臺北高等行政法院判決 92年度訴字第03442號原 告 甲○○訴訟代理人 己○○
許坤立律師被 告 內政部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 辛○○
癸○○被告參加人 桃園縣政府代 表 人 丁○○（縣長）訴訟代理人 戊○○被告參加人 臺灣省自來水公司代 表 人 丙○○（董事長）訴訟代理人 壬○○
庚○○上列當事人間因收回被徵收土地事件，原告不服行政院中華民國
92 年7月7日院臺訴字第0920087294號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應作成准許原告照原徵收價額收回桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地（面積0.0375公頃）之行政處分。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣臺灣省自來水股份有限公司（以下簡稱自來水公司）為辦理楊梅富岡1,000噸高架水塔工程，需用坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地，面積0.0943公頃，報經臺灣省政府民國（以下同）85年4月24日85府地2字第42344號函核准徵收，及一併變更編定為特定目的事業用地，經內政部台（85）內地字第8504993號函備查後，交由桃園縣政府85年5月2日85府地用字第92629號公告。原告不服，訴經內政部85年12月9日台（85）內訴字第8504758號訴願決定將徵收處分關於圍牆以外（不含圍牆所在之基地）部分（竹林地）之土地徵收撤銷，其餘部分之訴願駁回。原告就未予撤銷部分，提起再訴願、行政訴訟及再審，均遭駁回。又內政部以因水塔供需地區改變，四周安全考量之範圍縮小，工程變更設計，部分土地（分割後之桃園縣○○鎮○○段1705之1地號土地，面積0.0568公頃）已無使用之必要，以90年3月21日台（90）內地字第9060517號函核准撤銷徵收。原告自88年1月間起迭依行為時土地法第219條規定，向桃園縣政府申請照徵收價額收回系爭桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地（面積
0.0375公頃）。案經桃園縣政府報經內政部91年1月28日台內地字第0910062695號函，略以本案不符行為時土地法第219條規定，應不准予收回。桃園縣政府據以91年2月7日府地用字第0910028740號函復原告。原告不服，以系爭土地於53年間興建水塔使用，其訴經臺灣桃園地方法院判決拆除該水塔確定，於90年4月19日拆除完畢，是本案並非按徵收計畫使用完畢，且無正在使用中之情況。再者，自來水公司91年10月2日台水財字第09100313060號函稱，水塔拆除後，該公司已另作相關供水因應措施，目前對於該地並無其他興建計畫另作相關設施使用。該公司並於內政部土地徵收審議委員會第63次及第66次審查會議時陳述系爭土地為不再使用之閒置土地云云，提起訴願，亦遭決定駁回，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告對於系爭土地應作成准予收回之行政處分。
二、被告及參加人聲明：均駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：系爭土地是否已依徵收計畫開始使用？原告主張：
一、本案系爭土地其中0.0568公頃部分，在強制執行「拆除水塔前」，需地單位依土地徵收條例第49條第1項第5款：「．．
已依徵收計劃開始使用，尚未依徵收計劃完成使用，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者．．」之規定辦理撤銷徵收，90年3月21日內政部亦以台（90）內字第9060517號函核准撤銷徵收發還土地在案，內政部確認90年3月21日以前數年間，系爭土地尚未依徵收計劃完成使用並核准撤銷徵收。28天後，90年4月19日水塔被法院依法強制執行「拆除完畢」，桃園縣政府派員於90年5月17日現場會勘，確認「原徵收之土地不在工程用地範圍內」，並於90年9月28日以桃園縣政府90府字第180913號函以「．．因該土地上水塔於核准徵收前業經法院判決拆除確定，於判決確定起水塔已失其附麗，台灣桃園地方法院於90年4月19日依法強制拆除完畢，自難謂已依原核准計劃使用，則本府擬同意原業主照原徵收價額收回其土地．．」，同意發還土地。未料內政部反而認定系爭土地已依計畫使用完畢駁回原告之申請。
