臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二九九六號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣員山鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年五月二十七日府訴字第○九二○○五二一二二號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○所有座落宜蘭縣○○鄉○○段大湖小段第六七四、六七七內、地六六○內、六七四內及六七七內地號等五筆土地（下稱系爭耕地），分別與訴外人李火土及吳萬成間訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向訴外人等聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求訴外人等於租期屆滿時返還土地，惟不獲訴外人等同意。原告乃於九十二年二月間向被告宜蘭縣員山鄉公所所屬耕地租佃委員會申請調解，被告以原告申請租佃爭議調解，因爭議標的及程序不符，有關三七五減租條例違憲乙節，非其權責為由，以九十二年二月十八日九二員鄉民字第一六四四號函駁回其申請。原告不服，向宜蘭縣政府提起訴願，經宜蘭縣政府以本件係屬私權爭執，原告如有不服，得逕行提起民事訴訟，提起訴願為程序未合，乃為「訴願不受理」之決定，原告猶未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應受理原告收回耕地之申請並予以調解。
二、被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件屬租佃爭議，被告依法不得拒絕受理調解之申請：
１、耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定：「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」最高法院四十七年台上字第一四八六號亦著有判例參照。觀諸前開法條內容及判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何？是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議已足，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條條例條文所規定之範圍？以及其所為請求在實體上是否有無理由？則為另一層面之問題，亦即只要當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，調解機關並無不受理調解之理，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
２、經查原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告之訴乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地所衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款及第二十條之規定，原告於調解時主張前開第十九條及第二十條法條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議自屬租佃爭議，從而原告向被告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，乃被告竟自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法。
㈡、耕地三七五減租條例第十九條及第二十條規定違憲之理由：
１、法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。
２、惟「耕地三七五減租條例」係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
３、於五十年前制定「耕地三七五減租條例」時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台後為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制定實施「耕地三七五減租條例」，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
４、惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃（詳見內政部九十一年九月編著「九十一年度出租耕地租約期滿處理工作講習講義」第一頁），僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃（全國耕地面積如行政院農業委員會統計室所為「耕地、林地及魚塭面積」表）之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定「耕地三七五減租條例」之時空背景，已完全不復存在。又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每月承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃。而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之「台灣地區稻穀生產成本調查報告」之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六０三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元；扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千十六百零三元。
５、查台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每戶年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一（參農家與非農家所得總額比較表），若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，（絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分），更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕三七五租約農地而來。其與五十年前「耕地三七五減租條例」制定當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
６、綜上所述，耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
