臺北高等行政法院判決
92年度訴字第03489號94原 告 甲○○訴訟代理人 呂光武律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）住同上訴訟代理人 王如玄律師
李文健律師複代理人 黃柏霖律師
參 加 人 乙○○訴訟代理人 庚○○
參 加 人 丙○○訴訟代理人 己○○
參 加 人 丁○○
參 加 人 戊○○上列當事人間因請求徵收補償及返還不當得利事件，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告甲○○原有座落臺北市○○區○○段2小段804、806、806-1地號土地，屬都市計畫劃設之「污水處理廠濱江街維護場工程（第2期）用地」範圍，前經報奉行政院民國（下同）77年6月15日台（77）內地字第607447號核准徵收，並經臺北市政府地政處以77年11月30日北市地四字第54058號公告徵收在案，嗣因飛航限建等因素，經臺北市政府重新檢討無增建污水處理設施之工程需求，而經報奉行政院78年10月2日台（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收在案。
二、臺北市政府地政處於78年、79年分別函請原告於79年5月10日以前繳回已具領之補償價款，並告知逾期繳回者，將依民法第203條規定以週年利率百分之五加計利息。惟原告僅於89年1月10日繳回原已具領之補償費本金部分，被告另訂相當期限（89 年3月1日前）請其補繳相關費用，並告知逾期仍未補繳，視同未繳，將退還原繳納之本金，惟原告已屆期限仍未繳清相關費用，被告乃依法將已繳納之本金退還原告。原告遂於89 年3月14日向臺灣臺北地方法院提存所將原已具領之補償費本金辦妥提存作業，並要求被告轉請臺北市政府地政處辦理產權移轉登記，嗣原告以被告未依其請求為處分，於89年4 月28日提起訴願，經臺北市政府於89年9月13日以府訴字第8908205900號作成「訴願駁回」之決定，原告不服，再於89 年11月13日以請求土地登記事務事件為由，向本院提請行政訴訟，案經本院91年2月7日89訴字第2312號判決駁回確定在案。
三、原告乃以撤銷徵收後，承租人之補償費應由原告受領，請求被告返還不當得利新臺幣（下同）27,528,025元及其利息，遂依公法上不當得利返還請求權向本院提起一般給付行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應給付原告新臺幣27,528,025元暨自79年5月10日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、本件一般給付訴訟毋須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟：
１、對外生效之合法行政處分在未經撤銷、廢止或未因其他事由而失效前（例如需用土地人不於公告完畢後15日內將應補償地價及其他補償費額繳交主管地政機關發給完竣者，依司法院院字第2704號解釋，其徵收土地核准案從此失其效力。乃因其他事由而失效之適例。）其效力繼續存在（行政程序法第110條第3項參照）。所謂效力繼續存在，乃學理上所稱之「存續力」。「存續力」係用以代替判決確定力之概念，可區分為形式存續力與實質存續力。行政處分已不得以通常救濟途徑，即訴願或行政訴訟加以變更者，具有形式存續力，即所謂行政處分之不可撤銷性，在概念上與判決之形式確定力相當。至於實質存續力，則指行政處分對於相對人、關係人及作處分之機關發生拘束力（吳庚著「行政法之理論與實用」89年9月增訂6版，第379頁參照）。而撤銷或廢止合法行政處分，旨在排除其已對外發生之效力，亦即排除合法行政處分之存續力。所謂排除其存續力，係指該合法行政處分經撤銷或廢止後，向將來喪失其效力而言。就合法行政處分之土地徵收被撤銷（通說認合法行政處分之廢棄應稱之為「廢止」，而不稱「撤銷」，惟行政院78年10月2日台（77）內地字第742812號函核准撤銷本件徵收案，故仍沿用「撤銷」。）而言，主管地政機關將「補償」發放給被徵收土地所有權人之時，不待登記，取得被徵收土地所有權（土地法第235條、民法第759條參照），被徵收土地所有權人對於「補償」有終局受領權，主管地政機關不得追回，而原土地所有權不得主張在被徵收土地上任何權利，「徵收」之存續力於焉就此結束。此際，所謂「向將來喪失其效力」，係指縱有土地法第219條第1項第1、2款之情形，被徵收土地所有權人不得主張收回權而言。因而，既然合法之土地徵收案被撤銷，係向將來喪失其效力，則被徵收土地所有權人依法所得補償地價，不得被追回。假如主管地政機關追回部分補償地價而受領之，即屬無法律上之原因受利益，致被徵收土地所有權人受損失，此為公法上不當得利，故毋須行政機關為核准之行政處分，且其間亦非「上下規制關係」，被徵收土地所有權人得直接提起一般給付訴訟依法請求行政機關返還公法上不當得利。土地徵收經撤銷時而向將來喪失其效力，則已無補償費可資請求，故本件非請求給付補償費。此於被徵收之土地不論是出租耕地或非出租耕地，並無不同，因為承租人受領之補償乃被徵收土地所有權人依法所得之補償地價一部分，此觀平均地權條例第11條第1項、第2項規定自明。