二、內政部在90年3月21日尚核准認定系爭土地「數年間尚未依徵收計劃完成使用」，然一夕間於90年4月19日水塔被強制執行拆除完畢後又硬反過來認定其「已依計畫使用完成」否定上開90年3月21日台（90）內字第9060517號函之認定。如此搖擺不定、前後自相矛盾而荒謬之違法雙重標準認定，何以讓人心服？若如此明顯踐踏司法之違法處分不予撤銷，則天理安在？政府之威信、司法之公信力亦將蕩然無存。何況目前需地單位所擁有之土地僅剩水塔拆除後0.0375公頃之ㄇ字型部分，需地單位已明確坦承系爭土地為不再使用之閒置土地，非但浪費土地資源，更嚴重損害原告之權益，由此足以證明水塔被強制執行拆除完畢前後，始終違法使用，又如何能夠依徵收計畫完成使用？原內政部之認事用法與事實不符而顯有違誤。
三、內政部駁回原告之申請時，內政部相關人員告訴原告本案應循前開土地徵收條例第49條及50條撤銷徵收之規定申請撤銷徵收。原告旋於91年2月6日又依土地徵收條例第49條之規定申請撤銷徵收，91年11月20日內政部土地徵收審議委員會第
63 次及92年1月8日第666次審查會議審查會議，審查本案時，會中幾位委員強烈指出本案需地單位一錯再錯有嚴重瑕疵，更當場指責需地單位絲毫不顧百姓權益，未料內政部土地徵收審議委員會第66次會議決議：「保留。」其決議理由：
「查甲○○先生請求依土地法第219條規定收回本案被徵收土地事件，不服本部91年1月28日台內地字0000000000號函核定不予收回之處分，提起訴願乙案，正由行政院審理中。．．第49條第1項第5款規定撤銷徵收土地部分，因此部分與上開請求收回被徵收土地事件均涉及本案土地是否已依核准徵收計畫使用之認定，俟請求收回被徵收土地事件於行政救濟程序終結後，再依法辦理」。原處分機關內政部一再扭曲法令拖延本案，完全違反公平正義之原則，其認事用法顯有違誤，且嚴重損害原告之權益。
四、本案監察院87年7月14日指出：「．．行政機關所為行政處分，在有多種能達成同一目的之方法時，必須選擇對人民權益損害最少之方式，對當事人有利及不利之情形，亦應一律注意。為先進國家保障人民權益，提高人民對政府行政之信賴及真正依法行政之精神所在．．【該簽報徵收．．有隱瞞事實之意】．．該徵收程序卻不無瑕疵．．地主其權益受損．．要非全無理由．．其徵收．．顯有違公平正則．．該需地機關確應加以檢討改善．．」，明顯指出其徵收過程有嚴重瑕疵。
五、本案行政院決定理由第4頁部分略以：「．．至於自來水公司稱，水塔拆除後，該公司已另作相關供水因應措施，目前對於該地並無其他興建計畫或另作相關設施使用。自來水公司於內政部土地徵收審議委員會第63次及第66次審查會議時陳稱系爭土地為不再使用之閒置土地云云，如屬實情，得否由訴願人循適當方式取回，宜由原處分機關另行檢討處理．．」（見前起訴狀訴證1）。惟原處分機關內政部至今亦未作任何處理。
六、監察院92年7月7日調查意見略以：（一）．．自來水公司對系爭土地形成無權占用，顯有違失．．（二）．．自來水公司無償使用土地長達30餘年，應積極循適當方式處理．．
（三）．．自來水公司對法院判決拆除之水塔用地，以征收方式取得，雖經行政法院判決程序合法，惟徵收之時機不無瑕疵．．（四）．．自來水公司徵收之時機與辦理過程，核與正常之徵收程序有異，不無瑕疵．．等語（訴証4），本案之徵收顯然有重大之瑕疵，更嚴重損害原告正當之權益。
七、又監察院前揭調查意見第7頁謂：「．．惟基於陳訴人已收回之土地形成ㄇ字型土地．．確不利渠整體利用，則自來水公司仍宜同時檢討．．依行政程序法相關規定辦理見復．．
」等等，惟被告迄今亦未置理。
被告主張：
按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內：：聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」為土地法第219條第1項所明文。臺灣省政府85年4月24日85府地2字第42344號函核准徵收本案土地，其徵收土地計畫書第13項（三）計畫進度載明「本計畫徵收土地設置1,000噸高架水塔構造物，於53年間興建完成。」自來水公司因公用事業需要，依法定程序徵收本案土地，並經行政法院88年度判字第2021號再審判決，認為該徵收於法並無不合。至於超過事業所必需部分，業經自來水公司報請本部核准撤銷徵收。