臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四四三號
原 告 欣欣天然氣股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）住同右訴訟代理人 丙○○
乙○○兼送達右當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年六月五日府訴字第０九二０三五七四八００號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣台北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定，於民國（下同）八十九年十一月一日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及收費基準表（同年月三日生效）。關於道路既設設施物，依臺北市道路設置設施物收費辦法第九條規定，其所有權人應於施行後六個月內向被告機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，即自九十一年十一月三日起計收既設設施物使用費。被告機關並以九十年三月二十一日北市工養字第九０三０００四三００號函及九十年五月十八日北市○○路字第九０六二０一六三００號等函通知原告在案。原告乃於九十年八月二十三日向被告機關檢送道路設置設施物收費申報書及申報表各乙份。嗣經被告機關依臺北市道路設置設施物收費辦法第五條及第九條規定，以九十一年十一月七日北市工養字第０九一四００四七九００號函請原告繳納使用費，略以：「主旨：有關貴公司申報既設（臺北市道路設置設施物收費辦法施行前已設置於道路）設施物使用費收費案．．．說明．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至九十一年十二月三十一日止計需新臺幣貳拾捌萬參仟陸佰伍拾壹元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣貳拾貳萬玖仟柒佰伍拾柒元整，屬中華民國部分為新臺幣伍萬貳仟柒佰伍拾玖元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹仟壹佰參拾伍元整。三．．．請 貴公司於本（九十一）年十一月二十四日前向臺北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。．．．」原告不服，提起訴願，經台北市政府以九十二年六月五日府訴字第○九二○三五七四八○○號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處理；其餘訴願駁回。」，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：訴願決定及原處分關於收取公有道路土地所有權屬台北市部分之使用費應予撤銷。
㈡被告聲明求為判決：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原處分依「臺北市道路設置設施物收費辦法」收取公有道路使用費是否違反法律
保留原則、授權明確性原則、信賴保護原則及禁止溯及既往原則？㈡「臺北市道路設置設施物收費辦法」之收費基準是否牴觸規費法之規定？㈢本件是否有規費法第十三條所定免徵規費之適用？
甲、原告主張之理由：
一、依地方制度法第十八條第十款規定，收取道路設施使用費，非屬地方自治事項。故原處分所依據之「台北市道路設置設施物收費辦法」係無法律授權並違反法律保留原則，乃違法之行政處分而應撤銷。
㈠查「台北市道路設置設施物收費辦法」（下稱收費辦法）第一條雖規定：「本辦
法依台北市市有財產管理規則（於九十一年七月九日修正並更名為台北市市有財產管理自治條例，以下稱自治條例）第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」但道路使用費之收費依據，必須是地方制度法明文規定之「地方自治事項」，地方議會方能訂定自治條例以為規範。惟地方制度法第十八條第十款就直轄市自治事項僅規定：「關於交通及觀光事項如下：⑴直轄市道路之規劃、建設及管理。⑵直轄市交通之規劃、建設及管理。⑶直轄市觀事業。」並無規定道路使用規費之收取亦屬直轄市自治事項。即使以「管理」為文義解釋基礎，亦無法放射至使用規費之收取，因收取使用費係屬對人民財產權之侵害，必須有明確之法律規定為依據，尤其結合該段文字之脈絡即「道路之規劃、建設及管理」，更明白指出該條款僅宣示，道路之各項管理行政事務乃直轄市政府之自治事項，不應擴張認為是對人民收取使用規費之依據。
㈡是以，由於地方制度法對自治事項是採列舉方式，因此非具體列舉的自治事項，
不得逕認為自治事項。換言之，道路使用規費之收取，自始既不屬於直轄市自治事項範圍內，故台北市政府為統一管理市有財產而制定之自治條例，僅能用以規範市有財產之保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，該自治條例第六十六條已經逾越直轄市自治事項之範圍，從而台北市政府依據該自治條例第六十六條而訂定之「收費辦法」更屬無法律授權，被告依據該「收費辦法」向原告作出收取費用之處分，明顯違反法律保留原則而應予撤銷。
㈢且參照憲法第一百零七條至第一百十條規定，地方權限係採列舉事項規範，而依
憲法第一百十一條規定，如有未列舉事項發生時，其事務有全國一致之性質者，屬於中央。而查，規費法已於九十一年十二月十一日公布，其第一條明揭：「為健全規費制度、增進財政負擔公平．．．維護人民權益，特制定本法。」即收取道路設施使用費，係由規費法直接創設支付義務或授權頒布法規命令。因此從規費法之制定，除可證明道路使用規費之收取非屬地方自治事項，而係應由中央制定通法；並證明中央乃至各級政府機關學校向人民收取規費，須依據規費法規定，始具備形式上之法律依據。亦即道路使用費之收取，地方制度法並未明文規定為地方自治事項。此亦可從九十一年四月十八日行政院經濟建設委員都字第○九一○○○一六六六號函，經建會於九十一年四月二日邀集行政院秘書處公共工程委員會、經濟部、交通部、台北市政府、高雄市政府等單位研商，明確說明：「台北市政府依自治條例第六十六條，訂定收費辦法，規定業者管線及設備使用道路需每年繳交使用費，法律尚無明確授權，請台北市政府應從法律面補強。並請財政部等相關部會儘速完成規費法之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，俾地方政府有所遵循。」（參原證三）。所以，原處分所依據之收費辦法無法律授權而違反法律保留原則，乃屬違法而應予撤銷。
二、縱認收取道路使用費係自治事項，亦應由台北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告尚不得自行訂頒收費辦法，從而被告依據該收費辦法作出之收費處分，乃違法之行政處分而應撤銷。
㈠台北市政府於八十九年十一月十一日訂頒之收費辦法第一條明定，其訂定依據乃
