臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二九八七號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣頭城鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年五月二十六日府訴字第○九二○○五二八八四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告所有座落宜蘭縣○○鎮○○段港仔漧小段第一二四、一一九、一一九─一地號土地三筆（下稱系爭耕地），與訴外人林國華間訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向訴外人聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求訴外人於租期屆滿時返還土地，惟不獲訴外人同意。
二、原告乃於九十二年二月間向被告所屬內部單位耕地租佃委員會申請調解，被告以原告申請內容非屬租佃爭議，未符耕地三七五減租條例第二十六條規定為由，以九十二年二月十一日頭鎮民字第○九二○○○一四三一號函駁回其申請。
三、原告不服，向宜蘭縣政府提起訴願，經宜蘭縣政府以本件係屬私權爭執，原告如有不服，得逕行提起民事訴訟，提起訴願為程序未合，乃為「訴願不受理」之決定，原告猶未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應受理原告收回耕地之申請並予以調解
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、本件屬租佃爭議，被告依法不得拒絕受理調解之申請：
１、耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定：「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」最高法院四十七年台上字第一四八六號亦著有判例參照。觀諸前開法條內容及判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何？是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議已足，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條條例條文所規定之範圍？以及其所為請求在實體上是否有無理由？則為另一層面之問題，亦即只要當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，調解機關並無不受理調解之理，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
２、經查原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告之訴乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地所衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款及第二十條之規定，原告於調解時主張前開第十九條及第二十條法條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議自屬租佃爭議，從而原告向被告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，乃被告竟自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法。
Ｂ、耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲之理由：
１、法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。
２、惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
３、於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台後為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
４、惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃（詳見內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每月承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元；扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千十六百零三元。
５、查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（參農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來。其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
６、綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
Ｃ、本件原告以與訴外人林國華間就系爭耕地之租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權。
二、被告部分：
Ａ、法令根據及理由：
１、宜蘭縣政府九十一年十二月三十日府地三字第○九一○一四九七四○號公告訂立三七五租約之私有耕地租約將於民國九十一年十二月三十一日屆滿，承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕，應自九十二年一月一日起至二月十四日提出申請。公告依據耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第廿條、台灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定辦理。
２、內政部六十八年九月十日（六八）內地字三三二○七號函示：依據耕地三七五減租條例第廿六條規定，應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言，其他非屬上項爭議，非該委員會應調解調處之事項。查租約期滿承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕，政府訂立有關申請、審查、核定相關行政工作作業程序，原告當依規定申請始符合規定，上揭行政措施為行政行為，非業佃間之租佃爭議事項。
３、內政部八十九年六月七日台（八九）內地字第八九七二八四三號令頒：縣市政府及鄉鎮市區公所耕地租佃委員會組織規程第二條規定之關於耕地租佃爭議調解事項不符。
４、被告僅就原告所陳內容予以行政指導，請原告依據政府相關規定及被告耕地調解委員會之職掌，以資教示義務，並無違法或不當，損害原告權利或利益之處分。
５、原告以租約期滿後不願續租，否認雙方耕地租賃關係存在，而申請被告耕地租佃委員會調解，依據內政部七十九年七月十四日台（七九）內地字第八一九五○九號函示：按耕地三七五減租條例第廿六條所規定調解調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，若當事人間根本無租佃關係存在，自無該條適用之餘地（行政法院五十六年判字第六十二號判候參照）。至於本案是否有耕地租佃關係存在，非行政機關所能認定，應由當事人訴請法院認定。依據上揭規定被告耕地租佃委員會不受理申請。
