違法。有關此部分，原決定書附表二更正事項欄，雖有說明更正內容及發文字號，惟無更正函日期，此乃在原告等提起訴願後，為掩人耳目自行更正，不敢記載自明。惟更正內容其中據予處罰之違規事實間有重大明顯之瑕疵事件，其處分依前揭行政程序法之規定為無效者，豈可因更正使無效之處分復活而成為有效，顯與處分主文影響甚鉅，原決定未加糾正，反而視為合法，顯有不依法行事，自屬不當。⒌末查水利法罰則部分條文，業經於九十二年二月六日修正，其中原九十二條之
一部分已經刪除，並分別移訂於第九十二條之二及第九十三條之四，而原第九十二條之一第二項得按日連續處罰鍰之金額限度，依修正後第九十三條之四之規定，處新台幣一萬元以上五萬元以下，較之舊法（即以新台幣換算為一萬八千元以上，九萬元以下）為輕，並有利於行為人，惟訴願決定未論及為決定基礎之行政處分已變更及未予適用，顯有違訴願法第九十七條第一項第九款之規定，亦未說明不適用之理由，自屬違法。
⒍關於被告之答辯，說明如下：
⑴被告辯稱水利署第四河川局自九十一年六月七日起每日陸續前往各原告違規
現場勘查確認是否已回復原狀，並拍照存證，非所稱未逐日查證其違法事實，而原告意圖逃避按日罰鍰，不在現場，並不影響其未依處分限期清運之事實。至於查獲時間均為下午五時部分，係比照上班時間為原告得清運之時間，故該局人員均於下班前，即大約在五時左右至現場查證當日是否已回復原狀，以為處分之依據云云，顯有不實，若原告不在現場，其違反事實是否原告所為，憑何認定為原告？其處分自失依據。故被告謂原告不在現場，並不影響其未依處分限期清運之事實，已非現代證據法則，似尚未揚棄以往祗盡其形式的舉證責任即為已足的舊思維、老作法。退步言之，被告若知原告所為而原告不在場，自應將現場勘查紀錄提示原告承認，方為適法，否則對於處分內容之真實性影響甚巨。例如訴願決定謂「現場取締紀錄是否業經訴願人等簽名不影響違規事實之認定」，卻於原告丁○○違規部分指出「丁○○經查獲於九十一年七月五日於南投縣○里鄉○○○段濁水溪河川區域之非行水區內堆置砂石，有金君簽名捺印之現場取締紀錄及位置圖附卷可稽。」作為違規事實之證據。何以同樣違規，一說認為受取締人是否簽名不影響違規事實之認定，另一說即指受取締人以有簽章捺印承認作為證據，不知被告機關所採標準為何？是否出於被告之自由心證？該自由心證有無違背經驗法則及論理法則，應以自由心證之法則加以判斷。次就查獲違規時間，被告辯解係比照上班時間為原告得清運之時間，故該局人員均於下班前，即大約五時左右至現場查證當日是否已回復原狀，以為處分之依據云云，亦顯不符常情。試問，九十一年六月七日至同年八月三十日止（處分書送達所載查獲前後日期）週休二日，計有二十四日，取締人是否照常比照上班於下班前至現場查證，有無出勤簽到簿或至現場查證之拍照資料存證，均未見被告就此提出有利之辯解，顯然該二十四天查獲之記載及處分均屬偽造。
⑵被告辯稱按被告所為按日罰鍰之金額，主要係裁量該原告等就其違規行為是
否回復原狀、清除及其實際改善情形如何酌減按日罰鍰之額度，以促使原告等儘速將所堆置砂石清離河川區域外，並維護河防安全。本案即係按上開原則逐漸核減罰鍰金額，無原告等所稱「不為裁量」之瑕疵云云。惟按裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量權時，必須受法律授權之目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。查被告之處分書除記載原告等違法情事，處以罰鍰外，更無隻字述及原告等行為違反義務之程度，一律以未依期限內清除堆置砂石完畢之例稿，未述及其行為輕重程度與罰鍰處分間之比例關係，即逕科以最高額度之罰鍰，顯有違反比例原則或違反平等原則，自屬裁量濫權，依行政訴訟法第四條第二項：「逾越權限或濫用權力之行政處分，以違法論」，第二百零一條：「行政機關依裁量權所為之行政處分，以其作為或不作為逾越權限或濫用權力者為限，行政法院得予撤銷。」，雖然僅就「裁量逾越」與「裁量濫用」做規定，惟基於舉重以明輕之法理，解釋上仍應包括「不為裁量」之瑕疵類型。本案均有上開「不為裁量」、「裁量逾越」、「裁量濫用」之裁量瑕疵及違法，應請依上開行政訴訟法第二○一條之規定諭知撤銷被告機關所為行政處分。