原台北市市有財產管理規則第六十六條（後改成自治條例），惟查該自治條例第六十六條僅規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」僅規定得向利用道路裝置瓦斯管線者收取使用費，並無授權台北市政府訂定收費辦法，收費辦法卻稱是依據該條授權而訂定，乃屬未經授權之收費辦法，故依據該收費辦法而作成之收費處分已屬違法而應撤銷。此點亦經鈞院九十二年度訴字第三０九四號判決確認，該判決書理由五略稱：「自治條例第六十六條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等應計收使用費之原則，惟．．．未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，確有疏漏．．．。」㈡復查，該自治條例第六十六條第二項規定，應以自治條例訂定收費基準，亦即應
由台北市議會決議通過關於收費基準之自治條例，惟台北市政府卻自行訂頒收費辦法，此收費辦法乃所謂自治規則，依地方制度法第三十條第二項規定：「自治規則與憲法、法律．．．該自治團體自治條例牴觸者，無效」，由於該自治條例第六十六條第二項僅規定應以「自治條例」制定收費基準，而非以「自治規則」訂頒之，因此該收費辦法違反自治條例之規定而屬無效，依據該無效之收費辦法而作出之收費處分，乃違法之處分而應予以撤銷。
㈢且按實質上，地方自治團體若無國家法律之授權，即不得干預人民之自由權利，
大法官會議釋字第三十八號解釋：「縣議會行使憲立法之職權時，若無憲法或其他法律根據，不得限制人民之自由權利。」即係本此意旨（參照吳庚著「行政法之理論與實用」第九十一頁）。而該自治條例第六十六條第二項後段原使用費計收基準繼續適用之規定，無視原使用費計收基準原本即無自治條例授權之事實，卻本末倒置，認為原使用費計收基準得經由此規定而賦予效力，對於徵收使用費此等類似租稅之款項，實嚴重違反依法行政之法治國原則，倘其推論成立，則直轄市政府此後皆可自行訂頒自治規則限制或剝奪人民權利，只須在規則中明訂在直轄市議會未通過自治條例前，原自治規則繼續適用即可，其荒謬與危害人民權利昭然顯至。
三、縱認該自治條例第六十六條有授權，因該自治條例第六十六條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，故收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。
㈠依憲法第十九條、第二十二條、第二十三條等規定，人民之自由、財產等基本權
利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐費用者，應以法律規定之，是為法律保留原則。且行政程序法第一百五十條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院大法官會議各號解釋，其授權應有明確之目的、範圍及內容。故縱認自治條例第六十六條有授權，因該自治條例第六十六條並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院大法官會議第三百六十七號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。
㈡依司法院大法官會議釋字第四七九號解釋：「行政機關依其職權執行法律，雖得
訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋在案。」即行政機關僅能就執行母法之細節性、技術性事項，訂定行政命令。而查，該自治條例第六十六條既未授權台北市政府訂定收費辦法，且認收費基準應以自治條例定之，台北市政府何來所謂執行母法？而縱認有授權，惟所謂「細節性、技術性事項」，應指比較詳細瑣碎而非重要之構成要件事類或項目，但觀諸收費辦法內容係訂定徵收使用費之「數額及內容構成要件」，對人民財產權利限制有重大影響，尤其收費辦法明訂對於施行前「已」設置之設施物亦應收取使用費，有溯及既往之法律效果，並訂有加倍收取、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等處罰條款，均屬對人民之裁罰性行政處分，自更應嚴格要求授權明確性原則，倘若母法並未就徵收之內容、範圍、以及得溯及既往或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（大法官會議解釋第三一三號、第三九四號、第四０二號等參照）。
四、縱認台北市政府得訂定職權命令，由於該收費辦法就計收道路使用費等相關規定，已超出細節性或技術性事項之範圍，並嚴重限制或剝奪人民權利，違反法律保留原則，依據收費辦法所作處分自屬違法。
㈠縱認台北市政府得訂定職權命令，因職權命令僅限於執行法律之技術性或細節性
事項，故不得訂有限制或剝奪人民權利之規定。但觀察系爭收費辦法第六條第二項規定：「．．．必要時，得停止其核准使用，並要求拆遷設施物。」、第十條第一項後段規定：「．．．其逾二年仍未申報者，自施行日起二年後加倍收取使用費。」、同條第二項規定：「．．．未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍取使用費，並得依法強制拆除設施物。」、第十一條第一項規定：「．．．未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」前開所舉規定皆嚴重限制或剝奪人民之財產權、營業自由，並非職權命令所得訂定事項，已違反法律保留原則。
㈡此外，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產
生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例修正草案」，擬配合規費法施行，明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，授權內政部訂定收費基準，以避免全國各地市區道路使用費收費不一致造成困擾（如原證六）。顯見台北市政府執意訂定收費標準，乃罔顧民生公共利益，並將造成全國不一之差異費率，實已欠缺合目的性之基礎。
五、原處分不因規費法之訂定而補正其適法性，被告之主張顯違反法律不溯及既往原則。
㈠查原處分之依據乃違法之收費辦法，因此處分本身有違法性之瑕疵，被告如欲依
據規費法向原告收取道路使用費，應重新依據規費法所定程序訂定適法依據。此觀規費法第二條規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」第十條規定：「檢附成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之。」因此，自規費法公佈並生效後，被告應依規費法規定重新訂定收取道路使用規費之依據，並須「檢附成本資料」，「送各該民意機關備查」以及「公告」之三程序，使收費取得法律依據，方符法律保留原則。
㈡被告所謂自規費法通過後可溯及補正原處分之瑕疵，顯違反法律不溯及既往原則