又按經濟部91年10月9日經授營字第09120246180號函准自來水公司91年10月2日台水財字第09100313060號函稱：「該水塔於強制拆除前，雖仍然繼續使用，但因相關供水改善設施相繼完成出水後，即日漸式微，迨至法院強制拆除當日，始同步封閉該水塔進出管路，故該水塔確已完成階段性調蓄富岡及湖口地區之供水任務。本公司當時基於公用事業目的需要依規定徵收本案土地，並以徵收土地計畫書所載之計畫進度，完成水塔之興建且繼續存在，本公司確已依原核准徵收計畫目的與用途使用。」內政部91年1月28日台內地字第0910062695號函以：「自來水公司基於公用事業目的依規定徵收本案土地，依徵收土地計畫書所載之計畫進度，完成水塔之興建且繼續存在，自來水公司已依原核准徵收計畫目的與用途使用，其法定要件已具備，要難因該水塔於核准徵收土地前，因申請人與台灣省自來水公司間之私權爭執遭拆除判決確定，即認為該水塔失所附麗；亦難因該土地於核准徵收後，自來水公司未能排除強制執行名義，致使水塔拆除，即謂自來水公司未依原核准徵收計畫使用，本案不符土地法第219條規定，應不准予收回。」於法應無不合。
被告參加人桃園縣政府主張：
一、其事實及經過同被告答辯理由及被告參加人自來水公司的陳述，尤其我們到現場勘查時，也是這個情形。
二、剛開始我們認為要發還，因為按照土地法第219條規定，是沒有發還的法律規定，但依照事實而言，是可以發還。
被告參加人臺灣省自來水公司主張：
一、53年當時，我們稱為石門水廠時代，為了水廠附近也就○○○鎮○○○○段居民的用水，曾經向詹招福價購這筆土地，我們當時也支付2萬5千多元，大約一半的價金，可能因為牽涉到它是一個農業區的關係，所以一直沒有辦法完成產權移轉，到了82年詹先生以這個部分提起訴訟，認為我們是侵占，後來經過法院判決自來水公司敗訴，自來水公司敗訴之後，為了因應當地居民持續的用水，所以當民事執行處的法官來執行拆除時，我們長官有跟詹先生協議，之後也歷經5、6次彼此協商價購都沒有完成，所以才於85年初開始辦理徵收。而水塔是在53年就已經矗立在當地，我們為了擁有水塔以外，另外曾經也為了這個土地的美化，或是安全起見，做了一些圍牆及整地。在85年10月1日徵收案，已經取得產權，在90年4月19日才被強制執行拆除，在這期間有合法在使用，且已經完成使用。
二、自來水公司有提出3次異議之訴，後來縣政府有協商，包括監察院也提出糾正，我們當時徵收水塔位置，比還需用的土地還要大，我們雙方就達成協議，把水塔主體向下延伸2公尺以外的範圍，同意撤銷徵收還給地主，這部分就是達成協議，地主另外繼續要求撤銷1705地號（水塔的位置），就是水塔拆掉，一直拖到90年4月14日，照說我們在85年10月1日已經取得產權，可再提起第4次異議之訴，這是我們事實取得產權的依據，因為自來水公司之前與地主達成協議，所以我們沒有再提出申請。原先徵收的943平方公尺，是包含圍牆外，有一部分靠產業道路，那邊有一片竹林是在圍牆外，後來重劃為1705地號時，連圍牆外的竹林地政事務所全部劃進去那個位置。
三、88年基於北水南送的理由，從平鎮淨水廠埋設1千平方公尺到新竹方向供給國科會科學管理園區。如果這個時候水塔已經拆除了，我們認為不需要使用，可能是當時我們的語意是這樣，就1千平方公尺的水管來補充，所謂1千噸的配水池的水量是綽綽有餘。既然沒有蓋水塔的必要，那就把土地發還？這部分監察院有提到，要我們公司作妥適的處理。也曾經跟地主代表詹教授來討論。我向他提了我去總處開會的結論：（一）依原徵收價讓地主買回。因為我們是公司的組織，我們提這個案到我們董事會時，必須要讓董事們議決。（二）我們希望由地主拿一部分的補償金，來作為水塔被拆除的殘餘價值，我記得是34萬多元。（三）因為不是撤銷徵收，所以這個土地等同於買賣，由地主來依原徵收價額買回。
四、在90年4月19日水塔被拆除前，我們也陸續因為都市發展需要，陸續埋設水管，到90年4月19日拆除之後，也確實做了檢視，也就是在我們自來水公司，就整個供水區域，我們所希望的是有適當的水塔或高地配水池來做調節，因為水塔被拆以後，會不會影響到水塔附近的居民用水，我們曾經在90年夏季尖峰用水，確認所有的用戶都不受其影響，當時我們在跟桃園縣政府會勘時，我們也出示了這個意見，目前我們公司確實對這筆土地沒有任何使用計畫。
理 由
