臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三二八六號
原 告 甲○○被 告 臺北市交通事件裁決所代 表 人 乙○○（所長）訴訟代理人 丙○○
辛可仁右當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服台北市政府中華民國九十二年三月二十六日府訴字第０九二０三五四三一００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：內政部警政署國道公路警察局執勤員警於民國九十一年二月二十三日十三時三十五分執行勤務時，在國道一號中山高速公路南向二四七公里處，發現案外人李哲俠無照駕駛（駕駛執照業於九十年二月十五日經易處註銷）李屏香（原告之妻）所有之２Ｃ--四一六六號自小客車，經警攔停舉發並當場代保管該車行車執照，並以違反道路交通管理處罰條例第二十一條第一項第一款規定由該局以九十一年二月二十三日公警局交字第Ｚ00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發李哲俠。嗣經內政部警政署國道公路警察局將全案移請被告裁決，俟因受處分人李哲俠逾期未到案，九十一年十二月十一日經原告向被告請求領回其妻李屏香之行照，經被告要求須繳清罰鍰始得領回行照，原告無耐只得於代繳罰鍰後領回其妻行照，嗣再經被告以九十一年十二月三十一日以北市裁三字第裁二二--Ｚ00000000號違反道路交通管理事件裁決書補裁處李哲俠新臺幣（下同）一萬二千元罰鍰。原告不服，提起訴願，遭駁回。原告猶表不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告未於言詞辯論期日到場，爰依其起訴及書狀所載聲明：
⒈確認被告要求須繳清罰鍰始得領回行照之處分無效。
⒉被告應返還原告一萬二仟元整及損害賠償一萬五千元整。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：⒈行照所有人李屏香曾陳情發還執照，被告答覆必須先繳納罰鍰後才能發回」，嗣車主之夫於前往請求領回該行照，被告口頭告知是否為行政處分？⒉原告於代交通違規之受處分繳納罰款，得否請求被告返還其所代繳之罰鍰並請求損害賠償？㈠原告主張之理由：
⒈原告以為被告濫用權力，未依法行政：
⑴人民之財產權應予保障，憲法第十五條定有明文。原告夫妻在未違背其他法
律情況下，依法擁有之行車執照遭剝奪，其與汽車之使用權遭剝奪毫無二致。
⑵依道路交通管理處罰條例第二十八條，縱使汽車所有人「有意允許」受罰人
駕駛汽車，吊扣汽車牌照（並非行車執照）也僅三個月，而原告之妻之行照遭被告「保管」達十個月，形同「擄照勒罰」此已構成行政訴訟法第四條第二項之逾越權限及濫用權力。。
⑶依道路交通管理處罰條例第八十九條之法意，有關交通事件，準用刑事訴訟
法。原告在此引用刑法第一條：「行為之處罰，以行為時之法律有明文規定者為限。」此為法學之「處罰法定主義」。依此案而言，車輛所有人持有駕照在身，為何受罰「無照駕駛」最高壹萬貳仟元之罰鍰。
按「依法行政」乃民主法治國家各級政府施政之最高準則。法治國家，無論行政、司法胥以法律為圭臬，「人權」「公平」均以法律為保障之憑藉。被告要求原告代「受處分人」繳納最高罰鍰，始發還行照，遍查法律，此行政絕無法源依據；原告欲知規定汽車所有人與受處分人有「連帶擔負繳納罰鍰之責任」之法源依據，如無則為濫權施政，而非法行政。被告正當的法定行政程序，應循行政執行法之規定，追討法定受罰人之罰款，而非對「非受罰人」之案外人「擄照勒罰」以求便宜結案，實有失社會公平及行政之正義、正當及合法性。⒉被告所稱：「本案原告代受處分人李哲俠繳納罰鍰，藉以領回其妻所有該車之
