臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三○二七號
原 告 萬坤企業股份有限公司代 表 人 甲○訴訟代理人 徐則鈺律師被 告 臺北市政府衛生局代 表 人 張珩（局長）訴訟代理人 乙○○右當事人間因健康食品管理法事件，原告不服台北市政府中華民國九十一年六月二十七日府訴字第○九一○五八八一二○一號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告代理銷售「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」產品，於民國九十一年一月二十九日在中國時報第二十九版委刊「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」產品廣告宣傳產品功效，其內容記載「免疫乳漿的功效 鐵證如山 新科立委金素梅小姐 挑戰自我 為民服務 重拾健康的秘密．．．功效適用對象⒈未哺育母乳免疫力差的幼嬰兒⒉慢性病纏身者⒊重病患者．．．免疫乳漿蛋白濃縮物：加拿大醫學博士包那斯先生，經過年的科學研究證實．．．免疫乳漿蛋白能以最自然的方式（調節細胞內穀胱甘月太ＧＳＨ含量），進而提昇人體免疫能力，有效降低人體受到感染、細胞產生病變的機率．．．」，並提供及散發系爭產品宣傳單，內載有「．．．可有效降低癌細胞內ＧＳＨ濃度、加強抗癌藥在癌細胞的殺傷力，並降低癌細胞的抗藥性 免疫乳漿蛋白濃縮物 協助治療癌症．．．」等字句，其內容超出行政院衛生署之核准範圍，遭民眾向行政院衛生署檢舉，轉經台北市大安區衛生所進行查處後，報由被告辦理。被告核認原告違反健康食品管理法第十四條第一項規定，乃依同法第二十四條第一項規定，以九十一年三月二十九日北市衛七字第○九一四一一六一○○○號行政處分處原告新台幣（下同）十二萬元罰鍰。原告不服提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告刊登系爭廣告，是否違反健康食品衛生管理法第十四條之規定？㈠原告主張之理由：
⒈原處分及訴願決定係以本件「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」產品，
經許可得敘述之保健功效為「經以動物及體外試驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，原告屢次於大眾傳播媒體上委刊廣告內容逾越行政院衛生署許可系爭產品得敘述之保健功效之範圍，因而認定原告違反健康食品管理法第十四條第一項之規定。惟健康食品管理法第十四條第一項後段規定「標示或廣告不得有超過許可範圍之內容。」故必先確定「廣告」之許可範圍，始能判斷系爭廣告有無「超過許可範圍」。但健康食品管理法或主管機關均未針對健康食品之廣告許可範圍有所規範或規定，「保健功效敘述」並不等同於「廣告許可範圍」，被告未能指出「廣告許可範圍」之法律依據，其僅以衛生署函文作為依據，顯然違背法律保留原則。
⒉原告銷售之系爭產品「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」獲許冠以「免
疫」之名，經許可之保健功效敘述亦為可促進體液（非細胞性）免疫反應，則該健康食品當然得「提昇人體免疫能力」，原告之廣告用語在涵義上並未超越「保健功效敘述」，健康食品管理法第十四條第一項後段謂「標示或廣告不得超過許可範圍之內容。」係指廣告之意旨不得超過許可範圍，並非指廣告一字一句均不得超過許可範圍。查健康食品管理法第十三條第一項規定：「健康食品應以中文及通用符號顯著『標示』下列事項於容器、包裝或說明書上：一、品名。．．．」僅對「標示」有詳細列舉規定，對廣告則無列舉規定，顯然健康食品管理法第十四條第一項規定之「不得超過許可範圍」僅以「標示」為限，廣告則僅限於不得有虛偽不實、誇張之廣告，始符合立法原意。
⒊事實上健康食品之廣告內容太可能限於「保健功效敘述」，而不得以其他言詞