。蓋法律原則上僅適用於在其生效後之事件，如就過去已完結之事件，設定或加重人民之負擔，即不符法治國家之要求。更何況規費法也未規定能溯及自以往作出之收取道路使用費處分，亦不肯認其他處分之適法性。此外，規費法規定收取規費必須符合前述三個程序要件：檢附成本資料、送各該民意機關備查、公告。行政機關必須完成以上三程序要件，方能收取規費，並非僅規費法之通過即可使以往收取規費之處分就地合法，亦或補正原處分之瑕疵，否則該程序要件之規定如同虛設。因此，訴願決定書理由第四點稱：「．．．又本收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行起二年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費．．．」顯有違誤。蓋，第一，收費辦法本身未經自治條例授權，已如前述，根本不生效力，即使其規定向將來收費亦然。第二，規費法生效後亦不能補正其處分就適法性之瑕疵。因此，原處分並不合法，應予撤銷。
六、原處分依據之收費辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定，被告依據該無效不當依據所作之處分乃屬違法應予撤銷。
㈠依地方制度法第三十條第二項之規定：「自治規則與．．．法律．．．牴觸者，
無效。」行政程序法第一百五十八條規定：「法規命令，有下列情形之一者，無效：一、牴觸憲法、法律或上級機關之命令者。．．．」又學者認為：「地方之自治事項，與中央立法事項幾無有不重疊者。對中央已立法之事項，地方在其轄區內，另行制定自治條例為更寬或更嚴之規定，是否不生牴觸法律之問題，亦非無疑問。因此，法律已規定之事項，如容許地方依當地之特殊需要，為因地制宜之出入規定時，應在該法律內明定其範圍或上下限，地方始得據以行使地方立法權。其性質屬全國一致性之事項，例如交通法規，基於憲法第一百十一條中央與地方權限分配之法理，應不容許地方制定外地人民無法認識之規定」（參照陳敏著「行政法總論第三版」第一六一、一六二頁）。也因此，規費法於九十一年十二月十一日公布生效，其目的誠如該法第一條規定，即在於「增進財政負擔公平，有效利用公共資源，維護人民權益」，故其制定之標準應統一適用於全國各政府機關學校，方能增進人民負擔之公平。
㈡規費法第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，檢附
成本資料，洽商各該級政府規費主管機關同意，並送各該級民意機關備查後公告之：．．．使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本並考量市場因素定之。」此即所謂「成本回收原則」，乃因使用規費是政府對特定對象提供財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場經濟之「價格」性質。而台北市政府訂頒之收費基準，其「應付金額」乃「計價金額」乘以「使用係數」乘以「投影面積」乘以「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」。其中，「使用係數」係指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，惟查瓦斯供應管線均係埋設於市區道路之下，瓦斯業者在新埋設管線及管線維修時，均按規定繳納特定金額之道路挖掘修復費用，瓦斯既設管線對於交通流暢或道路空間有效利用均無影響，因此該使用係數對於瓦斯業者而言，應不適用。其次，「投影面積」則為管線投影寬度乘以管線長度，該基準均採管線投影寬度之最高限為準，顯然偏高，此種基準有失公允，而應以實際面積計算。復次，「管線使用之道路用地中估計地方政府之比例」為公有道路土地（已徵收）所佔百分比，依該收費辦法所定之比例，係就市○道路已徵收之道為限，以八十九年十一月一日以前公有道路（已徵收）所佔比例為百分之八十六點二四，對其餘私有道路或未徵收之道路用地，則不在上開辦法之適用範圍內（以上資料可參照原證九：中華國公用瓦斯事業協會函）。換言之，該收費辦法並未依規費法第十條之成本考量原則訂定，即使承認台北市政府有被授權訂頒該辦法，該辦法卻仍違反規費法之規定，依地方制度法第三十條第二項、行政程序法第一百五十八條第一款規定，該收費辦法仍屬無效。
㈢規費法第十一條規定：「規費之收費基準，業務主管機關應考量下列情形，定期
檢討：一、辦理費用或成本變動趨勢。二、消費者物價指數變動情形。三、其他影響因素」。惟收費辦法之計算金額，就「計費基數」部分，係以當年度公有道路用地平均公告地價「年息百分之五」，亦即以年息百分之五之利率計算，以目前銀行定期利率均在百分之二以下之水準，此項標準顯然不合理，而未依規費法第十一條之規定，考量辦理費用或成本變動趨勢、其他影響因素等情形。並且，被告於九十三年一月十六日府工養字第○九二二九一八三一○○號函（參原證十），向原告及其他被收取道路使用費之機關、事業表示擬修正原「收費辦法」。已就「計費基數」部分，從當年度公有道路用地平均公告地價「年息百分之五」，調降為「年息百分之三」；並且，管（路）道、洞道及其他經核准設置之地下設施物之「使用係數」，亦由０‧０五調降至０‧０三。台北市政府已於日前通過此修正案。（參原證十一：剪報一則、原證十二：台北市○○○○○道路設置設施物收費辦法之計費比較表）。換言之，依照被告修正之「收費辦法」，將比原先收取費用短少百分之六十四（其計算方式乃年息調降至僅原先之百分之六十，而使用係數亦僅原先之百分之六十，兩者相乘後之收費金額僅為原先之百分之三十六）。適足證明原收取規費實屬過高，違反規費法第十一條規定，依地方制度法第三十條第二項、行政程序法第一百五十八條第一款規定，該收費辦法亦屬無效。
㈣此外，依規費法第十條第二款規定，使用規費之訂定應「考量市場因素定之」，
惟台北市政府原應依民營公用事業監督條例第七條規定，並配合規費法第十條、第十一條，由市政府簽具意見，經台北市議會通過，再轉呈經濟部核准，擬定一合理收費價格，保障業者之生存，並維護居民以合理價格使用天然氣之權益。但如前述，台北市政府並未依相關法律替業者擬定一合理價格，就此，顯然違反法律賦予之裁量義務（規費法第十一條規定：「規費之收費基準，業務主管機關「應」考量下列情形．．．」），而有裁量怠惰之瑕疵。
㈤因此，依行政程序法第九條規定：「行政機關就該管行政程序，應對於當事人有
利及不利之情形，一律注意」。因此，行政機關未探求所有對作成行政決定具有重要性之事實及觀點，或所探求之資料錯誤不實，從而根據不完全或不正確之資料作成決定，其裁量決定即有瑕疵。從而被告機關依據收費辦法，作成收取道路使用費之處分，顯未考慮原告公司財務狀況，亦未考慮其營業成本，逕核定收取過高之使用規費，顯然違反行政程序法第九條、規費法第十條、第十一條，乃違法之處分而應予撤銷。
七、依據規費法第十三條規定本件應予免徵，此屬裁量之縮減，原處分應予撤銷。㈠裁量之授權，原在使行政機關，得在裁量之界線內，有選擇及決定之自由，授權