⑶被告辯稱查針對原告等於河川區域行水區域內施設砂石碎解洗選場及堆置砂
石之違法情事，被告依行為時水利法第九十二條之一科處罰鍰，僅被告九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七二七四○號、第00000000000號、九十一年四月二十六日經授水字第○九一二○二七二七四○號及第0000000000號處分書，至其後被告依同法第九十二條之一第二項規定對原告等未依限期回復原狀、清除或廢止之行為，按日科處罰鍰，係屬依法執行間接強制之執行罰，顯非所稱一事二罰，原告等所訴，實不足採云云，惟按「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，係現代民主法治國家之基本原則，此係指違法行為人之同一違法行為，基於單一決定，或自然意義下之單一行為，違反一個法律，即不得以同一事實與同一依據，予以兩次以上行政罰鍰，否則其處分自屬違法，此部分原告於前已列舉事實指出一事數罰之濫權之舉在案。
⑷被告辯稱有關行政處分誤寫補正部分，被告業依行政程序法第一百十四條規
定，於訴願決定終結前為之，並函文告知原告等在案，且誤寫補正內容（如行政院九十二年五月十二日院臺訴字第○九二○○八五二二七號訴願決定書附表二）均未有行政程序法第一百十一條規定而無效者，故被告所為均依法行政，並無不妥云云，惟被告並未依行政程序法第一百零一條第二項制作更正書以書面通知相對人及已知之利害關係人，使原告等不知有原處分錯誤之更正，且其行政處分有同法第一百十一條第七款所列，其他具有重大明顯之瑕疵，應屬無效。
⑸綜上所述，被告之答辯顯無理由，其作法尚未揚棄以往祗盡其形式的舉證責
任即為已足的舊思維、老作法，藉以確實保障人權，自不得以己見解入人於罪之思法，應知行政行為應受法律及一般法律原則之拘束，為使行政行為遵循公正、公開與民主之程序，確保依法行政之原則，以保障人民權益，增進人民對行政之信賴，以達立法之目的。
⒎綜上所述，被告顯有不依法行政，未實際親自現場查獲，偽填處分內容，經原
告等提起訴願後，經訴願決定機關查究，始另以函自行更正處分內容，不依法作成更正書送達於原告等自屬違法，訴願決定未加探究，竟為駁回原告等之訴願，自難甘服。
㈡被告主張之理由：
⒈按行為時水利法第七十八條第一項第三款規定：「主管機關為保護水道，應禁
止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」同法第九十二條之一復規定：「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日．．．。」⒉原告訴稱按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定
視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎。
被告並未依職權每日派員蒞場調查逐一認定，僅憑前一次查獲違反事實作為其後每日查獲違反事實之基礎，故處分書內查獲時間均填寫為下午五時，不無令人懷疑，因之認為原處分依上揭判決指摘而論，顯有違法一節，查被告所屬水利署第四河川局自九十一年六月七日起每日陸續前往各原告違規現場勘查確認其是否已回復原狀，並拍照存證，非所稱未逐日查證其違法事實，而原告意圖逃避按日罰鍰，不在現場，並不影響其未依處分限期清運之事實。至於查獲時間均為下午五時部分，係比照上班時間為原告得清運之時間，故該局人員均於下班前，即大約在五時左右至現場查證當日是否已回復原狀，以為處分之依據。
⒊原告訴稱次按裁量權並非全無限制之自由或任意為之，行政機關行使裁量權時