２、按內政部87年8月18日（87）台內地字第8708382號函訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」第2點第3款規定「市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。」惟就「撤銷土地徵收作業規定」訂頒前土地徵收案已奉准撤銷而被徵收土地原所有權人迄未繳清徵收價額者應如何處理未予規定，故內政部於88年6月4日以（88）台內地字第8807089號函訂頒「有關土地撤銷徵收、更正徵收、一併徵收執行事宜」第2點第5款規定：「於『撤銷土地徵收作業規定』訂頒前，已奉准撤銷徵收之土地，而原土地所有權人迄未繳回徵收價款者，市縣地政機關得參照上開作業規定，重行通知原土地所有權人於一定期間內（不少於6個月）繳清應繳回之徵收價款，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價款者，不予發還其原有土地，仍維持原登記，依公產管理有關法令處理之。」由之足見，土地徵收案經奉准撤銷者，不論在上開「撤銷土地徵收作業規定」訂頒之前或之後，市縣地政機關均未強制被徵收土地原所有權人須繳回徵收價款取回土地，不同者在於「撤銷土地徵收作業規定」訂頒之後撤銷土地徵收者，市縣地政機關「應」公告並通知，而在訂頒之前撤銷土地徵收者，市縣地政機關「得」重行通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價款，發還其原有土地。況且，被徵收土地原所有權人對於其土地之權利義務，於應受之補償發給完竣時終止（土地法第235條前段參照），準此，系爭土地之「徵收補償」發給原告完竣之時，徵收處分業已執行完畢，故不生撤銷土地徵收而溯及失效之問題，亦即撤銷土地徵收不當然使被徵收土地原所有權人取得備價取回土地的權利，處分機關亦不當然負有返還該徵收土地之義務（本院就兩造間土地登記事件所為89年度訴字第2312號判決理由三參照）；反之，處分機關不當然有追回「徵收補償」權利，亦即處分機關依法發給之「補償地價」及「地價加成補償」，原告有終局受領權。查上開「撤銷土地徵收作業規定」第7點前段規定：「第2點第3款所稱應繳回之徵收價額，係指補償地價、地價加成補償及遷移費。」而依平均地權條例第11條第1項、第2項規定，支付補償耕地承租人之地價者為耕地所有權人，主管機關不過代為扣交而已（最高法院88年度台上字第1874號判決參照），是以，承租人於79年5月10日將具領之三分之一補償費繳回被告，而原告於89年1月10日繳回具領之補償費本金，應認為原告已繳回徵收價款全部。惟因原告未繳利息，被告不同意發還土地，而於原告逾被告89年1月27日北市工衛字0000000000號函所定89年3月1日未繳利息之後，被告僅將原告於89年1月10日繳回之自己具領之補償費退還，而未將屬於原告應得之「補償地價」中承租人繳回之補償費退還原告，自屬公法上不當得利。
３、綜上所述，本件金錢給付，毋須被告以行政處分核定之，亦無「上下規制關係」，故原告毋須先循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟，直接提起一般行政給付訴訟，於法實無不合。
㈡、原告所有坐落臺北市○○區○○段4小段804地號土地（現為大佳段2小段804地號，下稱「804地號土地」）及806地號土地（現為大佳段2小段806地號及806-1地號，下稱「806地號土地」）屬都市計畫劃設之「臺北市污水處理廠濱江街維護場工程（第2期）用地」範圍，前經行政院於77年6月15日以台（77）內地字第607447號函核准徵收，臺北市政府地政處於77年11月30日以北市地四字第54058號文公告徵收，隨於78年間發放補償地價完畢。查804地號土地地價為41,544,000元，加成補償為16,617,600元，合計共58,161,600元，扣除土地增值稅款7,354,935元後補償地價為50,806,665元，被告依平均地權條例第11條第1項、第2項規定扣交上開耕地承租人之補償費共11,396,355元，故被告所稱「原已具領之補償費本金部分」為39,410,310元。