行政機關一便宜原則行事。惟有時在某一事件，因該事件之特殊情況，僅特定之決定始無裁量瑕疵，而為唯一之合法決定。換言之，法律授與行政機關之裁量範圍，因個別事件之情形而縮小，以致在一般情形，原屬可能之各種行為方式中，事實上僅有一種為合義務裁量之結果，其餘則皆罹有瑕疵。因此，行政機關有義務選擇該唯一之無瑕疵決定，是即所謂之「裁量縮減至零」或「裁量收縮」。
㈡依規費法第十三條規定：「有下列各款情形之一者，規費主管機關得免徵、減徵
或停徵應徵收之規費：一、為維護財政、經濟、金融穩定、社會秩序或工作安全所辦理之事項。二、不合時宜或不具徵收效益之規費。三、基於公共利益或特殊需要考量」。另外，立法院於九十二年六月三日三讀通過新修正之公路法第三十條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」㈢而原告乃提供大台北居民天然氣之事業，為重要民生公用事業，與公共利益密切
相關不言可喻，且本質上非以營利為目的，各項業務及費率均須依照「民營公用事業監督條例」受地方行政機關及立法機關之監督，若對之收取不合理之使用規費，導致營業成本提升，營業利益下價而致營運困難，且又不調漲費率，必定使原告公司面臨停業之風險，最後無天然氣可用之不利益仍由大台北居民負擔；又或者，因調漲原告向人民之收費費率，導致人民負擔增加，亦使人民負擔類似間接加稅不利益。換言之，被告收取道路使用費後，不管有無核定原告公司漲價，其結果皆會對人民產生生活上不利益，乃至財產上之負擔，其道路使用費之收取不可謂與公共利益不密切相關歟。因此，被告應「基於公共利益或特殊需要考量」，免徵原告之道路使用費，應為唯一之合法決定。又查，「市區道路條例」修正條文草案第六條規定：「基於．．．營利分享及公共利益原則，道路使用費之課徵，應依管線設施事業財務結構，以適當折扣率減徵，其收費數額以不超過該事業營業成本百分之一為原則。」其草案說明乃：「道路使用費為租金性質．．．為避免使用費課徵過高，影響事業營運能力，爰規定收費數額之上限。」由此，更可彰顯原收費辦法未考慮公用民營事業營運能力之不合理處。最後，依民營公用事業監督條例第十二條第一項規定：「民營公用事業，其全年純益，超過實收資本總額百分之二十五時．．．其餘半數，應作為用戶公基金，以備減少收費之用。」因此，依法此項規費之減免，最後獲益者亦為全體市民，顯有助公共利益。
㈣再者，依經濟部能源委員會九十二年六月二十六日能二字第○九二○○○九六八
九○號函建議：「基於前開規費法第十三條及公路法修正草案第三十條均有主管機關基於公共利益或特殊考量，得免徵或減徵相關費用之規定，而公用瓦斯事業之經營為民生所必需，徵收道路使用費勢必影響一般民眾之權益，故建請針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費。」（參原證十三）亦足以認定被告機關在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及大部分居民權益於不顧，嚴重背離依法行政原則。
㈤原告依民營公用事業監督條例，受主管機關監督其營運，舉凡營業區域、訂定或
修正有關公眾用戶之收費、一切技術標準、分配盈餘之限制、營業費用折舊率之扣除比率等，皆受中央與地方主管機關的監督與控制，若有違反並有罰緩、撤換負責人員輕重不等之處罰，在經營上所受限制甚多（如公用民營事業監督條例第
四、七、九、十一、十二、十三、二十一條規定）。因此，被告機關在對原告收取使用費時，應密切考量原告身為公用民營事業的事實，既然在價格決定上原告公司無最後決定權限，事理上，對其使用費之收取應考量此觀點，不得因過度收費而對原告公司產生租稅法理所禁止之「絞殺效果」。換言之，對原告收取使用費，應禁止過度收取而致業者生存營運產生困難，從而被告在依規費法第十三條規定作裁量時，其裁量空間應已縮減至零，而須認真顧慮因過度收取使用費致被告生經營困境之事實，予以免徵或減徵。
八、原處分違反誠實信用原則及信賴保護原則，乃屬違法應予撤銷。㈠查原告當初在開挖道路埋設管線時，以及之後維修管線時，就「影響交通流暢或
道路空間利用」情形，均已繳納特定金額之道路修復工程費，而取得挖掘並使用道路之權限。現被告再就已經埋設之瓦斯管線，並不會影響交通流暢或道路空間利用，仍再以「影響交通流暢或道路空間利用」為由向原告收取之前已設置物之道路使用費，顯然違背原告對於原先已繳納之修復工程費之信賴。簡言之，被告機關雖係基於不同法令依據，但卻是以同一理由向原告收取費用，使原告無法基於原先之信賴基礎，預測其營業利益，安排其營業活動，該收取處分已違行政程序法第八條規定，乃違法處分，尤其嚴重危及原告之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，原處分應予撤銷，以符法制。
㈡又訴願決定理由第四點所謂各管線使用人可自行決定是否要繼續使用已使用之道
路，不致受不測之損害（參訴願決定書第六頁），實乃錯誤無據。茲原告係合法取得經營煤氣執照之事業，且係依法取得道路埋設瓦斯管線及使用該瓦斯管線之權限，而原告所從事之公用煤氣事業型態，係如未能繼續使用道路底下鋪設之瓦斯管線，就無從經營生存，而依收費辦法第十條，原告如不依原處分繳納道路使用費，除將受加倍收取使用費之處分，並將遭受強制拆除瓦斯管線設施之處分，以致原告如不依原處分繳納道路使用費其實就只能選擇停業，根本別無其他可選擇方案，被告之舉嚴重危及原告生存發展，顯已違背信賴利益保護原則。
乙、被告主張之理由：
一、原告主張原處分所依據之「臺北市道路設置設施物收費辦法」係無法律授權並違反法律保留原則乙節：
㈠按地方制度法第十八條第二款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。
故臺北市政府為統一管理市有財產而制定臺北市市有財產管理自治條例，用以規範臺北市市有財產之保管、產權登記、維護、增置、受贈、徵收、使用、撥借用、出租、處分、報廢、檢核及財產報告等事項；臺北市市有財產管理自治條例第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費．．．」，從而上開收費辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第六十六條及地方制度法第十八條第十款訂定，收取臺北市○○道路使用費，依法自屬有據。原告主張臺北市市有財產管理自治條例，僅能用以規範市有財產保管、取得、維護等事項，應不包括市有財產之使用規費的收取，臺北市市有財產管理自治條例第六十六條已逾越直轄市自治事項之範圍乙節，顯屬誤解。
㈡按上開收費辦法授權依據之「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（八
十八年一月二十五日訂定）前經臺北市議會審議通過之自治法規。性質相當於自治條例，嗣並經臺北市議會第八屆第十八次臨時大會第三次會議三讀審議通過，及臺北市政府九十年五月一日府法三字第九００四００九二００號令公布修正為「臺北市市有財產管理自治條例」依地方制度法第二十六條第四項規定報請財政部轉行政院備查，並經行政院九十年七月二日台九十財字第０三八一九五號函同意備查。故臺北市市有財產管理自治條例確屬地方制度法之自治條例性質無誤。㈢至於上開收費辦法係依臺北市議會第八屆第一次定期大會財政建設委員會第四、