Ｂ、對原告主張之答辯：
１、原告主張租約自民國（下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日屆滿日起不再續租，要求承租人返還租賃土地，不經政府行政相關規定申請，租約屆滿承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕，規定作業程序申請，有違被告九十一年十一月十八日頭鎮民字第0000000000通知書之規定。
２、復查耕地三七五減租條例第十九條規定：「耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一 出租人不能自任耕作者。二 出租人所有收益足以維持一家生活者。三 出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者（第一項）。出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制（第二項）。出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人（第三項）。出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處（第四項）。」原告不依上述規定逕自主張申請調解程序，意圖跳脫被告審查核定程序，依規定程序不符，並且租約期滿之作業規定為行政行為，顯非當事人間因耕地租賃之權利、義務關係所生之爭議，致被告耕地租佃委員會無權受理申請調解。
３、另有關原告所陳，主張耕地三七五減租條例第二十條之規定係五十年前政府為因應台灣政經情勢，如今時空環境變遷，違反農業發展條例第二十、二十一條及違反憲法第十五條、第二十條之規定，不能主張續租。查解釋法律、憲法為司法院大法官之職掌，被告耕地租佃委員會無權受理。
４、依據耕地三七五減租條例第二十條規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。政府依據租約期滿訂定申請作業程序之行政行為，原告當依規定作業程序申請收回自耕，原告反逕自主張調解程序，具有程序阻撓承租人續訂租約之權利。
５、宜蘭縣政府九十一年十二月三十日府地三字第○九一○一四九七四○號公告：公告事項四、（二）申請手續出租人申請收回自耕，應填具「收回出租耕地申請書」乙式二份，並檢附下列證明文件各乙份，攜帶身分證向耕地所在地鄉鎮市公所申請‧‧‧。（三）出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地者，應填具「收回出租耕地申請書」乙式二份，並檢附原租約書正本、出租人自任耕地切結書、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕土地登記謄本各乙份，攜帶身分證向耕地所在地鄉、鎮、市公所申請，依據上揭規定為要式申請。出租人申請收回自耕且承租人申請續訂租約，倘出租人不能維持其一家生活且承租人因出租人收回耕地而失其家庭生活依據時，出租人或承租人得申請耕地所在地鄉、鎮、市公所耕地租佃委員會予以調解。
６、原告須依據前揭規定以租約屆滿申請收回自耕始符程序規定。原告不依政府相關規定申請，不經被告審查、核定程序，反要求被告耕地租佃委員會予以受理調解，有違該條例第十九條及第廿條規定，被告耕地租佃委員會不予受理本案申請，於法洵無不合，亦無違誤。
理 由
一、按原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按耕地三七五減租條例就耕地之收回，分別在第十九條第三項及同條例第二十六條設有調處或調解之規定。惟人民因耕地租佃所生之爭執，本質上屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定，雖應先循租佃程序申請調解、調處，但不服調處者，即移送該管司法機關裁判，要無提起行政爭訟之餘地（改制前行政法院五十年判字第七十號判例意旨參照）。受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民即得逕行提起民事訴訟，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處，而予駁回（最高法院四十八年台上字第一三六二號判例意旨參照），則人民自無就受理調解機關之拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。
三、本件原告既自陳其係依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，申請被告調解，則依上說明，即屬私權爭執之調解。而原告調解之請求本身，在法理上應定性為「請求行政機關為公法上之事實行為，召集契約雙方當事人進行調解」，性質上為公法上之請求權，請求之內容則非「行政處分」（因為不具法效性），僅屬事實上之公法作為，如遭拒絕，原告所應提起之救濟方式亦為行政訴訟法第八條所定「請求行政機關為特定行為」之一般給付之訴。從而：
Ａ、被告認為原告上開請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，自有未洽。
Ｂ、而訴願機關以本案涉及私權爭執，而為訴願不受理之諭知本院也不認同。
１、事實上，私人間私權爭議之解決，原則上固然必須由普通法院之民事法庭為之，但在現代社會中，基於效率考量，在立法決策上將私權爭議委由行政機關介入之例子實在是不勝枚舉，例如公平交易法上不公平競爭行為之防止是委由行政院公平交易委員會來執行。又行政法制上之「鄰人訴訟」制度，也與民法物權篇相鄰關係之權利義務法規範有其密切之關連性。
２、而耕地三七五減租條例之所以規定私權爭議要先由行政機關調解，更是基於保護租佃人之規範目的，希望租佃爭議在交由民事法院依法審理前，能先由對地方租佃事務比較熟悉之地方行政機關介入，以降低租佃人因不熟悉法律細節所導致之訴訟風險（只不過這樣的規範功能可能會因為司法機關對實證法之解釋而被削弱而已）。
３、而「私法上爭執本身」與「因該等爭執存在而請求行政機關來調解」之公法上權利乃是可以判然劃分之觀點，訴願機關將之混為一談，本院並不認同。
四、但是針對本案所涉及之法規範而言，原告本得逕行提起民事訴訟，以解決此項租佃爭議，且原告身為地主，租佃爭議調解之前置功能對其並無意義，因此其無提起本件行政訴訟之必要。何況事實上原告也已踐行此項起訴（提起民事訴訟）之前置程序，只不過遭被告機關拒絕而已，依上述改制前行政法院（現最高行政法院）之法律見解，顯然租佃爭議已無法解決，原告自得直接提起民事訴訟解決，因此也無再重複請求被告應受理其調解之申請之必要。
五、是以本院認為，原告提起本件行政訴訟，請求「撤銷原駁回調處申請之處分及其訴願決定，並命被告應受理其收回耕地之申請調解」云云，一方面其訴訟類型選擇有錯誤（這點本來是可以經過本院之闡明予以補正），更重要的是，其起訴顯然欠缺權利保護必要（這點無法補正），故本件依其所訴事實，在法律上顯無理由，應予駁回。
六、至原告主張其與承租人之耕地租約已屆期，請求收回土地，其所持論據是否有理由，係屬私權爭執，非本院所得審究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十八 日
臺北高等行政法院 第五庭
審判長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十八 日
書記官 林麗美