，必須受法律授權之目的之拘束，而且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法。查被告之處分書間有除記載原告違法情事，處以罰鍰外，更無隻字述及原告行為違反義務之程度，一律以未依期限內清除堆置砂石畢，未述及其行為輕重程度與罰鍰處分間之比例關係，及罰鍰之標準為何，即逕科以最高額度之罰鍰，乃消極不行使裁量權，屬於「不為裁量」之栽量瑕疵，顯有違法行政機關行使裁量權應符合法規授權及比例原則之精神一節，按被告所為按日罰鍰之金額，主要係裁量該原告等就其違規行為是否有回復原狀、清除及其實際改善情形如何酌減按日罰鍰之額度，以促使原告等儘速將所堆置砂石清離河川區域外，並維護河防安全。本案即係按上開原則逐漸核減罰鍰金額，無原告等所稱「不為裁量」之瑕疵。
⒋原告訴稱再按「一事不兩罰」「一事不再罰」原則，係現代民主法治國家之基
本原則，此係指違法行為人之同一違法行為，基於單一決定，或自然意義下之單一行為，違反一個法律，即不得以同一事實與同一依據，予以兩次以上行政處罰，否則其處分自屬違法一節，查針對原告等於河川區域行水區域內施設砂石碎解洗選場及堆置砂石之違法情事，被告依行為時水利法第九十二條之一科處罰鍰，僅被告九十一年五月十三日經授水字第○九一二○二七二七四○、第00000000000號、九十一年四月二十六日經授水字第○九一二○二七二四○號及第0000000000號處分書，至其後被告依同法第九十二條之一第二項規定對原告等未依限回復原狀、清除或廢止之行為，按日科處罰鍰，係屬依法執行間接強制之執行罰，顯非所稱一事二罰，原告等所訴，實不足採。
⒌原告訴稱復按行政處分如有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤者，原處分機關得
隨時更正，附記原處分書及其正本，如不能附記者，應制作更正書以書面通知相對人及已知之利害關係人。待原告等提起訴願後，經行政院訴願審議委員會查究，始另以函自行更正，並未依法製作更正書送達於原告等，顯有未依法行政之違法一節，有關行政處分誤寫補正部分，被告業依行政程序法第一百十四條規定，於訴願決定終結前為之，並函文告知原告等在案，且誤寫補正內容（如行政院九十二年五月十二日院臺訴字第○九二○○八五二二七號訴願決定書）均未有行政程序法第一百十一條規定而無效者，故被告所為均依法行政，並無不妥。
⒍綜上新陳，本案基於維護河川正常機能及河防安全之河川管理需要，依法所作處分及訴願決定，並無違誤，原告主張為無理由。
理 由
一、本件被告代表人原為林義夫，訴訟中變更為戊○○，業據新任代表人提出承受訴訟狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「主管機關為保護水道，應禁止左列各事項：一、在行水區內建造、種植、堆置、挖取，或設置遊樂設施，豎立廣告牌，傾倒廢棄物，足以妨礙水流之行為。
三、在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。」為行為時水利法第七十八條第一項第一、三款所規定，「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項及第二項所明定。
三、本件原告甲○○、乙○○上揭違反行為時水利法第七十八條第一項規定之行為，經被告分別限於九十一年五月三十一日前回復原狀；另原告丙○○、丁○○違反行為時水利法第七十八條第一項規定行為，經被告分別限於九十一年五月十日前回復原狀；嗣經被告所屬水利署第四河川局人員於前開所定之回復原狀期限屆至後，派員至各原告違規地點複查結果，原告甲○○等四人並未依限回復原狀，被告爰依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，依序分別以經授水第00000000000號等三十一件處分書、經授水字第○九一二○二七三○六○號等四十二件處分書、經授水字第○九一二○二七三○八○號等八十一件處分書及經授水第00000000000號等二十二件處分書，對原告甲○○、乙○○、丙○○及丁○○等按日罰鍰直至原告等回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。