五次會議決議辦理，經被告所屬養護工程處（以下簡稱養工處）八十八年七月七日及七月二十九日先後邀請原告等管線機構協商，並於八十八年八月十八日邀請臺北市政府相關機關協商獲致共識後，於八十八年八月二十五日送請臺北市政府法規委員會審議，該會於八十八年九月二十三日第二００次委員會審議決議，依臺北市市有財產管理規則之規定，訂定要點計收使用費。為期符合公平合理且為使用者所能接受，養工處除邀臺北市政府相關機關於八十八年十二月十三日開會研討外，並廣邀國內有關交通運輸、地政、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會，於八十九年三月三日及三月九日共同研討完畢。上開收費辦法（草案）經臺北市政府法規委員會八十九年八月三十一日第二一八次委員會議審議通過，並於八十九年九月二十六日市政會議通過。上開收費辦法經臺北市政府市政會議通過後，以臺北市政府八十九年十一月一日府法三字第八九０九四六七五００號令發布，並刊登於臺北市政府公報八十九年冬季第二十二期。嗣後又分別以八十九年十一月二十日府法三字第0000000000及00000000號函送臺北市議會及行政院備查。故上開收費辦法訂定程序應符合地方制度法第二十七條第三項規定。
㈣又查地方制度法第六十七條第三項明定：「地方政府規費之範圍及課徵原則，．
．．，未經法律規定者，須經各該立法機關之決議徵收之。」，財政收支劃分法第二十四條亦明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費，應依法律之所定，未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」上開收費辦法係依臺北市議會第八屆第一次定期大會財政建設委員會第四、五次會議決議辦理，又其授權依據即「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（八十八年一月二十五日制定公布）前經臺北市市議會審議通過之自治法規，故上開收費辦法係基於自治條例之授權及依地方制度法第十八條第十款自治事項所訂定之自治規則。故上開收費辦法之訂定（八十九年十一月一日）既在規費法制定（九十一年十二月十一日）之前，且係依臺北市議會決議辦理，自符合規費法制定前之規費徵收程序。且規費法第三條及第四條亦有明定：規費主管機關，在直轄市為直轄市政府，業務主管機關，指主管第七條及第八條各款應徵收規費業務，並依法律規定訂定規費收費基準之機關學校；法律未規定訂定收費基準者，以徵收機關為業務主管機關。業務主管機關得本於職權訂定收費基準。再者，原告所指司法院釋字第三十八號、第二百七十七號解釋及地方制度法第六十七條第二項之規定，係針對地方租稅問題，其性質與使用規費不同；上開使用費係臺北市政府為落實「使用者、受益者付費」等個別報償原則，對使用臺北市○○市道路之設施物所有人而收取之費用，故本件係原告所有設施物使用臺北市道路應付之對價，而非原告指稱對人民財產權之侵害。
㈤是以，本件原處分所依據之上開收費辦法係基於自治條例授權，為執行該條例所
賦予之職權，屬地方制度法第十八條第十款自治事項與第二十七條第一項規定所訂定之自治規則無誤，且未逾越該自治條例明定計收使用費之範疇，其法源依據及適法性應無疑義，並無違反法律授權及法律保留原則。
二、原告主張縱認收取道路使用費係自治事項，亦應由臺北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告機關尚不得自行訂頒收費辦法乙節：
㈠關於九十年五月一日修正後臺北市市有財產管理自治條例第六十六條規定：「利
用公有土地、道路設置．．．瓦斯管．．．使用者，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」查第二項後段明定自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。故八十九年十一月一日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法及其收費基準於自治條例制定前係屬有效法規命令，仍應繼續適用，本件九十一年十一月七日所為收費處分應無違法。
㈡至於原告指稱臺北市政府無法律授權訂定收費基準乙節，查市區道路條例第四條
明定：市區道路主管機關，在直轄市為直轄市政府，又臺北市市有財產管理自治條例第一條規定：「臺北市政府（以下簡稱市政府）為統一管理市有財產，特制定本自治條例。市有財產之管理，除其他法令另有規定外，依本自治條例之規定。」，因道路屬市有財產之一部分，經營管理為本府之法定職權，又修正前之臺北市市有財產管理規則第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置停車場．．．裝置油管、瓦斯管、電纜、電訊．．．及其他必須之附屬物使用者，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施。」，另臺北市市區道路管理規則第四條第一項第一款規定：「本市市區道路由臺北市政府（以下簡稱本府）按業務職掌授權所屬工務局、交通局、建設局、環境保護局及警察局管理，其主管業務劃分如左：一市區道路之修築、改善、養護挖掘，共同管道之設置、使用、管理、維護及公共設施使用道路、建築使用道路等之管理，為工務局。」從而，被告機關因職掌臺北市道路之修築、改善、養護、使用及管理業務，臺北市政府將權限委任被告機關，訂道路設施物使用費收費基準報經臺北市政府市政會議通過，於法並無違誤，且臺北市政府以八十九年十一月一日府法三字第八九０九四六七五００號令發布，並刊登於臺北市政府公報八十九年冬季第二十二期。嗣後又分別以八十九年十一月二十日府法三字第0000000000及0000000000號函送臺北市議會及行政院備查。故上開收費辦法及收費基準之訂定程序符合地方制度法第二十七條第三項規定。
三、原告主張原處分不因規費法之訂定而補正其適法性，「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反信賴利益保護原則，被告之主張顯違反法律不溯及既往原則乙節：㈠按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦法，原告所有設施物之設
置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又上開收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於上開辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法規定繳納使用費，故上開收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。
㈡按上開收費辦法及其收費基準發布（八十九年十一月一日）施行，係於規費法公