一、按「私有土地經徵收後，有左列情形之一者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內：：聲請照徵收價額收回其土地：一、徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者。二、未依核准徵收原定興辦事業使用者。」為土地法第219條第1項所明文。
二、本件自來水公司為辦理楊梅富岡1,000噸高架水塔工程，需用坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地，面積0.0943公頃，報經臺灣省政府85年4月24日85府地2字第42344號函核准徵收，及一併變更編定為特定目的事業用地，經內政部台（
85 ）內地字第8504993號函備查後，交由桃園縣政府85年5月2日85府地用字第92629號公告。原告不服，訴經內政部85年12月9日台（85）內訴字第8504758號訴願決定將徵收處分關於圍牆以外（不含圍牆所在之基地）部分（竹林地）之土地徵收撤銷，其餘部分之訴願駁回。原告就未予撤銷部分，提起再訴願、行政訴訟及再審，均遭駁回。又內政部以因水塔供需地區改變，四周安全考量之範圍縮小，工程變更設計，部分土地（分割後之桃園縣○○鎮○○段1705之1地號土地，面積0.0568公頃）已無使用之必要，以90年3月21日台
（90）內地字第9060517號函核准撤銷徵收。原告自88年1月間起迭依行為時土地法第219條規定，向桃園縣政府申請照徵收價額收回系爭桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地（面積
0.0375公頃）。案經桃園縣政府報經被告以不符行為時土地法第219條規定，不准予收回。原告不服，主張如事實欄所載。本案所需審究者為系爭土地是否已依徵收計畫開始使用？
三、經查：
（一）53年10月14日參加人自來水公司石門區自來水廠為辦理楊梅富岡1,000噸高架水塔工程，經與詹招福就其分管之桃園縣○○鎮○○○段○○○○號，協議價購部分土地作為水塔使用，於支付五成購地價款（約25,000元)，取得興建並先行使用權後，因農地共有關係，無法順利辦理產權移轉登記。嗣詹招福於80年6月間死亡後，改由其配偶詹彭月妹繼承，歷經20餘年，自來水公司未依協議內容，積極完成產權移轉登記事宜，致82年間參加人桃園縣政府辦理桃園縣富岡三期農地重劃，詹彭月妹得依上開條例第24條有關重劃區內共有上地，得經共有人自行協議分配為其中一人所有之規定，申請將系爭水塔用地重劃後之富岡段1705地號，改分配予另一共有人即原告，該公司復未善盡其他權益保全措施，致未能依上開條例第26條之規定，於農地重劃公告期間，對詹彭月妹將水塔用地一申請改分配予利害關係人名義提起異議以確保權益，導致農地重劃完成分配後，自來水公司支付部分土地價款興建使用長達30年之水塔，竟形成無權占有之事實，雖用地機關於農地重劃後，繼續與重劃後之業主繼續協議價購，並委託中國生產力公司就該土地評估每坪為5.5萬元，業主則要求15萬至20萬元，用地機關表示最多每坪以12萬元買受，雙方因價格相差甚鉅，無法達成協議；原告遂訴經臺灣桃園地方法院84.3.14以83年度訴字第570號判決自來水公司無權占有「應將坐落桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地上如該判決附圖所示紅色部分面積0.0019公頃之水塔及紅線部分面積0.0011公頃之圍牆拆除，將圍牆以內面積0.0855公頃（包括本件原告申請收回之土地0.0375公頃），該民事判決因自來水公司未提起上訴而確定。85年1月23日法院執行強制拆除時，自來水公司代表表示，延展一個月返還土地，並作成執行筆錄。惟自來水公司於一個月後仍未拆除水塔返還土地，用地機關基於考量該水塔係為調節楊梅、富岡、湖口地區用戶飲用水及蓄水等公益目的，乃報請臺灣省政府於85年4月24日核准按徵收公告當期土地現值每平方公尺900元加四成補償費徵收本案土地，並向民事執行法院3次提起債務人異議之訴，復3次提供擔保停止執行，嗣其所提3次執行異議之訴，均遭判決駁回確定，均有原處分卷所附相關文件可參。
（二）其間原告不服土地被徵收，提起行政救濟，訴經行政法院88年5月28日判決再審判決駁回；另向監察院陳述用地機關之違法失職情事；另於88年1月及88年9月10日向參加人桃園縣政府申請收回本案土地，經協調結果，除用地機關就上述分割後之桃園縣○○鎮○○段1705之1地號土地，面積0.0568公頃，以已無使用之必要，報經被告以90年3月21日台（90）內地字第9060517號函核准撤銷徵收發還原告外，其餘部分，因雙方間缺乏互信，致無結果，而系爭水塔亦經桃園地方法院於90年4月19日執行拆除完畢。
