臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三二八一號
原 告 甲○○訴訟代理人 丁○○
庚○○○戊○○右一人複代理人 己○○被 告 桃園縣八德市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關核發證明事務事件，原告不服桃園縣政府中華民國九十二年五月十四日府法訴字第○九二○○五一七八二號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告向被告申請核發坐落八德市○○段○○○○號土地之農業用地作農業使用證明，經被告派員現場勘查結果發現系爭土地已違法變更使用（挖成大水池），核與農業發展條例第三條第一項第十二款規定不符，被告遂以九十一年十二月五日德農字第○九一○○三○一二三號函駁回其所請。原告不服，以系爭二五七地號農牧用地，現實際為供蓄養鴨用，並無堆置與經營無關之障礙物、砂石、鋪設柏油、水泥等閒置不用情形為由，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應准予核發農地作農業使用證明。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：被告駁回原告申請核發坐落八德市○○段○○○○號土地之農業用
地作農業使用證明有無理由？原告主張：
壹：本案系爭二五七地號農地清朝至日治時代原本就是池塘，因農地土質黝黑不利種植。農地由先祖父傳承至先父黃秀雄先生，並原始登記於民國三十六年時，至今總計有五十七年未曾有異動資料。先父有鑑該農地不利耕作，乃於民國六十一年間出資雇工，在系爭農地構建養殖池及各種從屬設施以為養殖農業經營。（請見原告民國九十二年七月十日提起行政訴訟時所呈相關證明文件），並委託當時（民國六十一年間）擔任八德鄉農會推廣股股長之親戚黃蜂先生負責養殖經營管理工作。該養殖農業經營，以淡水魚類為主。除了主設施養殖池外另構建有農舍及魚寮。（農舍早期地○○○鄉○○村○○路二十之一號，現址八德市○○路○○○號）農舍及魚寮皆是簡單材料構成，同屬十來坪小面積之一樓平房。所有養殖經營設施從民國六十一年設置完成即一直延用到今日，其間或有風災肆虐破壞或年久失修之毀損因故，偶有部份修揖外，其餘並無明顯變化。（請見民國九十三年六月二十日補充理由書所呈六十七年、七十四年、八十三年林務局航測高空照片）。
貳：系爭二五七地號為非都市土地（地目：田，使用分區：特定農業區，使用地類別：農牧用地）有土地登記謄本可稽。符合農地做農業使用認定及核發辦法中第六條所稱，及農業發展條例第三條第一項第十二款所指稱『農業使用：指農業用地符合區域計劃法或都市計劃法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關農業設施或農舍使用而未閒置不用者。』查該養殖農業經營從民國六十一年即開始經營未曾間斷。直至近年適逢管理人黃蜂先生及農地所有人先父黃秀雄先生因年邁相繼逝世。原告全家突然遭逢巨大變故身處悲痛不知所措之際。乃協商將養殖及畜牧混合經營並增加直接販售自身生產之農產品。此權宜措施旨在因應人力低落之家庭農業，要立足在強大的農業競爭市場中本就不易。若非權宜變通經營方式，豈有苟延喘息之機會，以維持基本生計。姑且不論是養殖經營或畜牧經營或混合經營，仍然不違背農地農用之精神，亦符合農業法規所稱農業使用之基本原則。
參：早期農業主管機關在審理申請農業經營不可分離土地作業及必要設施之案件時，因當時的法令較模糊，所有現場實際勘驗工作，全仰賴審查人員的經驗法則及自由心證來裁定，以致於經常因事實之認定或法令之依據見解各有不同，致時有糾紛，最後演變成行政訴訟案件。除浪費掉過多的行政資源外，也大大破壞了政府的形象。是故，行政院農委會乃在民國九十二年十二月十五日，訂定一套較完整的『農業用地作農業設施使用審查辦法』（請見原告九十三年七月二十六日補充理由書所呈農委會最新發佈相關法令文件）。該辦法對於何種農業經營需要何種不可分離的必要設施，均有明確的說明及規範，俾讓所有從事農業經營的農民及農業主管機關都有一定的準繩來遵循，避免無謂的紛爭。
