臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二九八八號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣頭城鎮公所代 表 人 乙○○鎮長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年五月二十六日府訴字第○九二○○五二八八一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要︰原告所有坐落宜蘭縣○○鎮○○段港仔漧小段第一七三、一七三–一號土地（下稱系爭耕地），與訴外人黃阿番訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向訴外人聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求訴外人於租期屆滿時返還土地，惟不獲其同意。原告乃於九十二年二月申請被告所屬耕地租佃委員會調解，被告以原告因租約期滿擬將系爭耕地收回自用，不再續約，非屬耕地租佃爭議，即非被告所屬耕地租佃委員會應調解事項，而以九十二年二月十一日頭鎮民字第○九二○○○一四三一號函駁回其申請。原告不服，提起訴願，經訴願決定以程序不合而為不受理之決定，原告遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應受理原告收回耕地之申請並予調解。
㈡被告聲明：
駁回原告之訴。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：
㈠ 觀諸耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段：「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」之規定，及最高法院四十七年台上字第一四八六號「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」之判例意旨，凡租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何，故只要當事人係因耕地租佃所發生或基於耕地租佃衍生之爭議，而依前開規定申請調解即已足，至此項爭議是否為耕地三七五減租條例所規定之範圍，及所為請求在實體上是否有理由，均屬另一問題，調解機關並無不受理調解之理。換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
㈡原告固以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為理由而申請調解，且此項理由
亦非屬耕地三七五減租條例所定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告乃係基於原訂租約之租期屆滿，而表明不願續訂租約致請求收回耕地所衍生而來；況原告係依耕地三七五減租條例第二十六條規定，並非依同法第十九條第一項第二款、第二十條之規定而申請調解。至原告申請調解時主張前開第十九、第二十條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議，自屬租佃爭議，從而原告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，自應受理而不得拒絕，被告自行限縮上開法條之適用範圍，謂僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，進而自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法。㈢法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律；下級機關，訂定之命令不得牴觸
上級機關之命令，中央法規標準法第十一條訂有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。而耕地三七五減租條例係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對所有耕地財產之締約自由權，使耕地所有人再也無法管理、使用耕地，自違反私法自治、契約自由二大原則而有違反憲法第十五條保障人民財產權之意旨。
㈣五十年前制定耕地三七五減租條例時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作
物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定、實施耕地三七五減租條例，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難、維持社會安定而制定耕地三七五減租條例之時空背景，已完全不復存在，又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每月承租戶所承租之耕地面積僅○．四一六一公頃，而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六千零三十七公斤及第二期為四千五百八十八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新台幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八．二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有○．四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
㈤台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口
大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每月年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八．五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為二萬一千九百十四元計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九．五六，絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分，更只占其全部收入之百分之二．六二；換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人中百分之九十六以上之收入已非靠承耕地三七五租約農地而來，與五十年前耕地三七五減租條例制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