、圖片或畫面作為廣告內容。舉例言之，中國時報七月十九日及七月二十六日第二十五版「桂格成長奶粉」之廣告，該健康食品核准之保健功效為「有助於⒈增加腸內益菌。⒉減少害菌。⒊改善腸內細菌菌相。」惟該廣告大部分內容均與該「保健功效敘述」無關，且「保健功效敘述」亦未註明適用對象，該奶粉卻標示「為寶寶塑造健康腸道」，若依被告見解，其顯已超過「保健功效敘述」，是原處分及訴願決定將系爭廣告限縮於「保健功效敘述」並不合理。
㈡被告主張之理由：
⒈依行政院衛生署九十一年二月八日衛署食字第○九一○○一四七九○號函釋所
示「高境界免疫乳漿」產品己登記許可為健康食品，該署依業者提出之功效評估資料，所核准該產品保健功效之敘述範圍為「經以動物及體外試驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，惟系爭報紙廣告及宣傳單宣稱產品之功效已超出前述核准範圍，違反健康食品衛生管理法第十四條之規定。
⒉原告訴稱衛生署許可之「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」敘述之保健
功效為「經以動物及體外試驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，原處分事實欄所引用者，係「保健功效敘述」，而健康食品廣告之範圍應不以該「保健功效敘述」為限云云。惟被告查閱「高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」食品已登記許可為健康食品，並經行政院衛生署核准為保健功效之敘述範圍「經以動物及體外試驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，（如衛生署核發健康食品許可證一覽表，明確核准保健功效詞句範圍），但原告於報章所刊登廣告宣稱內容已超出原有旨意，被告依法處辦，並無違誤。
⒊原告復稱健康食品管理法第十四條第一項後段規定「標示或廣告不得有超過許
可範圍之內容」，保健功效敘述並不同於廣告之許可範圍，被告並無任何依據指責原告之廣告「超出許可範圍」，而此為本件行政處分是否適法之關鍵。惟查該公司於報章刊登之「引據名人推薦方式，宣稱免疫乳蛋白能以最自然的方式（調節細胞內穀胱甘月太GHS含量），進而提昇人體免疫能力，有效降低人體受到感染，細胞產生病變的機率，讓人類預防保健達到更高境界」之廣告及宣傳單內容「提昇免疫力、排毒、以及．氧化．．．協助治療癌症」所用廣告辭句已超出行政院衛生署核准保健功效之敘述範圍，依行政院衛生署九十一年二月八日衛署食字第○九○一○○四七九○號函釋，其已違反健康食品衛生管理法相關規定。
⒋本件被告已依行政程序法給予原告陳述意見之機會，惟原告未提供完整證明及
說明，其有違反食品衛生管理法第十四條第一項之規定，被告依同法第二十四條第一項規定，處原告罰鍰十二萬元，並無不當。
理 由
一、原告起訴後，被告代表人於九十二年五月三十日變更為張珩，有任命令影本在卷可按，業經具狀聲明承受訴訟，合先敘明。
二、按「本法所稱健康食品，係指提供特殊營養素或具有特定之保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為目的之食品。」「健康食品之保健功效，應以下列方式之一表達：一、如攝取某項健康食品後，可補充人體缺乏之營養素時，宣稱該食品具有預防或改善與該營養素相關疾病之功效。二、敘述攝取某種健康食品後，其中特定營養素、特定成分或該食品對人體生理結構或生理機能之影響。三、提出科學證據，以支持該健康食品維持或影響人體生理結構或生理機能之說法。四、敘述攝取某種健康食品後的一般性好處。」「標示或廣告不得有虛偽不實、誇張或超過許可範圍之內容。」「違反第十四條規定者，除得撤銷其健康食品之許可證外，處委託刊播廣告者新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得按次連續處罰。」為行為時健康食品衛生管理法第二條、第四條、第十四條一項及第二十四條第一項所明定。次按「本法所稱主管機關：在中央為行政院衛生署；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。」健康食品衛生管理法第五條亦有明文。而臺北市政府業於九十年八月二十三日以府秘二字第九○一○七九八一○○號公告：「主旨：公告本府主管業務委任事項，並自九十年九月一日起生效。依據：一、行政程序法第十五條。二、臺北市政府組織自治條例第二條第二項。公告事項：．．．六、本府將下列業務委任本府衛生局，以該局名義執行之．．．（十五）健康食品管理法中有關本府權限事項。」
