臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四八二號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣冬山鄉公所代 表 人 乙○○鄉長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年五月二十七日府訴字第○九二○○五五九七六號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要︰原告與承租人林阿樹，就其所有坐○○○鄉○○段第一三七八、一四二四、一四二五號等土地，分別訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向渠等聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求於租期屆滿時返還土地，惟不獲林阿樹同意，原告於九十二年二月向被告耕地租佃委員會申請調解，被告以原告請求承租人返還租賃土地未果，未涉及租佃爭議，並非調解項目，出租人與承租人雙方權利義務應依耕地三七五減租條例規定；有關耕地三七五減租條例違憲乙節，非其職掌範圍，請逕向釋憲機關提出釋憲為由，以九十二年二月二十五日冬鄉民字第○九二○○○二四○九號函駁回其申請，原告不服，提起訴願，經遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應受理原告收回耕地之申請並予調解（原告真意應係：被告應受理原告與承租人收回耕地租佃爭議調解之申請）。
㈡被告聲明：
駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：被告是否應受理原告申請而應依耕地三七五減租條例第二十六條調解？㈠原告主張之理由：
⒈耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段係規定：「出租人與承租人因耕地
租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」又「出租人與承租人間因耕地租期屆滿，發生續訂租約或返還土地之爭議，於起訴前當事人之一方如已曾向該管耕地租佃委員會聲請調解、調處，而不成立者，則其後無論由任何一方就該爭議提起訴訟，均應認為業已踐行耕地三七五減租條例第二十六條所定之調解、調處程序。」最高法院四十七年台上字第一四八六號亦著有判例足參。觀諸前開法條內容及判例意旨，並未限定租佃雙方所發生爭議之種類為何，是以只要是租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，均為鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，因此在形式上，當事人依前開規定申請調解，只要符合係因耕地租佃所發生之爭議已足，至此項爭議是否為耕地三七五減租條例條文所規定之範圍，以及其所為請求在實體上是否有理由，則為另一層面之問題，亦即只要當事人主張申請調解之理由，在形式上係因耕地租佃或基於耕地租佃衍生而來，不論其是否因主張租約已期滿而生爭議，調解機關並無不受理調解之理，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
⒉原告向被告申請調解時，固係以耕地三七五減租條例第二十條規定違憲為其理
由，此項理由雖非屬耕地三七五減租條例所明定出租人得收回耕地之事由，然本質上原告之訴乃係基於原訂租約之租期屆滿，原告表明不願續訂租約而請求收回耕地所衍生而來，且原告申請調解之法律依據，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定而來，並非依同法第十九條第一項第二款、第二十條之規定，原告於調解時主張前開第十九條、第二十條法條規定因違憲而無效，僅是作為原告請求返還耕地之原因而已，原告於租期屆滿後請求收回耕地，仍係本於原已既存之耕地租佃關係而來，依前開判例意旨，原告與佃農間就此所生之爭議，自屬租佃爭議，從而原告向被告提出調解之申請時，被告依前揭耕地三七五減租條例第二十六條之規定，本應予受理而不得拒絕，被告自行限縮上開法條之適用範圍，僅限於耕地三七五減租條例所定之事由，並自行認定當事人既已主張租期屆滿，即非租佃爭議，而據此退還原告之調解申請，則被告就此所為之處分，顯然侵害原告依法所保障之訴訟權，其駁回之處分並不適法。
⒊法律不得牴觸憲法，命令不得牴觸憲法或法律，下級機關，訂定之命令不得牴
觸上級機關之命令，此經中央法規標準法第十一條訂有明文，人民之生存權、工作權及財產權，應予保障；人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。惟耕地三七五減租條例係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金額出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之締約自由權，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反私法自治、契約自由二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權。
⒋於五十年前制訂耕地三七五減租條例時，台灣係完全的農業社會，多數人均靠
農作物為生，尤其是依靠承租耕作他人農地為生之佃農更占農村人口之多數，且因斯時中國共產黨藉農村土改為口號，結合佃農清算鬥爭地主，壯大聲勢力量，迫使政府播遷來台，政府為安定政局，避免中共之力量藉由號召土改鼓動農村佃農造反而滲入台灣，而先行制訂實施耕地三七五減租條例，收攬當時位於社會低下階層之農村佃農之人心，雖然此項措施係強將部分特定人之財產利益移歸另部分特定人，而顯有使農地出租人之財產權益受損之情形，惟以當時情況觀之，或尚可勉強稱之為符合憲法第二十三條之避免緊急危難之情形。