原告等不服，提起訴願，經行政院九十二年五月十二日院臺訴字第○九二○○八五二二七號訴願決定略以：「關於甲○○君不服經濟部九十一年七月八日經授水字第○九一二○二七五七一○號處分部分訴願不受理。其餘部分訴願駁回」各情，有被告上揭函、訴願決定書等附卷可稽。原告等對訴願駁回部份不服，循序起訴；兩造之主張各如事實欄所載，其爭點為（一）被告認定原告等有數次違法事實而按日連續處罰，是否適法？（二）被告對原告等處以罰鍰之數額是否有「不為裁量」之裁量瑕疵？（三）原告主張被告所為數處分，其中有數件查獲日期同一，係基於同一事實而為二次以上行政處罰，有違一事不二罰原則，是否有理由？（四）原告主張被告之前有瑕疵之處分，並未依法製作更正書送達於原告等，顯有未依法行政之違法，是否為有理由？（五）水利法罰則部分條文業於九十二年二月六日修正，原告等是否可適用新法之規定？
四、原告訴稱按行政機關對於按日連續處罰之數個（每日）違法事實，除法律明定視為有違法事實存在者外，均應依職權調查證據，並憑證據逐一認定，不能僅憑其中一次（日）之違法事實，作為處罰其他數次（數日）違法事實之基礎，被告並未依職權每日派員蒞場調查逐一認定，僅憑前一次查獲違反事實作為其後每日查獲違反事實之基礎，故處分書內查獲時間均填寫為下午五時，且竟連例假日亦予取締，不無令人懷疑，原處分顯有違法云云；查被告所屬水利署第四河川局於前開所定之回復原狀期限（九十一年五月十日及九十一年五月三十一日）屆至後，自九十一年六月七日起逐日陸續前往各原告違規現場勘查確認結果，發現原告未依規定回復原狀，被告並予拍照存證之情，亦有現場取締紀錄及複查時現場拍攝照片附原處分卷可按，是被告爰依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，對原告按日裁罰，自屬有據。原告謂被告僅以之前查獲一次之違規事實，即推認本件處分違規事實，未逐日查證云云，容非可採。至現場複查時，違規行為人是否在場，要不影響其未依處分限期清運違規事實之認定。次查被告取締日期固兼及例假日，惟被告係依據行為時水利法第九十二條之一第二項規定，逐日至現場複查後發現原告未依規定恢復原狀，乃按日處罰，是縱於例假日至違規現場複查取締，予以處罰，於法亦難謂有違。至於查獲時間均為下午五時部分，被告稱係比照上班時間為原告得清運之時間，故該局人員均於下班前，即大約在五時左右至現場查證當日是否已回復原狀，以為處分之依據，參照被告所屬水利署第四河川局人員既已逐日至現場複查並拍照存證，再據以裁處，是被告主張係為利於原告複查當日得以清運，故複查時間大致均於當日下午五時許，衡情尚屬可採。要難以逐日複查時間均在同一時段或兼及例假日，即謂被告有作假之嫌而未逐日至現場查證。原告所認，尚難採據。
五、原告訴稱行政機關行使裁量權時，必須受法律授權之目的之拘束，且必須與個案情節有正當合理之連結，否則即屬裁量瑕疵，行政行為亦因此違法，被告之處分書間有除記載原告違法情事，處以罰鍰外，更無隻字述及原告行為違反義務之程度，一律以未依期限內清除堆置砂石畢，未述及其行為輕重程度與罰鍰處分間之比例關係，及罰鍰之標準為何，即逕科以最高額度之罰鍰，乃消極不行使裁量權，屬於「不為裁量」之裁量瑕疵，顯有違法行政機關行使裁量權應符合法規授權及比例原則之精神云云；按原處分所為按日罰鍰之金額，並非全部為最高額度（銀元參萬元）之罰鍰，被告主張係裁量原告等就其違規行為是否有回復原狀、清除及其實際改善情形如何等情狀而酌減按日罰鍰之額度，以促使原告等儘速將所堆置砂石清離河川區域，以維護河防安全。是被告斟酌上揭情事而裁罰，與個案情節係屬正當之連結，其裁量權之行使，尚難謂有違法情事，亦與比例原則無違。原告所認，容有誤解。