肆：本案行政訴訟經長期調查接近辨明釐清並行進到即將終結之際，被告突將原爭訟標的"水池"時點之認定，延伸到從屬設施"魚寮"的適法性，並提供一紙桃園縣政府解釋函，略旨內政部民國六十二年十二月二十四日台內營字第五七二０五六號令『實施都市計劃以外地區建築物管理辦法』以為本案爭訟標的之主要法令依據。並強調"水池"、"魚寮"均需證明於民國六十二年前即已存在，方得認定為從來使用，而無視訴願決定書主文敘明農舍及農業設施均需於非都市土地使用編定前，得為從來使用之旨意。經查桃園縣係於民國七十年二月十五日公告實施區域計劃法，同日亦開始實施非都市土地使用管制。任何非都市土地之使用是否符合分區及使用編定，皆以民國七十年二月十五日為基準。被告身為桃園縣農業主管機關，卻不知桃園縣區域計劃法公告實施日期，（亦即非都市土地使用編定日期），更未具備有轄區內所轄農地各種基本資料，也未具備政府編印的供查證圖片，更未熟悉法令或函示的真意。就本案而言，當知原告早期的養殖農業經營，魚寮設施和養殖池設施的關係密切至須臾不可分離，本就屬同體共生的設施。而原告現今的水池設施和禽類處理室設施亦是息息相關不可分離。況且本案自始至終所爭執的標的，其權利之行使及義務之遵守皆屬農業法規範疇內，就法律而言，其信賴當受其保護。況其被告所舉的例子「八德市○○○段０四六０之八號土地作農業使用疑義案」，其土地登記謄本明確註記登記次序為第五次，其前次移轉再登記時間為民國九十一年七月五日。系爭二五七地號農地卻是原始登記從未異動。且被告疑義的農地所屬耕地、房舍、圍牆、車庫亦早經分割並不屬同一地號土地內。且有疑義之車庫及圍牆既非如同原告設置於非都市土地使用編定前即為從來使用，更非農業法規民國九十二年十二月十五日新訂定『農業用地作農業設施使用審查辦法』所規定耕地農作經營不可分離作業土地的必要設施。既然非屬必要農業設施，自不受農業法例所保護，故其車庫及圍牆得另依建築法所約束。反觀本案中原告的養殖池、農舍、魚寮俱屬同一地號農地內。農地總計五十七年來皆未曾異動，農業經營三十多年來未曾間斷，所有建物皆設置於民國六十一年間遠超過非都市土地使用編定前，所有農業設施之對應關係亦符合農業設施審查辦法之規定，皆屬農業經營不可分離作業土地的必要農業設施。其性質和被告解釋函所舉例子是迥然不同的。被告自不能在未詳細查明辨別其相異處時，即以不相干農業法規的『都市計劃外建築物管理辦法』之法令解釋函內容斷章取義，曲解其真意。責令原告亦得出示〝魚寮〞建物執照或舉證民國六十二年前即存在，始得辦理申請核發農地農用證明。
伍：原告在提出申請農地農用證明時，咸信政府正值大力改革提高行政效率前提下，原處分機關在辦理原告的申請案件時，必會以誠信原則對待協助辦理農地農用證明，自不可能因矯枉過正，故意強人所難提出需舉證民國六十二年之主張。而原告也一再為被告所提出的一個原本就是錯誤的法令依據所誤導，在年代久遠舉證不易之情況下四處查證。原告耗費了長時間的心力及金錢提出證據後，被告又不採信認定。需知行政法院判字第一六八０號即有判例－『原告對主張事實如已盡到證明責任。被告機關對其主張如抗辯其為不實，並提出反對之主張，被告對其主張亦應負證明責任。』又臺灣省政府在查編非都市土地使用作業時，也明文規定非都市土地編定之同時亦要保障原土地之使用人或所有權人之合法權益。且民國九十三年七月十五日於行政法院辯論庭中，對於養殖池、農舍、魚寮於非都市土地使用編定前得為從來使用之共識，業經辯訴雙方釐清辨明達成共識。姑且不論是原告極力主張設置於民國六十一年抑或最早期航空照片所顥示的民國六十七年。"魚寮"本就是養殖農業經營不可或缺的一個農業設施。而農業法規也明文規定農業設施在一定面積內之一樓平房，不能視為建築法第四條所稱之建築物，得免建築執照。換言之，即不受建築法所約束。該魚寮設施位處三邊皆是三十米大馬路的交界處，位置於車水馬龍的交通要道口（請見民國八十三年航空照片）。若果係屬違章建築物，豈不早就被有關單位依交通管制條例取締告發拆除，那能屹立三十多年絲毫未變動。
陸：政府在邁入國際市場舞台時，深知國內農業必將遭受前所未有的競爭。故在擬訂農業新政策或修訂舊法規時，必先考慮是否順應國際潮流。農業經營必需有新觀念，新的經營方式注入新活力，才不會被國際市場所吞噬。而農業主管機關也應積極協助輔導農民因應困境渡過難關。在審理農民的申請案件時，也應與時併進，不要迂腐不變或墨守成規，才能為農民謀更好的福祉。正如原告將養殖及畜牧混合經營提高農地使用率，並增加直接販售自身生產的農產品，以降低中間剝削，提昇利潤，避免競爭力薄弱的家庭農業被淘汰。此權宜應變措施正是政府鼓勵直銷下最好的一個寫照，依法並無不合。被告豈能就看板上的"飲料"字眼，就臆測推斷該魚寮設施是飲食店，實有失厚道。又誠如原告再三強調，三十年來，從未有任何行政機關或任何單位對養殖經營或畜牧經營的經營方式或販售內容物有過告發或質疑。若果被告認定原告有違規使用之嫌，豈不在暗示農經主管機關平日有廢弛職務，督導不周之責。