行車執照，應屬被告九十一年十二月三十一日北市裁三字第二二--Ｚ00000000號裁決之執行程序之部分，非另一行政處分之行為。」實情則為：原告之行車執照為被告代保管近壹年，幾經請求交涉均未得發還，其已違反道路交通管理處罰條例第二十八條之規定。原告遭被告「擄照勒罰」情勢下，於九十一年十二月十一日遭罰壹萬貳仟元，罪名為受裁決人無照駕駛，原罰六仟元，因受裁決人未於期限內到案（按逾越責任並不在原告），改採最高額罰鍰始得領回被「暫代保管」之行車執照。原告以為：本人受罰繳款日期為十二月十一日，而被告之行政裁決日期卻為十二月三十一日，繳款結案日期早於裁決日期，如稱兩者為同一行政，豈非「滑天下之大稽」。
⒊被告又稱臺北地方法院九十二年一月十六日裁定「異議駁回」、臺灣高等法院
二月十九日裁定「原處分撤銷，發可臺灣臺北地方法院」及臺北地方法院四月二十四日裁定「異議駁回」，其原因為各法院皆認為此案乃原交通處罰案件之「案外案」，認原告主張不服之標的係「主管機關扣押其行車執照，要求代繳受裁決人應繳納之罰鍰」之行政處分，而非裁決所針對受裁決人所為之交通裁決，故應循訴願、行政訴訟管道尋求解決。被告引用台北地院及台灣高等法院之裁定以為其立場辯証，卻對裁定之內容避而不提，乃因各級法院認為本案不適用道路交通管理處罰條例八十七條之規定，此觀點與被告堅稱此案「不屬行政法院之審判權限」之論點大相逕庭。原告於去年底已依被告之指示，依道路交通管理處罰條例第八十七條向普通法院聲明異議，前後歷經三審，最後裁定異議不合法律程式，指示該案應循訴願、行政訴訟管道救濟。原告亦於年初向台北市政府提起訴願，該訴願決定書則稱應向地院聲明異議，如此互踢皮球現象已讓人民冤屈申訴無門及權益受損，而原告已知此案依法理確屬行政法院之職掌。
⒋被告以違規受處分人之駕照遭逕行註銷而裁決其「無照駕駛」，唯車內之車主
李屏香並不知其駕照遭註銷，縱若車主該罰，主管機關應依法以「道路交通管理處罰條例」第二十八條裁決車主，才符合同條例第二條之「處罰法定原則」，而不該逾越該條例第二十八條之規定，向非受裁決人擄照勒罰。被告引用之「道路交通管理處罰條例」第三十九條，經查亦無其稱之規定，恐係行政命令之擴大引用，欲蓋彌張。原告要求被告「依法行政」之大原則下，在此援用行政程序法第四條、中央法規標準法第二條第三條第十一條以及憲法第一百七十二條。
綜上所揭，原告提出之「道路交通管理處罰條例」第二十八條乃屬法律，被告「暫代保管」行照達十個月，已逾越該法條規定。又被告要求原告代繳罰款始得領回登記於妻名下之行照，不符合「處罰法定原則」，而此原則即屬行政程序法第四條之「一般法律原則」。被告於答辯中仍未明示依何法條（其位階不應低於道交管理處罰條例第二十八條）主張汽車所有人與受處分人有「連帶擔負繳納罰鍰之責任」。若只是行政命令，無法源依據，則非但違反法律保留原則，而且違憲（第一百七十二條）。原告請求依行政程序法第一百十一條第六款規定及道路交通管理處罰條例第二十八條之規定，判決被告「要求汽車所有人代受處分人繳納罰鍰，始發回行照」之行政處分無效，並返還罰鍰及賠償損害。
⒌被告之行政行為違反「法律保留原則」與「法律優越原則」。按道路交通管理
處罰條例第二十八條：「汽車所有人，僱用或聽任第二十一條第一款至第七款之人駕車者，除依第二十一條之規定處罰外，並得吊扣其汽車牌照三個月。」在此案中，行政機關於案發當時未對車主李屏香（即原告妻）作出裁處；十個月後原告代妻至裁決所欲取回被代保管之汽車牌照，卻為被告要求代他人繳清罰鍰始得取回牌照，此經轉換之行政處分以顯然違反行政程序法第四條之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈依違反道路交通管理事件統一裁罰標準及處理細則第十五條第一項第九款規定