六、原告另訴稱水利法罰則部分條文，業經於九十二年二月六日修正，其中原九十二條之一部分已經刪除，並分別移訂於第九十二條之二及第九十三條之四，而原第九十二條之一第二項得按日連續處罰鍰之金額限度，依修正後第九十三條之四之規定，處新台幣一萬元以上五萬元以下，較之舊法（即以新台幣換算為一萬八千元以上，九萬元以下）為輕，並有利於行為人，惟訴願決定未論及為決定基礎之行政處分已變更及未予適用，顯有違訴願法第九十七條第一項第九款之規定，亦未說明不適用之理由，自屬違法云云；按行政法亦係以不溯及既往為原則，而以溯及既往為例外，除立法機關於制定法律之際，因衡量公益之維護與利益之保護之結果，明文規定得例外溯及既往外，行政機關於適用行政法規時，自應遵守不溯及既往原則，不得溯及適用於法規制定生效前業已終結之事實或法律關係，以維持法律秩序之安定。本件原告等未依所定期限回復原狀之違規行為時間，乃致原處分作成時間，均係在九十一年間，而九十二年修正之水利法條文，並無明定可溯及適用，基於法律不溯及既往原則，自應適用行為時水利法之規定；原告認應適用行為後始修訂之水利法相關條文，容有誤會。
七、至原告訴稱原處分書所載違反事實「查獲日期」其中有數件均係「九十一年六月七日」下午五時，而分作五次或六次處罰；顯違反「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則；又原處分書間有於主文欄、違規內容欄、查獲日期欄、適用法令欄等處有不合邏輯（被告坦承為誤寫）之記載，待訴願後，始另以函自行更正，惟並未依法製作更正書送達於原告等，顯有未依法行政之違法；有關此部分，原決定書附表二更正事項欄，雖有說明更正內容及發文字號，惟無更正函日期；再更正內容其中據予處罰之違規事實間有重大明顯之瑕疵事件，其處分應屬無效，豈可因更正使無效之處分復活而成為有效，顯與處分主文影響甚鉅，原決定未加糾正，自屬不當云云；按行政程序法第一百十一條關於行政處分無效判斷標準之規定，其中第七款所稱「其他具有重大明顯之瑕疵」，係指行政處分之瑕疵達於重大，且依一般人合理之判斷甚為明顯而一目了然者而言，例如行政機關對於因變更登記而已喪失法人人格之公司，作為行政處分之客體，顯然欠缺處分之客體要件，在外觀上具有嚴重而顯著之瑕疵，應屬無效（蔡茂寅等著，行政程序法實用，第二四二頁參照）。本件如本判決附表所示之處分部份，確有原告所指誤寫之瑕疵；惟該瑕疵，或係查獲日期（多件處分均誤載查獲日期為九十一年六月七日）或係限期回復原狀日期之誤載，或係誤載所依據限期回復原狀之處分函；然該瑕疵尚未達重大明顯之程度而得認為係無效之處分。復按行政處分如有誤寫、誤算或其他類此顯然錯誤者，處分機關得隨時更正，附記於原處分書及其正本，如不能附記者，應製作更正書以書面通知相對人及已知之利害關係人，行政程序法第一百零一條定有明文。本件如判決附表所示處分部份，有誤寫之瑕疵存在；依前開行政程序法第一百零一條規定，固得由原處分機關予以更正，惟既已不能附記於原處分書，自應依法製作更正書以書面通知相對人及已知之利害關係人，始令對之發生效力。被告固於訴願決定終結前，就原處分如附表所載之誤寫瑕疵部份，以另函更正之；惟原告主張伊並未收到更正之書面送達，就此更正書面是否已送達受處分人，而得對之生效乙節，自應由被告機關負舉證證明之責；惟被告除就「原處分」之送達情形，於訴願案補充答辯書卷內附有送達回證外；未能就「更正書面」已送達受處分人原告之事實，提出相關送達之證據；依上說明，自不能認該更正書面，已對於原告發生效力；其踐行之行政程序，自屬有違。是原處分關於如附表所示之處分部份，其誤寫瑕疵情事，或涉及查獲日期或限期回復原狀日期或所依據限期回復原狀處分函之誤載；雖未達重大明顯之無效程度，惟已影響機關之公信與原處分合法性之認定，自屬無可維持。至其餘部份，原告起訴論旨，依上說明，並非可採。
八、綜上所述，原處分關於如附表所示之處分部份，既有可議，訴願決定未予糾正，亦有未洽，該部份原告請求撤銷，尚屬有理，應予准許。至其餘部份，原處分以原告於所定之回復原狀期限屆至後，經派員逐日複查結果，並未依限回復原狀，爰依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，按日處以罰鍰，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
九、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
書記官 吳芳靜