惟近年來依內政部九十年十二月底之統計資料，全國仍存在之耕地三七五租約以戶數論，出租人為四萬九千一百零三戶，承租人為五萬五千一百二十二戶，以租賃耕地面積論為二萬二千九百三十八公頃，僅占全國耕地八十四萬八千七百四十三公頃之百分之二點七左右，其對全國農業之影響已甚微小，原先為避免緊急危難為維持社會安定而制定耕地三七五減租條例之時空背景，已完全不復存在，又依上開承租人戶數與承租耕地面積換算，平均每月承租戶所承租之耕地面積僅零點四一六一公頃，而依行政院農委會九十一年十月三十日所公布之台灣地區稻穀生產成本調查報告之統計，於九十年度每公頃耕地之稻穀產量第一期為六○三七公斤及第二期為四五八八公斤，合計每公頃耕地全年度之稻穀產量為一萬零六百二十五公斤，所需生產費用第一期為新台幣（下同）十萬三千一百九十一元，第二期為九萬六千二百七十一元，合計全年所需生產費用約為十九萬九千四百六十二元，而九十年度之蓬萊稻穀價格為每公斤十八點二八元，每公頃耕地可收入之稻穀價格為十八萬零六百二十五元，加上副產品二十七元，總計十八萬零六百五十二元，扣除所需生產費用十九萬九千四百六十二元，尚須虧損一萬八千八百一十元，縱不計工資及資金利息成本，總生產費用於扣除工資十二萬一千五百二十八元及資金利息一千一百九十一元後，其收益亦僅有十萬三千九百零九元，而平均每個承租戶所承租之耕地面積，如前所述僅有零點四一六一公頃，則平均每個承租戶於不計工資、利息成本之情形下，耕作承租耕地之全年收益僅有四萬三千二百三十七元，平均每個月不到三千六百零三元。
⒌台灣近三十年來工商業蓬勃發展，多數人均已以依恃工商業為生，造成農村人
口大量流失，縱使仍留在農村之人口，亦大都兼有其他職業收入，依行政院農委會九十年之統計資料，台灣之農家平均每月年收入為八十八萬一千二百九十八元，其中農業所得為十六萬三千一百五十八元，非農業所得為七十一萬八千一百四十元，農業所得僅占其全部所得之百分之十八點五一，若再從前述平均每一承租戶耕作承租耕地於不計工資等成本所能獲得之年收益為二萬一千九百一十四元來計算，其承租耕地之收益僅占其農業收入之百分之十九點五六，絕大部分之承租人於四十二年時均已依耕者有其田條例放領大部分出租人之農地，而兼有自耕農之身分，更只占其全部收入之百分之二點六二，換言之，依上揭行政院農委會之統計資料顯示，目前仍繼續承租耕地之三七五租約承租人，其百分之九十六以上之絕大部分收入亦已非靠承耕地三七五租約農地而來，其與五十年前耕地三七五減租條例制訂當時，農村佃農幾乎全賴耕作地主土地收入維生之情況，已完全不同。耕地三七五減租條例所欲達成之目的，於現今時空背景下已失其所據，因而為達成該目的所為對人民權利所附加之限制，亦失其必要性，應屬違憲而無效之法律。而內政部私有出租耕地九十一年底租約期滿處理工作計劃及作業須知，限制原告需以耕地三七五減租條例第十九條第一項第二款之無效規定為出租人收回自耕之必要條件，亦屬違法。
㈡被告主張之理由：
⒈八十九年一月二十六日修正公布之農業發展條例第二十條第二項規定「本條例
中華民國八十九年一月四日修正施行前已依耕地三七五減租條例，或已依土地法及其他法律之規定訂定租約者，除出租人及承租人另有約定者外，其權利義務關係、租約之續約、修正及終止，悉依該法律之規定，因之，本案耕地既係農業發展條例修正施行前，已依耕地三七五減租條例訂定租約，自應依耕地三七五減租條例之相關規定。
⒉內政部六十八年九月十日台（六八）內地字第三三二○七號函略稱：應由耕地
租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係指當事人間因耕地租賃之權利義務所衍生之爭議而言。準此，原告申請調解事由係收回出租耕地，顯然與上開旨意不符，且耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。是為耕地三七五條例第二十條所明定，依該條例第十九條並有詳細列舉出租人收回耕地自耕之各款規定，是以本租約之權利義務，於耕地三七五減租約條例、台灣省耕地租約登記辦法等相關規定中均有明文規定，出租人欲收回出租耕地自耕，自應依其規定方符法治。是其就所有耕地租期屆滿後不願續租，即已否認租佃雙方有租賃關係存在，其爭議事件係屬私有權之爭執，其據以提起，程序上即有未合，是以，本案耕地租約租期屆滿，原告非依耕地三七五減租條例列舉得收回自耕之相關規定申請收回自耕，自無耕地三七五減租條例第二十六規定之適用。
理 由
一、按原告之訴，依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之。行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
二、次按「人民因耕地租佃關係所發生之爭執，屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，應另循租佃爭議程序，申請調解調處，不服調處者，移送該管司法機關裁判，自不得依行政爭訟方法以求救濟」，最高行政法院著有五十年判字第七十號判例可資參照。再依最高法院四十八年台上字第一三六二號判例意旨，「田主以佃戶轉租為由，聲請鄉鎮（區）公所耕地租佃委員會調解，該會謂奉上級命令由轉租而生之糾紛，不屬於耕地三七五減租條例第二十六條之範圍，駁回其聲請者，則田主即得逕行起訴，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處、而予駁回。」因此，受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，人民就其所生耕地租佃之私權爭執，即已經過調解申請程序，自得逕行提起民事訴訟請求救濟。至人民就耕地租佃委員會拒絕人民調解之申請不服，提起行政訴訟，請求應受理其調解之申請者，因調解、調處申請程序之踐行為出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時起訴之要件；又本件原告係主張耕地三七五減租條例第二十條規定違憲，原告與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地而申請調解，則於被告以原告請求承租人返還租賃土地未果，未涉及租佃爭議，並非調解項目，出租人與承租人雙方權利義務應依耕地三七五減租條例規定；有關三七五減租條例違憲乙節，非被告職掌範圍等理由，而駁回調解申請時，依上開判例意旨，原告就其與承租人之耕地租佃爭議既可逕行提起民事訴訟以求救濟，自無再起訴請求被告受理其調解申請之必要。從而原告對被告以其請求承租人返還租賃土地未果，未涉及租佃爭議，並非調解項目，出租人與承租人雙方權利義務應依耕地三七五減租條例規定；有關三七五減租條例違憲乙節，非被告職掌範圍等理由駁回調解申請不服，請求撤銷訴願決定及原處分，並命被告應受理其調解之申請，其訴為欠缺權利保護必要，應以判決駁回之。至原告於訴狀主張其與承租人之耕地租約已租期屆滿，請求收回土地，其實體理由是否有據，係屬私權爭執，故不於本件論究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 二十一 日
書記官 王英傑