：舉發汽車所有人、駕駛人違反道路交通管理事件，有本條例第二十一條第一項各款及第二十一條之一第一項各款所列情形之一者，當場暫代保管其車輛牌照；同條例第三十九條復規定：有代保管物件之違反道路交通管理事件，處罰機關於裁罰時，應檢查其所有案件併予處理。查本案汽車駕駛人李哲俠之駕駛執照業於九十年二月十五日經易處註銷，其於九十一年二月二十三日駕駛李屏香所有車號00-0000號車經警攔停舉發並當場代保管該車行車執照，俟因受處分人李哲俠逾期未到案，經被告以九十一年十二月三十一日北市裁三字第二二-Z00000000號裁決罰鍰新臺幣壹萬貳仟元整，是以本案受處分人係李哲俠，非本件原告，合先陳明。次查行政處分之效力、執行、程序之續行之全部或部分，均涵蓋在行政處分之單一性內。行政處分不待確定，有其執行力，係根據行政處分所為之執行行為應是該行政處分垂直效力所及，應認為係行政處分定義內之「對外直接發生法律效果」效力行為，非有另一行政處分之行為，依訴願法第九十三條第一項及行政訴訟法第一百十六條第一項可得觀之；另最高行政法院九十年度裁字第六八三號裁定亦略以：「按行政處分，係指中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效果之單方行政行為，修正前訴願法第二條第一項規定甚明。而所謂發生公法上效果，須法律上效果係由該行政行為直接發生者，該行政行為始得構成行政處分，若對於已確定行政處分之繼續執行行為，並未發生另一法律效果之行政行為，不得認為係獨立之行政處分．．．。」本案原告代受處分人李哲俠繳納罰鍰，藉以領回其妻所有該車之行車執照，應屬被告九十一年十二月三十一日北市裁三字第二二--Ｚ00000000號裁決之執行程序之部分，非另一行政處分之行為。
本案原告既非受處分人，且其所訴代繳罰鍰亦非屬被告之另行行政處分，其所為之行政訴訟依法即有未合。
⒉車主李屏香分別於九十一年三月七日及十日向被告及舉發單位提出申訴，被告
於九十一年三月十五日北市裁四字第○九一三三一六五六○○號函及九十一年三月二十二日公警國四刑字第○九一○○二九九九號書函函覆違規屬實依法裁罰；原告又於九十一年十二月三十一日及九十二年一月十四日，提出聲明異議及訴願，經臺灣臺北地方法院九十二年一月十六日九十二年度交聲字第七五號交通事件裁定「異議駁回」、臺灣高等法院九十二年二月十九日九十二年度交抗字第一五二號刑事裁定「原處分撤銷，發回臺灣臺北地方法院」、臺灣臺北地方法院九十二年四月二十四日九十二年度交聲更字第一九號交通事件裁定「異議駁回」及臺北市政府訴願審議委員會九十二年三月二十六日臺北市政府訴字第○九二○三五四三一○○號訴願決定書決定「訴願不受理」。
⒊依行政訴訟法第二條「公法上之爭議，除法律別有規定外，得依本法提起行政
訴訟」，本條雖揭示行政法院對於公法上爭議具有概括的管轄權，然某些在本質上屬行政之事務，立法者亦可能基於歷史因素或者事務特性，而將其爭議事項排除在行政裁判權之範圍外，轉而交由普通法院或者獨立設置裁判機構來處理此等事項，由於立法決策之故，即非屬行政法院審理之行政爭訟事件。行政訴訟法第一百零七條第一款規定：「訴訟事件不屬行政法院之權限者，行政法院應以裁定駁回之」，故如個案爭議，法律就其救濟管道另有規定而不屬於行政法院之審判權限者，即屬該款之情形，應將原告之訴由程序駁回之。
⒋道路交通管理處罰條例第八條第一項第一款規定：「違反本條例之行為，由左
列機關處罰之：一、違反第十二條至第六十八條之規定者，由公路主管機關處罰。．．．前項處罰於裁決前，應給予違規人陳述之機會。」前行政法院 (現已改制為最高行政法院 )六十年度裁字第二五二號裁定：「依道路交通管理處罰條例第七十五條（現行條文第八十七條）規定，受處分人不服第十四條（現行條文第八條）主管機關之處罰，得於接到裁決書之翌日起十日內（現行條文二十日內）向管轄地方法院聲明異議；如不服法院之裁定，得為抗告，但不得為再抗告。此項適用特別規定之程序，自不得循通常訴願程序提起訴願及行政訴訟」依首揭規定及裁定意旨，原告如對前揭違規通知書舉發事實有爭議，應於應到案日期前向被告陳述意見，並於裁決後，依同條例第八十七條之規定，向管轄地方法院聲明異議，而不得提起行政訴訟。
⒌道路交通管理處罰條例所謂「牌照」，依道路交通安全規則第八條有規定，汽