三、原告銷售之「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」產品，係經行政院衛生署核發登記許可之健康食品，經許可得敘述之保健功效為「產品以動物及體外實驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，原告於九十一年一月二十九日在中國時報第二十九版委刊「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」產品廣告宣傳產品功效，其內容記載「免疫乳漿的功效 鐵證如山 新科立委金素梅小姐
挑戰自我 為民服務 重拾健康的秘密．．．功效適用對象⒈未哺育母乳免疫力差的幼嬰兒⒉慢性病纏身者⒊重病患者．．．免疫乳漿蛋白濃縮物：加拿大醫學博士包那斯先生，經過年的科學研究證實．．．免疫乳漿蛋白能以最自然的方式（調節細胞內穀胱甘月太ＧＳＨ含量），進而提昇人體免疫能力，有效降低人體受到感染、細胞產生病變的機率．．．」，並提供及散發系爭產品宣傳單，內載有「．．．可有效降低癌細胞內ＧＳＨ濃度、加強抗癌藥在癌細胞的殺傷力，並降低癌細胞的抗藥性 免疫乳漿蛋白濃縮物 協助治療癌症．．．」等字句，遭民眾向行政院衛生署檢舉之事實，有行政院衛生署核發健康食品許可證一覽表內衛署健食字第Ａ○○○○八號健康食品查驗登記許可證所載事項、九十一年二月八日衛署食字第○九一○○一四七九○號函、檢舉函、檢舉民眾提供之原告寄送宣傳單之信封、檢舉人購買系爭產品之統一發票、系爭產品外包裝及使用說明書、系爭宣傳單及廣告、原告代表人甲○之談話紀錄等件影本在原處分卷可稽，並為原告所不爭執，堪認為真實。是被告以系爭廣告及宣傳單內容已逾越行政院衛生署許可系爭產品得敘述之保健功效範圍，科處罰鍰十二萬元，訴願決定予以維持，揆諸首開規定，並無不合。
四、原告雖主張依健康食品管理法第十四條第一項規定「標示或廣告不得有超過許可範圍之內容」，故須先確定廣告之許可範圍，始能判斷系爭廣告有無超過許可範圍，但健康食品管理法或主管機關均未就健康食品之廣告許可範圍有所規定，「保健功效敘述」並不等同於「廣告許可範圍」，被告顯然違背法律保留原則；又系爭產品「IMMUNOCAL高境界免疫乳漿蛋白濃縮物」獲許冠以「免疫」之名，經許可之保健功效敘述亦為可促進體液（非細胞性）免疫反應，則該健康食品當然得「提昇人體免疫能力」，系爭廣告用語並未超過「保健功效敘述」云云。惟按所謂健康食品，係指提供特殊營養素或具有特定之保健功效，特別加以標示或廣告，而非以治療、矯正人類疾病為目的之食品，故其廣告內容就健康食品保健功效之表達，雖無須字句與經核准敘述之保健功效相同，然應限於經核准敘述保健功效相當之範圍內，此即為健康食品管理法第十四條所定「廣告不得有超過許可範圍之內容」，並非另有何就廣告內容隻字片語枝節性規定，原告所稱並無「廣告許可範圍」規定，顯有誤會。查系爭產品經許可敘述之保健功效為「產品以動物及體外實驗結果顯示，可促進體液（非細胞性）免疫反應」，系爭廣告舉知名公眾人物之癌症患者現身說法，顯係表達有改善癌症病徵甚至治療效果之訊息，系爭宣傳單廣告甚且載明「協助治療癌症」，均已超過可敘述之保健功效範圍，自屬「有超過許可範圍之內容」，被告以其違反健康食品管理法第十四條第一項規定，依同法第二十四條第一項規定科處罰鍰，並未違背法律保留原則，原告主張均無可採。從而原處分及訴願決定均無違誤，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 蕭惠芳法 官 楊莉莉右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十 月 九 日
書記官 王俊權