次查806地號土地地價為58,806,000元，加成補償為23,522,400元，合計共82,328,400元，扣除土地增值稅額10,410,993元後之補償地價為71,917,407元，被告依法扣交上開耕地承租人補償費共16,131,669元，故被告所稱「原已具領補償費本金部分」為55,785,738元。此觀「被告89年1月7日北市工衛字第8920005400號函」附件「甲○○應繳還價金及利息明細」載：「1.原領取之補償價款共計新臺幣95,196,048元，分別為⑴○○○區○○段○○段○○○○號（地籍調整後為大佳段2小段804地號）具領之補償價款為39,410,310元整。⑵○○○區○○段○○段○○○○號（地籍調整後為大佳段2小段806地號，並逕為分割為806-1地號）具領補償價款為55,785,738元整。」即明，且為被告所不爭執。嗣臺北市政府重新檢討無增建污水處理設施之必要，專案報奉行政院78年10月2日（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收在案。
㈢、本件徵收案經撤銷後臺北市政府地政處通知原告於一定期間內繳回已具領之徵收價款（804地號39,410,310元，806地號55,785,738元），發還被徵收土地，並通知被徵收土地承租人繳回補償費，可能發生二種情形：１、原告繳回已具領之徵收價款，被徵收土地承租人繳回補償費。２、原告繳回已具領之徵收價款，被徵收土地承租人未繳回補償費。
㈣、本件徵收案經撤銷後，臺北市政府地政處分別於78年11月7日及79年4月28日函知原告於79年5月10日前繳回已具領徵收價款，以便辦理回復所有權登記事宜，原告未依限辦理。臺北市政府地政處依內政部於87年訂定頒行之「撤銷土地徵收作業規定」，函知原告於89年1月10日前繳清應繳回之補償價款及利息。按上開撤銷土地徵收作業規定第7點前段規定：「第2點第3款所稱應繳回之徵收價額，係指補償地價，地價加成補償及遷移費。」及第4點規定：「撤銷徵收後．．．原土地所有權人申請發還其原有土地，應代．．．耕地承租人繳清原受領之價金。」，故而，804地號土地徵收價額乃補償地價41,544,000元與加成補償16,617,600元之和，即58,161,600元，惟因繳納土地增值稅款7,354,935元，故事實上原告應受之補償即應繳回之補償價款為50,806,665元，其中含有臺北市政府地政處代扣交承租人之補償費11,396,355元。806地號土地徵收價額乃補償地價58,806,000元與加成補償23,522,400元之和，即82,328,400元，惟因繳納土地增值稅款10,410,993元，故事實上原告應受之補償即為應繳回之補償價款為71,917,407元，其中含有臺北市政府地政處扣交承租人之補償費16,131,669九元。依被告89年1月7日北市工衛字第8920005400號函附件所載，804地號土地原告具領補償價款為39,410,310元，806地號土地原告具領補償價額為55,785,738元，自表面上觀之，原告於限期內繳回上開二筆補償價額95,196,048元外加利息，被告即應發還被徵收土地，實則不然，蓋依「撤銷土地徵收作業規定」第4點規定，原告須繳回95,196,048元（另加利息）及被徵收之804地號土地和806地號土地承租人分別受領之補償費11,396,355元和16,131,669元，臺北市政府地政處才會發還被徵收土地。臺北市政府地政處之所以通知原告應繳回原領取之補償價款95,196,048元，乃因被徵收土地承租人早在79年間已將受領之補償費繳回之故。假設被徵收土地承租人不將渠等受領之補償費繳回，而原告僅繳回原具領之補償價款95,196,048元，尚不符「撤銷土地徵收作業規定」第2點第3款、第4點、第7點前段規定，被告必否准發還被徵收土地。總而言之，原告繳回自己具領之補償價款，被徵收土地承租人亦繳回已受領之補償費，被告應准予發還被徵收土地，固無疑義；惟如被徵收土地承租人不繳回已受領之補償費，原告尚須將相當於承租人受領之補償費之金額繳回，被告始准發還被徵收土地。由之足見，平均地權條例第11條第1項所稱土地所有權人所得之「補償地價」包含主管機關依同條第2項代為扣交承租人之補償費在內。至於原告得否請求承租人返還其受領之補償費，則屬另一問題，但原告仍分別情形析述之：
１、假如發還之被徵收土地尚未變更為非耕地，即仍屬耕地，則應回復租約關係，因徵收案已被撤銷，形同耕地未被徵收，既然耕地未被徵收，承租人得繼續承租耕地耕作，已受保護，自應將受領之補償費返還原告。
２、假如發還之被徵收土地已變更為非耕地，則無從回復租賃關係，亦即承租人終局喪失耕地租賃權，自應受補償，方符平均地權條例第11條第1項保護佃農之立法意旨以及憲法第15條保障人民財產權之意旨。故而原告不得請求承租人返還其受領之補償。此際形同耕地出租人依平均地權條例第76條第1項規定，出租人因出租耕地經依法編定為建築用地而終止租約收回土地，應依同條例第77條第1項規定補償承租人。