車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證。違反道路交通管理處罰條例第二十一條本可以處罰鍰並吊扣牌照，如果車主違反第二十八條規定任由車輛給無照之人駕駛本來可以處分車主，但是本件沒有處罰車主，只有代保管而已，係依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第十五條代保管行照，被告代保管該行照是有法律依據的。並依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第三十九條規定「執照或號牌已因他案被保管或扣留之違反道路交通管理事件，處理機關應檢查其前案併予處理。」，所以行政慣例都是在繳足罰鍰時才發還代保管之行照。本件行照所有人是李屏香而非原告，當初李屏香有陳情發還執照，被告有答覆必須先繳納罰鍰後才能發回，後來原告有於九十一年十二月十一日代為繳納罰鍰，而取回該行照。本件並未直接對原告行政處分，是原告代違規駕駛人李哲俠繳納罰鍰。
⒍綜上所述，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一○八條規定，敬請依法駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無民事訴訟法第三百八十六條之情形，爰依行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十五條第一項之規定，由被告為一造辯論之判決。又被告被告之代表人原為陳金盛，於九十三年四月二十一日變更為乙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合。
二、內政部警政署國道公路警察局執勤員警於九十一年二月二十三日十三時三十五分執行勤務時，在國道一號中山高速公路南向二四七公里處，發現案外人李哲俠無照駕駛李屏香（原告之妻）所有之自小客車，經警攔停舉發並當場代保管該車行車執照，並以違反道路交通管理處罰條例第二十一條第一項第一款規定由該局以九十一年二月二十三日公警局交字第Ｚ00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發李哲俠。嗣經內政部警政署國道公路警察局將全案移請被告裁決，俟因受處分人李哲俠逾期未到案，九十一年十二月十一日經原告向被告請求領回其妻李屏香之行照，經被告要求須繳清罰鍰始得領回行照，原告無耐只得於代繳罰鍰後領回其妻行照，嗣再經被告以九十一年十二月三十一日以北市裁三字第裁二二--Ｚ00000000號違反道路交通管理事件裁決書補正裁處李哲俠一萬二千元罰鍰。原告不服，主張原告之妻縱將車借與無照之李哲俠行駛，依道路交通處罰條例第二十八條規定至多亦僅可吊扣汽車牌照三月，而本件被告並未對原告之妻為處罰，卻代保管原告之妻行照長達十月之久，顯不合理，且於原告請求返還原告之妻行照時，卻要求原告應先行將原處分之罰鍰繳清後始得返還該行照，該處分顯為無效，又被告於原告代繳罰鍰後始為裁處原受處分人之最高之罰鍰一萬二千元，亦有不當云云，以資抗辯。
三、按汽車駕駛人未領有駕駛執照駕車者，處新台幣六千元以上一萬元以下罰鍰，並當場禁止其駕駛及扣留其車輛牌照。又汽車所有人，僱用或聽任第二十一條第一款至第七款之人駕車者，除依第二十一條之規定處罰外，並得吊扣其汽車牌照三個月。道路交通管理處罰條例第二十一條第一項第一款、第二十八條定有明文。
再道路交通管理處罰條例所謂「牌照」，依道路交通安全規則第八條有規定，汽車牌照包括號牌、行車執照及拖車使用證。再依「違反道路交通管理事件統一裁罰基準及處理細則」第三十九條規定「執照或號牌已因他案被保管或扣留之違反道路交通管理事件，處理機關應檢查其前案併予處理」。另「依道路交通管理處罰條例第七十五條（現行條文第八十七條）規定，受處分人不服第十四條（現行條文第八條）主管機關之處罰，得於接到裁決書之翌日起十日內（現行條文二十日內）向管轄地方法院聲明異議；如不服法院之裁定，得為抗告，但不得為再抗告。此項適用特別規定之程序，自不得循通常訴願程序提起訴願及行政訴訟」前行政法院六十年度裁字第二五二號判例定可資參照。