布（九十一年十二月十一日）施行前所訂定，規費法公布施行後，被告業配合修正上開收費基準，已擬訂修正草案送審中。
㈢上開收費辦法及其收費基準之訂定已符合地方制度法第二十七條第三項規定程序
，未有如原告所稱自規費法通過後溯及補正原處分之瑕疵情事。本件原告之訴理由主張上開收費辦法違反法律不溯及既往原則乙節，查上開收費辦法發布施行（八十九年十一月一日）前原告已設置於臺北市之設施物九十一年十一月及十二月使用費，並無溯及收費，故本件訴願決定理由書理由第四點說明：「．．．本收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行起二年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費．．．」亦贊同，故原處分並無違誤。
四、原告主張原處分依據之收費辦法內容諸多不當，且違反規費法之規定：㈠查上開收費辦法之法源誠如前述，係屬法定職權及自治條例授權訂定之自治規則
，且其訂定程序亦已依地方制度法第二十七條第三項第二款規定辦理。另九十三年一月七日市區道路條例修正公布後，規定市區道路使用費收費基準由內政部定之，其修正條文之施行日由行政院定之，內政部亦刻正研擬「市區道路使用費收費標準」草案，臺北市政府將配合內政部訂定之收費基準發布實施修訂臺北市政府訂定之收費辦法，或依該收費基準規定廢止臺北市政府制定之收費辦法，並依該收費基準計收臺北市道路使用費。又內政部「市區道路使用費收費標準」草案亦尚未發布施行，故並未有與中央立法事項重疊之情事。
㈡原告指稱上開收費辦法之收費基準未依規費法第十條規定原則訂定乙節：
⒈按上開收費辦法及其收費基準發布（八十九年十一月一日）施行，係於規費法公
布（九十一年十二月十一日）施行前所訂定，故原告主張本件收費基準之訂定應依規費法第十條規定辦理，顯屬誤解，惟上開收費辦法訂定程序實亦符合規費法第十條所規定之程序，詳如後敘。
⒉查使用規費係政府對特定對象提供特定財貨、勞務服務而徵收之費用，類似市場
經濟之「價格」性質，因此，其收費基準應採「成本回收」原則，規費法第十條第一項第二款規定：使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。查臺北市政府九十三年度編列與道路有關之預算如下：
⑴道路興建成本：道路工程興建費用新台幣（下同）七七五、五五九、三六二元。
⑵道路維護成本：道路維護費用五六０、一０二、四二三元。
⑶道路管理成本：道路管理之人事費用五六０、一０二、四二三元，機械維護費用
三五、四五二、四九０元。⑷道路土地購置成本：土地徵收補償費一、六九五、六六四、０００元。依都市計
畫法第四十九條及土地徵收條例第三十條規定，公有道路土地購置之成本，按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值補償之，此為土地之長期成本。
⒊本件道路設施物使用費收費基準之訂定考量之購置成本以土地公告現值計算乃土
地之長期成本，故參酌國內有關國有土地及本市市有土地之出租租金情形，約年息百分之五至十，訂定收費基準之計價金額（Ｐ），即以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準。
⒋又道路之功能以交通運輸為主，設施物之設置係屬附屬設施，本收費基準以其影
響交通流暢或道路空間有效利用之程度，就效益損耗分析，對各類設施物分別訂定使用係數。如設施物設置於路面上者，為阻礙目的使用，使用係數為０．二；通過上空者，因僅限制通行高度及妨礙景觀，爰依設施物電纜線管徑寬度以每公尺長度定額課徵之；通過地下者，因有開挖破壞行為，造成路基損耗，爰課以使用係數０．０五。
⒌綜上所述，本件收費基準雖於規費法施行前訂定，惟均已考量道路購買、興建、
維護、管理等費用與其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）等影響因素，洵符合規費法第十條第一項第二款規定之精神，且制定程序亦符合規費法第十條程序，即業經臺北市政府同意，報議會備查並公告上開收費辦法。
㈢又原告指稱被告未依規費法第十一條規定檢討辦理上開收費辦法之收費基準乙節
，查內政部擬訂之「市區道路使用費收費標準草案」第五條用地計費標準亦與上開基準同樣採公告地價百分之五計算，惟被告考量市場經濟不景氣，銀行利息甚低，各管線機構經營不易等因素，業依規費法第十一條規定意旨檢討修正上開收費辦法，並擬調整收費基準（將計價金額Ｐ由百分之五調降至百分之三，使用係數由０．二及０．０五調降為０．一二及０．０三），上開收費辦法修正草案已送臺北市政府法規委員會審議中。
㈣另原告指稱臺北市政府未依規費法第十條及第十一條規定轉呈經濟部核准擬定一
合理價格，顯然違反法律賦予裁量義務乙節，查瓦斯、天然氣事業氣價之調整，應以其有債務負擔發生，而形成一種常態性之成本反應，方可據以請求調整氣價，本件原告對應繳既設設施物九十一年十一月及十二月道路設施物使用費尚未繳納，依上開說明根本無法提出請求，且該項業務亦非被告權責範圍，與本件無涉，何能指摘被告違反法律賦予裁量義務。
㈤復查原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費、強制拆
除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節，查本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第一條、第三條、行政訴訟法第四條及改制前行政法院五十二年度判字第二六九號判例即明。況如有牴觸，在法律適用上，依法律優先原則，當優先適用規費法。
五、原告主張依據規費法第十三條規定，本件應予免徵乙節：㈠查瓦斯業者是否屬規費法第十三條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規
費範圍，查公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部業分別依規費法第八條規定意旨使用公有道路應收使用規費，而修訂公路法及市區道路條例如下，顯認原告所有瓦斯、天然氣設施物非屬免徵使用費範疇：
⒈九十二年七月二日修正公布公路法第三十條規定，公路主管機關得向使用人徵收
公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第十三條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。⒉九十三年一月七日修正公布之市區道路條例第二十三條規定，市區道路修築、改
善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。
㈡綜觀，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網