㈢、本件原告以與訴外人李火土與吳萬成間就系爭耕地之租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本人權。
二、被告主張之理由：
㈠、原告於九十二年二月十三日向被告申請租佃調解內容要求出租耕地收回，不願續訂租約，依內政部六十八年九月十日台（六八）內地字三三二○七號函規定之租佃爭議案件，係指當事人間因耕地租賃之權利義務所衍生之爭議而言，本件為原告收回自耕不符法律所述，且非權利義務所衍生之要件，且內政部八十六年九月五日台（八六）內地字第八六二一二三號函規定，耕地租約於租期屆滿時，除出租人依耕地三七五減租條例收回自耕外，承租人依本條例第二十條規定單獨申請續訂租約時，鄉（鎮、市、區）公所應予受理，惟於直轄市或縣（市）政府核定承租人續訂租約前，出租人以書面表示異議，主張依第十六條或第十七條規定申請收回耕地或終止租約，並提出省（市）政府耕地租約登記辦法中規定之證明文件，且於二十日內依第二十六條規定進行調解，調處或移送司法機關審理時，應俟其爭議處理完畢後，視其處理結果再行核定准否承租人續訂耕地租約事宜，准此，訴訟人租期屆滿申請租佃調解內容不符程序，是無本條例第二十六條之適用。
㈡、內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函略稱：應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係指當事人間因耕地租賃之權利義務所衍生之爭議而言。原告申請調解事由係收回出租耕地，顯與上開旨意不符且耕地三七五租約之權利義務均規定於耕地三七五減租條例，台灣省耕地租約登記辦法等相關法規，而第二十六條規定租佃調解程序，亦依本條例規定所致，是以未核符本條例相關規定，即無第二十六條規定之適用。另依司法行政部五十九年五月十二日台（五九）民字三四○三號令，內容均指核符本條例規定，才適用本條例第二十六條規定。
㈢、內政部五十八年十二月十日台（五八）內地字第三四二六九七號函中亦提到耕地承租權亦屬財產權之一種，自然受憲法第十五條保障人民財產權，因耕地三七五減租條例為法律位階，基於法之原理原則，如信賴保護主義，法律不溯及既往原則及依法行政原則，因涉及層面廣泛，實非被告租佃委員會所能置喙。又如原告申請租佃爭議調解申請書第二條所述農地自由租賃乙節，因八十九年六月二十六日農業發展條例公佈實施，雖規定農地自由租賃，但此條例亦有但書，規定於耕地三七五減租條例第二十條第二項規定意旨，八十九年六月四日修正施行前有耕地三七五租約者，仍依耕地三七五減租條例規定辦理。是故本租佃爭議調解書內容涉及法律修正，亦非被告租佃委員會之職掌。
㈣、若認定耕地三七五減租條例違憲，自然依法因果論，耕地三七五減租條例第二十六條規定亦無效。訴願決定亦以因原告先否定租佃關係，本質上屬私權爭執之租佃爭議，不因必經該程序而更易其本質，人民得提起民事訴訟，裁定訴願不受理。查台灣省耕地租約登記辦法第六條規定，依本條例第十七條第一項各款終止租約者，應為租約終止之登記。申請租約終止登記者，應填具申請書提出原租約書外，並依下列規定，檢具證明文件。是出租人倘認為承租人有耕地三七五減租條例第十六條、第十七條等原因，申請收回自耕，應依上開規定檢附證明文件申請終止租約登記，惟查原告未提出文件申請收回，顯係不符。
理 由
一、按原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按耕地三七五減租條例就耕地之收回，分別在第十九條第三項及同條例第二十六條設有調處或調解之規定。惟人民因耕地租佃所生之爭執，本質上係屬私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定，雖應先循租佃程序申請調解、調處，但不服調處者，即移送該管司法機關裁判，要無提起行政爭訟之餘地（改制前行政法院五十年判字第七十號判例意旨參照）。受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民即得逕行提起民事訴訟，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處，而予駁回（最高法院四十八年台上字第一三六二號判例意旨參照），則人民自無就受理調解機關之拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。
三、本件原告既自陳其係依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定，申請被告調解，則依上說明，即屬私權爭執之調解。而原告調解之請求本身，在法理上應定性為「請求行政機關為公法上之事實行為，召集契約雙方當事人進行調解」，性質上為公法上之請求權，請求之內容則非「行政處分」（因不具法效性），僅屬事實上之公法作為，如遭拒絕，原告所應提起之救濟方式亦為行政訴訟法第八條所定「請求行政機關為特定行為」之一般給付之訴。從而：
㈠、被告認為原告上開請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，自有未洽。
㈡、而訴願機關以本案涉及私權爭執，而為訴願不受理之諭知亦屬違誤：
１、事實上，私人間私權爭議之解決，原則上固然必須由普通法院之民事法庭為之，惟於現代社會中，基於效率考量，在立法決策上將私權爭議委由行政機關介入之例子亦不勝枚舉，例如公平交易法上不公平競爭行為之防止即委由行政院公平交易委員會執行。又行政法制上之「鄰人訴訟」制度，亦與民法物權篇相鄰關係之權利義務法規範有其密切之關連性。
２、而耕地三七五減租條例規定私權爭議應先由行政機關調解，係基於保護租佃人之規範目的，希望租佃爭議在由民事法院依法審理前，能先由對地方租佃事務較為熟悉之地方行政機關介入，以降低租佃人因不熟悉法律細節所導致之訴訟風險（惟此種規範功能可能會因司法機關對實證法之解釋而被削弱）。
３、而「私法上爭執本身」與「因該等爭執存在而請求行政機關來調解」之公法上權利乃是可以判然劃分之觀點，訴願機關將之混為一談，顯屬違誤。
四、惟針對本案所涉及之法規範而言，原告本得逕行提起民事訴訟，以解決此項租佃爭議，且原告身為地主，租佃爭議調解之前置功能對其並無意義，因此其無提起本件行政訴訟之必要。何況事實上原告也已踐行此項起訴（提起民事訴訟）之前置程序，只不過遭被告拒絕而已，依上述改制前行政法院（現最高行政法院）之法律見解，顯然租佃爭議已無法解決，原告自得直接提起民事訴訟解決，因此也無再重複請求被告應受理其調解之申請之必要。
五、是以本院認為，原告提起本件行政訴訟，請求「撤銷原駁回調處申請之處分及其訴願決定，並命被告應受理其收回耕地之申請調解」云云，一方面其訴訟類型選擇有錯誤，甚且，其起訴顯然欠缺權利保護必要，故本件依其所訴事實，在法律上顯無理由，應予駁回。
六、至原告主張其與承租人之耕地租約已屆期，請求收回土地，其所持論據是否有理由，係屬私權爭執，非本院所得審究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十六 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十六 日
書記官 黃明和