四、經查：㈠按所謂行政處分，依行政程序法第九十二條規定，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。
至行政官署（機關）所為單純的事實之敘述或理由之說明，既不因該項敘述或說明而生法律效果，自非行政處分，人民對之即不得提起訴願，前行政法院四十四年度判字第十八號判例著有明文。經查本件車主李屏香之行照被扣保管後，曾分別於九十一年三月七日及十日向被告及舉發單位提出申訴，經被告及內政部警政署國道公路警察局第四警察隊分別於九十一年三月十五日北市裁四字第○九一三三一六五六○○號函及九十一年三月二十二日公警國四刑字第○九一○○二九九九號書函函覆被告係依道路交通處罰條例第二十一條之規定予以保管其行照，車主應於罰鍰繳納後始得領回行照，此有上開二函附於原處分卷可稽。從而原告於該二函函復後，復再向被告請求返還車主之行照，經被告承辦人員告知前開函之意旨，亦即重申前旨，並未重為行政處分，僅屬觀念通知，原告主張該處分為無效 (意指該處分為違法 )，對該非行政處分為起訴自屬不合法。至原處分逕對車主行照予以保管是否屬原對無駕駕駛人之處分效力所及，則事屬原車主對該處分依道路交通處罰條例規定向普通地方法院交通法庭提起救濟之問題，另被告得否以車主應於繳納罰鍰後始得取回被扣保管之行照，亦應由原車主對前開函復之行政處分另為行政爭訟為救濟，均非本件本院得予審酌，附此敘明。
㈡至本件駕駛人李哲俠無照駕駛李屏香（原告之妻）所有之自小客車，經警攔停舉
發並當場代保管該車行車執照，並以違反道路交通管理處罰條例第二十一條第一項第一款規定由該局以九十一年二月二十三日公警局交字第Ｚ00000000號舉發違反道路交通管理事件通知單舉發李哲俠。嗣經內政部警政署國道公路警察局將全案移請被告裁決，俟因受處分人李哲俠逾期未到案，從而被告始要求原告先代繳受處分之罰鍰一萬二千元之始得領回該行照，故原告於九十一年十二月十一日乃先行代繳李哲俠之罰鍰後領回其妻行照，而斯時被告固尚未為裁處李哲俠之罰鍰一萬二千元，惟經查行政處分得以書面、言詞或其他方式為之。以書面以外方式所為之行政處分，其相對人或利害關係人有正當理由要求作成書面時，處分機關不得拒絕。行政程序法第九十五條定有明文。從而原告依被告口頭告知之行政處分先為代繳本件交通違規人李哲俠之罰鍰，該口頭之行政處分亦非無據，且本件嗣再經被告以九十一年十二月三十一日以北市裁三字第裁二二--Ｚ00000000號違反道路交通管理事件裁決書補正裁處李哲俠一萬二千元罰鍰。
從而被告所為之裁罰尚非無據，原告自不得以其代繳之罰鍰乃係事後始作成之書面行政處分而指原先所為之口頭行政處分為無依據，因而請求被告予以返還原所代繳之罰鍰，並請求被告另為損害賠償，即無所本。
五、綜上所述，本件原告請求確認被告命其代繳罰鍰，始得返還其妻之行照，僅屬觀念通知，其提起行政訴訟為不合法，本應予以裁定駁回，惟原告復請求被告返還其代繳之罰鍰及損害賠償，因亦為無理由，已如前述，而應予以判決駁回，為節勞費，爰一併予以判決駁回。至原訴願理由誤為原告係對其九十一年十二月三十一日北市裁三字第二二－Ｚ00000000號裁決書為不服而認原告不得提起行政救濟而駁回原告之訴願，固有誤會，惟其結論與本件判決結果並無二致，爰仍予以維持，附此敘明。
六、本件事證已明，二造其餘主張核與本件判決結果無涉，爰不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十五 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 七 庭
審 判 長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 五 月 二十六 日
書記官 黃倩鈺