臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第二九九九號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣壯圍鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年五月二十七日府訴字第○九二○○三八○三六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：原告與承租人吳水鐘，就其所有坐落宜蘭縣○○鄉○○段第二六八、二六九號等土地，分別訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（以下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向渠等聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求於租期屆滿時返還土地，惟不獲渠等同意，原告於九十二年二月向被告耕地租佃委員會申請調解，被告以原告爭議標的及程序不符，歉難照辦；有關三七五減租條例違憲乙節，非其權責，請循司法途徑核釋為由，以九十二年二月十八日壯鄉民字第○九二○○○一六二三號函駁回其申請，原告不服，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應受理原告收回耕地之申請並予調解。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告是否應受理原告申請而應依耕地三七五減租條例第二十六條調解？原告主張：
一、本件屬租佃爭議，原處分機關依法不得拒絕受理調解之申請：
（一）耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定：「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」最高法院四十七年台上字第一四八六號亦著有判例參照。觀諸前開法條內容及判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何，是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議已足，至此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍，以及其所為請求在實體上是否有無理由，則為另一層面之問題，亦即只要當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，調解機關並無不受理調解之理，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
（二）經查原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告之訴乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地所衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款、第二十條之規定，原告於調解時主張前開第十九條、第二十條法條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議，自屬租佃爭議，從而原告向被告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，被告自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法。
二、耕地三七五減租條例第十九條、二十條規定違憲之理由：
（一）法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關，訂定之命令不得牴觸上級機關之命令，此經中央法規標準法第十一條訂有明文，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。
（二）惟耕地三七五減租條例係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之締約自由權，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權。
（三）於五十年前制訂耕地三七五減租條例時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制訂實施耕地三七五減租條例，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。
（四）惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定耕地三七五減租條例之時空背景，已完全不復存在，又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每月承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃，而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新台幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
（五）台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每月年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為三萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分，更只占其全部收入之百分之三點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕地三七五租約農地而來，其與五十年前耕地三七五減租條例制訂當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。
（六）耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
（七）本件原告以與吳水鐘間，就坐落宜蘭縣○○鄉○○段第二六八、二六九地號等土地之耕地租約已於九十一年十二月三十一日租期屆滿，不願續租，要求收回土地。被告竟駁回原告之申請，置前揭耕地三七五減租條例第二十六條及憲法之規定而不顧，被告之行為不僅違法，更是侵害了憲法所保障之基本權。
被告主張：
一、原告甲○○提出爭議調解申請書陳述其最近一次耕地租佃契約自八十六年一月一日至九十一年十二月三十一日止，因原告擬將其土地收回自用，前向承租人聲明該期租約屆滿日起不再續租，要求於該租期屆滿時返還，惟不獲承租人之理會，為此申請調解。經查原告申請調解之理由係租約期滿不再續租。依據耕地三七五減租條例（以下簡稱本條例）第十九條規定，耕地租約期滿後，有左列情形之一者，出租人不得收回自耕（１）出租人不能自任耕作者。（２）出租人所有收益足以維持一家生活者。（３）出租人因收回耕地，致承租人失其家庭生活依據者。第二十條規定，耕地租約於租期屆滿時‧‧‧如承租人願繼續承租者，應續訂租約。是以本案租約期滿租佃雙方對於系爭土地使用權之爭議自應依前揭法律規定辦理。
二、次查，原告主張本條例第二十條，農業發展條例第二十、二十一條已違反憲法第十五條、第二十條之規定，訴外人自不能執此法條主張續租。依據本條例第二十六條揭示，其耕地租佃發生爭議調解申請之標的，顯非鄉（鎮、市、區）租佃委員會之職權，應不予受理。
三、參照最高行政法院五十六判字第六十二號判例及九十一年判字第二四一四號裁判略謂「耕地三七五減租條例第二十六條所規定調處之程序，必須當事人間有耕地租佃關係存在，其發生之租佃爭議，始由當地鄉（鎮、市、區）公所耕地租佃委員會調解」「是耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定之適用，須於耕地租佃關係之存在已無疑義，而兩造當事人僅就所涉及之權利義務發生爭執時，始足當之；倘當事人之一造否認有耕地租佃關係之存在者，則屬私法上法律關係存在與否之爭執，對於此種爭執，應循民事訴訟程序予以確認，尚非行政機關依職權所得判斷之事項，‧‧‧按人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟（參照本院五十年判字第七○號判例）。上開調處申請應於租佃關係存續中，始有爭議事項之發生，如原告否定租佃關係之存在，自非調解之範疇；另調解調處乃法律所定起訴私權救濟前必經之程序，本質上屬私權爭執之租佃爭議，不因必經該程序而更易其本質。受理調解或調處之機關拒絕人民調解或調處之聲請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民得逕行提起民事訴訟（參照最高法院四十八年台上字第一三六二號判例），仍不得依行政爭訟程序以求救濟。」
四、所謂租佃爭議，應係指法所未明之事項方有爭議之餘地，前開法律均已明確規定耕地租約屆滿之處理方式，租佃雙方均應遵守以維持法律之尊嚴。然原告主張本條例第二十條規定租期屆滿時，承租人續租者應予續租之規定，違反憲法第十五條、第二十三條規定，應屬無效，是其就所有耕地租期屆滿後不願續租，被告乃駁回其調解之申請，並函請應依被告九十一年十一月二十七日壯鄉民字第九一○○一二七五一號通知書意旨，檢具相關證件辦理耕地收回，殊無不當。
理 由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟」，最高行政法院著有五十年判字第七十號判例可資參照。再依最高法院四十八年台上字第一三六二號判例意旨，「田主以佃戶轉租為由，聲請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會調解，該會謂奉上級命令由轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條之範圍，駁回其聲請者，則田主即得逕行起訴，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處、而予駁回。」因此，受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，人民就其所生耕地租佃之私權爭執，即已經過調解申請程序，自得逕行提起民事訴訟請求救濟。至人民就耕地租佃委員會拒絕人民調解之申請不服，提起行政訴訟，請求應受理其調解之申請者，因調解、調處申請程序之踐行為出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時起訴之要件，又本件原告係主張耕地三七五減租條例第二十條規定違憲，原告與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地而申請調解，則於被告以原告申請租佃爭議調解，因爭議標的及程序不符，而駁回調解申請時，依上開判例意旨，原告就其與承租人之耕地租佃爭議既可逕行提起民事訴訟以求救濟，自無再起訴請求被告受理其調解申請之必要，從而原告對被告以爭議標的及程序不符駁回調解申請不服，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應受理其調解之申請，其訴為欠缺權利保護必要為顯無理由，爰不經言詞辯論，逕以判決駁回之。至原告於訴狀主張其與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地，其實體理由是否有據，係屬私權爭執，故不於本件論究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十七 日
書記官 楊子鋒