柒：本案爭訟所有爭執業經辯明釐清塵埃落定。事實真實之認定，正確法令之依據也經達成共識。原處分及原訴願決定自當依法判決撤銷。原告錯誤引用不當函示以為法令依據，致原告遭受莫須有之損失。其原處分之重大瑕疵及訴願決定違誤失當之處至為明確。將另案提起告訴，以為被告所屬行政機關日後再處理人民申請相關案件時能有所警惕。
被告主張：
一、按「‧‧‧十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地‧‧‧十二、農業使用：指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。‧‧‧前項第十二款農業使用之認定及查核程序，由中央主管機關會同有關機關定之。」為農業發展條例第三條第一項第十款、第十二款及第二項所明定。
二、又農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第六條第三款、第七條第一款、第八條第二款分別規定：
（一）「本條例（農業發展條例）第三條第一項第十二款所稱之農業設施或農舍，係指合於下列規定之設施．．．三、符合區域計劃法、非都市土地使用管制規則、實施區域計劃建築管理辦法所指之農業設施、林業設施、畜牧設施、養殖設施．．．」
（二）「本條例第三條第一項第十二款所稱實際供農作、森林、養殖、畜牧使用而未閒置不用者，係指農業用地實際種植各類農作物、林木、飼養禽畜、水產養殖、種植牧草或植生等而實地未閒置不用。但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：一、非依法興建之農業設施、農舍、或有阻斷灌排水系統等情事者。．．．」
（三）「本條例第三條第一項第十二款所稱之設置相關農業設施或農舍者，係指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制相關法令規定興建之農業設施或農舍，並持有證明文件且確實依所核定用途、面積使用者。但有下列各款情形之一者，不得認定作為農業使用．．．二、依規定於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或設施，但無法檢具相關證明文件者。」。
三、查：
（一）本件原告於九十一年十月二十五日向被告申請核發坐落八德市○○段二五七地號之農業用地作農業使用證明，經被告派員現場勘查結果發現系爭土地挖成大水池，有照片附案可稽，且未依法申請畜牧設施容許使用，顯已違法變更使用，核與農業發展條例第三條第一項第十二款規定不符，被告遂駁回其所請。本案原告訴稱系爭二五七地號農牧用地，現實際為供畜養鴨用，並無堆置與經營無關之障礙物、砂石、舖設柏油、水泥等閒置不用情形且該水池在非都市使用管制規則公布前（六十五年三月三十日）即存在云云。但查本案系爭二五七地號土地為非都市土地（地目：田、使用分區：特定農業區、使用地類別：農牧用地），有土地登記謄本可稽，經被告派員現場勘查係作水池使用（原告稱是供養鴨用，但現場目視不超過二十隻），次查系爭二五七地號農牧用地依非都市土地使用管制規則第六條及非都市土地容許使用執行要點第二點規定容許作畜牧設施之水池（水禽飼養用），惟查原告未依非都市土地農業用地作畜牧設施容許使用審查作業要點第二點規定向土地所在地鄉（鎮、市、區）公所申請，此均為原告所不爭，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第七條第一款規定即不得認定為農業使用。
（二）再查原告雖主張系爭二五七地號農牧用地係於六十一年七月間開闢為養殖池，其電力裝表日期為六十一年十月，均在六十三年一月三十一日公布實施之區域計畫法及六十五年三月三十日公布實施之非都市土地使用管制規則訂定實施管制前，並提供記載證明人陳清芬之說明書影本供核，惟查該說明書係屬影本並僅記載：「茲證明本人於民國六十一年七月間承作桃園縣八德市○○段○○○○號土地，‧‧‧之農地養殖池，養殖池工程造價為新台幣貳萬三仟元整，並立有估價契約收據及銀行支票收款單屬實。」，但均未提供相關資料及主管機關核發證明文件以佐其說，按「當事人主張之事實，須負舉證責任，倘其所提出之證據，不足為主張之事實之證明，自不能認其主張之事實為真實。」改制前行政法院三十六年判字第十六號著有判例。又本案系爭二五七地號農牧用地縱如原告主張電力裝表日期為六十一年十月，亦無法直接證明系爭二五七地號農牧用地上開闢之水池於非都市土地使用編定前即已存在，依農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第八條第二款規定，亦不得認定作為農業使用。