、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第十三條規定而列為免徵道路使用費之對象；被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第十三條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，決定權仍在規費主管機關，原告並無免徵請求權。
六、原告主張新埋設及維修管線時，已繳道路修復工程費，再收道路使用費，原處分違反誠實信用原則及信賴保護原則乙節，查道路挖掘修復費，係原告申請埋設管線挖掘本市道路，依市區道路條例第二十七條規定所收取道路填平回復費用，為原告挖掘破壞道路，回復道路平整所需費用；而原告所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，應屬市區道路條例第二十三條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者截然不同，並無重複收費，原處分亦未違反誠實信用原則及信賴保護原則。
七、原告所有設施物如仍要繼續設置使用台北市○○道路土地，基於「使用者付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依上開收費辦法繳納使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被告所為處分，於法並無不合，敬請維持。
理 由
一、按地方制度法第十八條規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．二、關於財政事項如下：：：（四）直轄市財產之經營及處分。：：十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第二十七條第一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。又規費法第八條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」；臺北市市有財產管理自治條例（於九十年五月一日修正公布，原名稱：臺北市市有財產管理規則）第一條第一項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；臺北市道路設置設施物收費辦法第一條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」第二條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為本府工務局。」第三條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第七條第一項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」第九條第一項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」
二、緣臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定，於八十九年十一月一日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及收費基準表。嗣被告於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿二年後，依該收費辦法第五條及第九條規定，以九十一年十一月七日北市工養字第○九一四○○四七九○○號函請原告繳納使用費，略以：「．．．說明：．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至九十一年十二月三十一日止計需新臺幣貳拾捌萬參仟陸佰伍拾壹元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣貳拾貳萬玖仟柒佰伍拾柒元整，屬中華民國部分為新臺幣伍萬貳仟柒佰伍拾玖元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹仟壹佰參拾伍元整。三．．．請 貴公司於本（九十一）年十一月二十四日前向臺北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納。．．．」原告不服，提起訴願，經台北市政府以九十二年六月五日府訴字第○九二○三五七四八○○號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣部分之使用費撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告就收取臺北市○○道路土地之使用費部分猶不服，提起行政訴訟，主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」欠缺法律之授權，違反授權明確性及禁止溯及既往原則，應屬無效；縱認收取道路使用費係自治事項，亦應由臺北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告尚不得自行訂頒收費辦法；上揭自治條例第六十六條並無授權臺北市政府得訂定收費辦法；故以未經授權訂定之收費辦法，作為自治條例未制定前的法源，顯不合法理，原處分顯亦違反法律不溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則。又「臺北市道路設置設施物收費辦法」之收費基準不符合規費法第十條規定；原處分不因規費法之訂定而補正其適法性；況原告係瓦斯業者應屬規費法第十三條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定得免徵範圍等語。
三、本院查：㈠按台北市○○○道路屬直轄市財產，有關直轄市財產之經營及管理乃地方制度法
第十八條第二款、第十款規定之直轄市自治事項，殆無疑義。而直轄市財產之經營及管理必涉及向使用者收費事宜，故收取公有道路使用費亦屬直轄市自治事項。「臺北市道路設置設施物收費辦法」第一條乃明言：「本院辦法依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例)第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定」。又查上開收費辦法授權之依據「臺北市市有財產管理規則」為地方制度法施行（八十八年一月二十五日制訂公布，同年月二十七日生效）前經臺北市議會審議通過之自治法規（見被證二十），雖名稱為「管理規則」，但性質上屬於「地方制度法」第二十五條「自治條例」之位階，地方制度法施行後之八十八年二月十日修正發布之「臺北市市有財產管理規則」第六十六條，仍明定「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，由財政局擬訂報經本府核定後實施」（見本院卷一九四頁以後所附條文）足見「自治條例」早已揭示利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則，並授權台北市政府制訂使用費計收基準。