乙、被告之主張：㈠因訂立三七五租約之私有耕地租約將於九十一年十二月三十一日屆滿，為處理承
租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕等情，宜蘭縣政府於九十一年十二月三十日依耕地三七五減租條例第五條、第十九條、第二十條、臺灣省耕地租約登記辦法第七條與第十條、行政程序法、內政部相關函釋及耕地三七五租約清理要點等規定，以府地三字第○九一○一四九七四○號為公告，耕地租約承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕，應自九十二年一月一日起至二月十四日止提出申請。
㈡依據內政部六十八年九月十日（六八）內地字第三三二○七號函示，耕地三七五
減租條例第二十六條所定應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利、義務關係所生之爭議而言，其他非屬上項爭議，則非該委員會應調解調處之事項。查租約期滿承租人申請續訂租約或出租人申請收回自耕，政府訂立有關申請、審查、核定相關行政工作作業程序，原告當依規定申請始符合規定，上揭行政措施為行政行為，非業佃間之租賃爭議事項。
㈢原告以租約期滿後不願續租，請求收回耕地，顯然否認其與承租人間之耕地租賃
關係存在，依內政部七十九年七月十四日台（七九）內地字第八一九五○九號函示，自非屬三七五減租條例第二十六條規定應為調解調處程序之範圍，亦與內政部八十九年六月七日台（八九）內地字第八九七二八四三號令頒：縣市政府及鄉鎮市區公所耕地租佃委員會組織規程第二條規定之關於耕地租佃爭議調解事項不符。被告僅就原告所陳內容予以行政指導，請原告依據政府相關規定及被告耕地調解委員會之職掌，以資教示義務，並無違法或不當，亦無損害原告權利或利益之處分。至原告與承租人間是否有租賃關係存在，亦非被告所能認定，應由當事人訴請法院認定。
㈣原告主張租約自八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止屆滿日起不再
續租，要求承租人返還租賃土地，卻不依相關規定作業程序申請，有違被告於九十一年十一月十八日頭鎮民字第○九一○○一四五六六號通知書之規定；又耕地三七五減租條例第十九條規定：「耕地租約期滿時，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕：一、出租人不能自任耕作者。二、出租人所有收益足以維持一家生活者。三、出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。（第二項）出租人為擴大家庭農場經營規模，得收回與其自耕地同一或鄰近地段內之耕地自耕，不受前項第二款規定之限制。（第三項）出租人依前項規定收回耕地時，準用第十七條第二項規定補償承租人。（第四項）出租人不能維持其一家生活而有第一項第三款情事時，得申請鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會予以調處。」，原告不依上開規定逕自主張申請調解程序，意圖跳脫被告審查核定程序，與規定程序不符，且租約期滿之作業規定為行政行為，顯非當事人間因耕地租賃之權利、義務關係所生之爭議，致被告耕地租佃委員會無權受理申請調解。
㈤原告又陳，耕地三七五減租條例第二十條之規定係五十年前政府為因應台灣政經
情勢而為，於今時空環境變遷，該條例已違反農業發展條例第二十條、第二十一條及憲法第十五條、第二十三條之規定，故主張不能續租。查解釋法律、憲法為司法院大法官之職掌，被告耕地租佃委員會無權受理。
㈥依據耕地三七五減租條例第二十條之規定：耕地租約於租期屆滿時，除出租人依
本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。政府依據租約期滿訂定申請作業程序之行政行為，原告當依規定作業程序申請收回自耕，原告反逕自主張調解程序，具有程序阻撓承租人續訂租約之權利。
㈦依宜蘭縣政府九十一年十二月三十日府地三字第0000000000之公告，
出租人申請收回耕地自耕者，應填具「收回出租耕地申請書」乙式二份，並檢附證明文件及攜帶身分證向耕地所在地鄉、鎮、市公所申請．．．；如出租人以擴大家庭農場經營規模申請收回耕地者，應填具「收回出租耕地申請書」乙式二份，並檢附原租約書正本、出租人自任耕地切結書、與租約耕地同一或鄰近地段內之自耕土地登記謄本各乙份，攜帶身分證向耕地所在地鄉、鎮、市公所申請，依據上揭規定為要式申請。出租人申請收回自耕且承租人申請續訂租約，倘出租人不能維持其一家生活且承租人因出租人收回耕地而失其家庭生活依據時，出租人或承租人得申請耕地所在鄉、鎮、市公所耕地租佃委員會予以調解。是原告須依據前揭規定以租約租滿屆滿申請收回自耕始符合程序規定。原告不依相關規定申請，不經被告審查、核定程序，反要求被告耕地租佃委員會予以受理調解，有違該條例第十九條及第二十條規定，被告耕地租佃委員會不予受理其調解之申請，於法洵無不合，亦無違誤。
理 由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。另按「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟」，最高行政法院著有五十年判字第七十號判例可參。再依最高法院四十八年台上字第一三六二號判例「田主以佃戶轉租為由，聲請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會調解，該會謂奉上級命令由轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條之範圍，駁回其聲請者，則田主即得逕行起訴，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處、而予駁回。」之意旨，凡受理調解之機關拒絕調解之申請者，申請人就其所生耕地租佃之私權爭執，即已經過調解申請程序，自得逕行提起民事訴訟請求救濟，即無就受理調解機關拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。本件原告係主張耕地三七五減租條例第十九條、第二十條規定違憲，原告與承租人之耕地租約已租期屆滿請求收回土地，而依耕地三七五減租條例第二十六條規定申請調解，依上說明，係屬私權爭執，被告認非屬該條所謂之租佃爭議而拒絕原告調解之申請，訴願決定以該事項非屬訴願救濟範圍而予程序駁回，雖有未洽；然依上開判例意旨，原告就其與承租人之耕地租佃爭議既已踐行其提起民事訴訟之前置程序而可逕行提起民事訴訟以求救濟，即無再起訴請求被告受理其調解申請之必要，從而原告訴請撤銷訴願決定及原處分，並命被告應受理其收回耕地申請之調解申請，其訴為欠缺權利保護必要，爰以判決駁回之。至原告所為實體上之主張，核屬其請求收回自耕有無理由之範疇，非本院所得審酌，併敘明之。
二、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十四 日
書記官 陳淑萍