（三）另用地機關於85年間徵收本案土地之目的在於調節富岡、楊梅、湖口地區用戶水及蓄水之用。88年間用地機關復於平鎮市埋設大水管供給新竹科學園區使用。該工程於88年完成後，89年正式供應水，此期間本案水塔仍繼續供應用水。
（四）原告另於90年5月4日向參加人桃園縣政府申請收回撤銷徵收部分土地後賸餘之375平方公尺土地。經於90年5月17日現場會勘，該水塔已不存在一片平地，且用地機關於會勘時亦表示「一、以往水塔存在時對富岡水地區供水有調節作用，拆除後此功能已不存在，對上述地區今夏供水本處仍存疑慮，故本處將視今夏尖峰用水、供水情形，再決定是否在該址興建配水池等。二、若上述地區今夏供水無慮，且經本處檢討確實無其他使用，則將依土地法等相關規定辦理。」；嗣參加人自來水公司以91年10月2日台水財字第09100313060號函稱，水塔拆除後，該公司已另作相關供水因應措施，目前對於該地並無其他興建計畫另作相關設施使用。該公司並於內政部土地徵收審議委員會第63次及第66次審查會議時陳述系爭土地為不再使用之閒置土地等語，復於本院審理中表明確無使用必要。
（五）是以本件所需審究者為系爭水塔、土地於民事法院判決應拆除返還確定後，於強制執行中，用地機關報請徵收，經行政法院判決徵收為合法，用地機關提起執行異議之訴敗訴確定，其以提供擔保方式暫免執行拆除返還中之使用水塔、土地，可否認為符合土地法第219條第1項第1款之「依徵收計畫開始使用」之問題？經查，行政法院87年判字第344號判決內所敘明「．．原告與自來水公司間就關於拆除上開水塔等地上物及返還土地之民事訴訟，其裁判結果如何，均與本件徵收程序是否合法不生影響．．」一節，係就本件徵收是否合法為論斷，與本件係就「於核准徵收後，是否已依所報准之徵收計劃開始使用」之問題為二事，合先敘明。次查，本件用地機關於民事訴訟判決其使用系爭土地係屬無權占有，為該確定之民事判決所認定；至於民事訴訟敗訴確定後，於強制執行程序中，本已失其合法使用系爭土地之法律依據，而其向執行法院即桃園地方法院聲請延緩執行，經該院以85年1月22日裁定駁回；另先後3次提起執行異議之訴，並依強制執行法第18條第1項第2款規定聲請提供擔保停止執行，先後經執行法院裁定准供提擔保1,697,000元、1,000,000元及2,097,600 元停止執行程序後，方得暫免拆繼續使用，而其異議之訴，均遭敗訴判決確定，始終未能排除原民事確定判決之執行力，致於90年4月19日經執行法院拆除完竣之事實，復有相關判決、裁定影本附於原處分卷及監察院調查意見等影本可稽，並為兩造所不爭執，是以用地機關係依執行法院之准予提供擔保停止執行之裁定，於強制執行程序進行中，暫時取得使用之法律依據，即用地機關雖依核准之徵收處分取得所有權，惟並不能依徵收處分「開始使用系爭土地」甚明，被告僅依用地機關有使用系爭土地之表面事實，遽而認為用地機關已依核准之徵收計畫使用土地，否定參加人用地機關及桃園縣政府認為「本案土地於85年核准徵收，雖為沿續原來之使用，惟該土地上水塔於核准徵收前業經法院判決拆除確定，於判決確定起視同水塔已不存在，自難謂已依徵收原核准計畫使用，應與行政院56年5月2日台（56）內字第3263號函示當有區別，故檢附相關文件函報內政部擬同意照徵收價額收回其土地」之意見，其認定自有違誤而為無可採，訴願決定予以維持，亦嫌疏略，均應由本院予以撤銷。
（六）末查，本件係課以義務訴訟，法院應以判決時之事實狀態為應否核准申請之事實基礎。查本件系爭土地業已因水塔經法院執行拆除而無法使用；另用地機關因執行政府北水南送政策，於平鎮市埋設1000厘米口徑大水管，復於楊富路埋設400厘米口徑水管，通往本件原先水塔調節供應用戶，且供應範圍更為廣大，已無再使用系爭土地之需要等情，業經參加人臺灣省自來水公司訴訟代理人陳述在案，有本院93年12月8日言詞辯論筆錄可參。從而，本件亦無影響公益之問題，原告請求被告應作成准許原告照徵收價額收回桃園縣○○鎮○○段○○○○○號土地（面積0.0375公頃）之行政處分，為有理由，應予准許。
（七）兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 93 年 12 月 22 日
臺北高等行政法院第5庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 93 年 12 月 22 日
書記官 楊子鋒