故上開收費辦法實係台北市政府基於「自治條例」之直接授權及依地方制度法第二十七條第一項對於自治事項之授權所訂定之自治規則，符合地方制度法第二十七條第一項規定意旨，並未逾越母法（自治條例）授權之目的及範圍。再者，財政收支劃分法第二十四條明定：「司法機關、考試機關及各級政府之行政機關徵收規費．．．未經法律規定者，非分別先經立法機關或民意機關之決議，不得徵收之。」，查上開收費辦法係依八十八年五月四日、八十八年五月五日臺北市議會第八屆第一次定期大會財政建設委員會第四、五次會議決議所制訂（見被證二十四之會議記錄），且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市議會第八屆第十八次臨時大會第三次會議三讀審議通過，臺北市政府以九十年五月一日府法三字第九○○四○○九二○○號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是以，上開收費辦法（含其附表：收費基準表）之訂定雖在規費法制定之前，但已經臺北市議會於審議修正通過「臺北市市有財產管理自治條例」時明文予以承認，自符規費法制定前之規費徵收程序。且「臺北市市有財產管理自治條例」第六十六條第二項既明文規定：「自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用」，即已明文承認系爭「臺北市道路設置設施物收費辦法」之內容為有效。故被告機關依上開收費辦法向原告收取使用公有道路土地使用費，自屬有據。原告主張上開收費辦法（含收費基準），欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效云云，不足採信。
㈡原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並
為繼續使用之性質。上開收費辦法第九條，乃針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。原告主張原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容有誤會。
㈢原告另主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規
費法乙節；查上開收費辦法及其收費基準係於八十九年十一月一日發布施行，係於規費法公布（九十一年十二月十一日）施行前所訂定；而依規費法第十條第一項第二款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本，此有臺北市政府九十三年度道路養護預算表可參（見被證三十二）：其公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第四十九條及土地徵收條例第三十條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額
（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及台北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，報經臺北市政府市政會議通過後公布，並函送市議會及行政院備查；此有臺北市政府工務局養護工程處八十八年七月七日及八十八年七月二十九日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、八十九年三月三日及三月九日收費基準委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附原處分補充資料卷內可稽。故該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。
㈣原告主張瓦斯業者應屬規費法第十三條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定
得免徵範圍乙節；查瓦斯業者是否屬規費法第十三條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第八條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下：（一）、九十二年七月二日修正公布公路法第三十條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第十三條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。（二）、九十三年一月七日修正公布之市區道路條例第二十三條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。上情分別有立法院公報第九十二卷第三十三期院會紀錄、公路用地使用費徵收辦法草案、立法院公報第九十二卷第六十期院會紀錄、市區道路使用費收費標準草案等附原處分卷補充資料卷內可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未認瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第十三條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第十三條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。㈤至原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」第十條、第十一條有關加倍收取
使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節；查本件被告並未對原告為加倍收取使用費之通知或拆除設施物之處分；是該收費辦法中該部份之規定，是否有違法律保留原則而應認為無效，與本件並不相關涉。原告以此指摘原處分計收道路使用費違法云云；亦非可採。
四、綜上所述，被告於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿二年後，依該收費辦法第五條及第九條規定，通知原告繳納屬於臺北市○○○○○道路使用費，於法並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告起訴意旨，仍執前詞及個人主觀之見解，請求撤銷訴願決定及原處分關於收取公有道路土地所有權屬台北市部分之使用費，為無理由，應予駁回。至兩造其餘攻擊防禦方法，於本件判斷不生影響，爰不再逐一論斷，附此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 陳國成法 官 林文舟右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 二十三 日
書記官 余淑芬