理 由
一、按「‧‧‧十、農業用地：指非都市土地或都市土地農業區、保護區範圍內，依法供下列使用之土地：（一）供農作、森林、養殖、畜牧及保育使用者。（二）供與農業經營不可分離之農舍、畜禽舍、倉儲設備、曬場、集貨場、農路、灌溉、排水及其他農用之土地‧‧‧十二、農業使用：指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制之相關法令規定，並實際供農作、森林、養殖、畜牧及設置相關之農業設施或農舍使用而未閒置不用者。‧‧‧前項第十二款農業使用之認定及查核程序，由中央主管機關會同有關機關定之。」為農業發展條例第三條第一項第十款、第十二款及第二項所明定。又農業用地作農業使用認定及核發證明辦法第六條第三款、第七條第一款、第八條第二款亦規定：「本條例（農業發展條例）第三條第一項第十二款所稱之農業設施或農舍，係指合於下列規定之設施．．．三、符合區域計劃法、非都市土地使用管制規則、實施區域計劃建築管理辦法所指之農業設施、林業設施、畜牧設施、養殖設施．．．」、「本條例第三條第一項第十二款所稱實際供農作、森林、養殖、畜牧使用而未閒置不用者，係指農業用地實際種植各類農作物、林木、飼養禽畜、水產養殖、種植牧草或植生等而實地未閒置不用。但有下列各款情形之一者，不得認定為農業使用：一、非依法興建之農業設施、農舍、或有阻斷灌排水系統等情事者。．．．」、「本條例第三條第一項第十二款所稱之設置相關農業設施或農舍者，係指農業用地符合區域計畫法或都市計畫法土地使用分區管制相關法令規定興建之農業設施或農舍，並持有證明文件且確實依所核定用途、面積使用者。但有下列各款情形之一者，不得認定作為農業使用．．．二、依規定於非都市土地使用編定前得為從來使用之農舍或設施，但無法檢具相關證明文件者。」。
二、本件原告向原處分機關申請核發坐落八德市○○段○○○○號土地之農業用地作農業使用證明，經原處分機關派員現場勘查結果發現系爭土地已違法變更使用（挖成大水池），核與農業發展條例第三條第一項第十二款規定不符，原處分機關遂以九十一年十二月五日德農字第○九一○○三○一二三號函駁回其所請。原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為被告駁回原告申請核發坐落八德市○○段○○○○號土地之農業用地作農業使用證明有無違法？
三、經查，本件原告申請被告核發農業用地作農業使用證明係供作為申請免徵遺產稅之用途，為原告所不爭執，而依遺產及贈與稅法第十七條第一項第六款規定，應以繼承時農業用地是否作農業使用證明為其基準時點，合先敘明。次查，本件原告在系爭農地上於桃園縣區域計劃法公告實施日期，即非都市土地使用編定日期七十年二月十五日前即已建有魚池一節，業據原告提出六十七年八月四日林務局攝影之航照圖為證，並為被告所不爭執，自堪信為真實。又系爭地號內魚池旁建有建築物一間，原告雖主張該建築物係作為魚寮使用，於當初建魚池時即已存在，亦有前開航照圖可參，應符合作農業使用云云。惟查，被告人員於原告申請後九十一年十一月二十六日前往現場勘查時及目前，該建築物均係作為飲食店使用，有被告提出而為原告所不爭執之照片附卷可參，則系爭二五七地號土地上，既有部分作為商業使用之飲食店，自屬非供農業使用者；原告雖稱僅係銷售畜牧產品（香蜜鵝）一節，核與勘查時照片所示「客家菜、海鮮、羊肉爐、生啤酒、客家餐坊」等字樣顯有不同，所稱要無可採，本件原告請求核發農業用地作農業使用證明，自屬無可准許。從而，本件原處分並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
四、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 八 月 二十六 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 二十六 日
書記官 楊子鋒