查本件徵收案被撤銷，其情形既非徵收，形同買賣，而系爭被徵收土地仍屬耕地，則應類推適用耕地三七五減租條例第25條規定，租佃契約對於受讓人（即被告）仍繼續有效。唯有如此處理，始足符憲法第15條保障人民財產權之意旨。
㈤、關於公法上請求權之消滅時效部分：
１、按行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第131條第1項規定，應依行政程序法施行前有關法規之規定，無相關法規定規定者，得類推適用民法消滅時效之規定（即縱使殘餘期間，自行政程序法施行日起算較5年為長者，仍依其期間。）至關於消滅時效期間之起算點，則應自該請求權得行使時起算，就具體個案判斷之。
又倘法律關於時效有特別規定者，則應依該特別規定處理。法務部著有90年3月22日（90）法令字第008617號函釋（法務部公報第253期19頁）可資參照。
２、查本院就89年度訴字第2312號原告與被告、市政府地政處間土地登記事務事件，於91年2月7日判決駁回原告之訴，原告未於法定期間內提起上訴，終告確定。因此，原告對於被告之本件返還公法上不當得利請求權於上開事件判決確定之時，即91年3月1日始得行使，其消滅時效之期間最早自91年3月1日起算5年間不行使而消滅（行政程序法第131條第1項參照），原告於92年7月28日起訴，未逾5年期間甚明。
３、退步言，如認於79年5月間承租人繳回其受領之補償費之時已發生公法上請求權，且於該時原告已得行使請求權，則因在行政程序法施行前已發生該請求權，其消滅時效期間不適用行政程序法第131條第1項規定，復無相關法規規定，自應類推適用民法第125條所定15年消滅時效期間之規定，原告於92年7月28日起訴，未逾15年期間甚明。
㈥、按平均地權條例第10條前段規定：「本條例實施地區內之土地，政府於依法徵收時，應按照徵收當期之公告土地現值補償其地價。」由之足見，政府依法徵收平均地權條例實施地區內之土地，不論一般土地或工業用土地或耕地，均應按照徵收當期公告土地現值補償其地價，亦即耕地有無出租，無分軒輊，均按照徵收當期公告土地現值補償其地價，因此，雖然依法徵收之出租耕地所有權人，依平均地權條例第11條第1項規定，應以所得之補償地價（即平均地權條例第10條第1項規定之「補償地價」）扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，但出租耕地所有權人與非出租耕地所有權人依法應得之「補償地價」均按告徵收當期公告土地現值計算，如面積相同，二者應得之「補償地價」均無不同，不過出租耕地所有權人依法應負補償承租人之義務，而平均地權條例第11條第1項規定，於土地所有權人財產權之保障，有無侵害，大法官會議釋字第579號解釋旨在敘明「以土地所有權人所得之『補償地價』扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償承租人」，乃屬該耕地上負擔之租賃價值之計算方式，而為立法機關應有之一定自由形成空間，實無侵害土地所有權人於憲法保障之財產權，此觀其理由書謂：「故無論出租耕地或非出租耕地，均以相同之基準核算『補償地價』，是出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值及該耕地上負擔之租賃權價值。」即明。故而，尚不得因而解讀將「補償地價」割裂為二部分而謂一部分屬耕地所有權人，一部分屬耕地承租人。
㈦、依法徵收之出租耕地承租人依法應向出租耕地所有權人請求支付補償，而非向土地徵收處分機關請求支付補償：
１、按平均地權條例第11條第1項規定，依法徵收之出租私有耕地，耕地承租人得依上開法條規定向被徵收耕地所有人請求以其所得補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一補償之債權存在。此項請求權應屬私法上請求權。此有最高法院88年度台上字第1874號判決足資參照。準此以言，既然耕地承租人溢領「補償」者，耕地所有權人得請求耕地承租人返還不當得利，則耕地承租人短領「補償」時，耕地承租人得依平均地權條例第11條第1項規定，請求耕地所有權人給付「短領」數額，而非向代為扣交之主管地政機關請求給付，其理甚明。
２、按平均地權條例第54條第1項前段、平均地權條例第55條第1項規定可見，區段徵收依法補償地價，原則上以現金補償地價，現金超過50萬元者，超過部分得在半數以內搭發土地債券（平均地權條例第6條第2項參照）；例外以「抵價地」補償地價。二者不同之處在於承租人受補償額之計算：以現金補償地價者，依平均地權條例第11條第1項、第2項規定，土地所有權人應以所得之補償地價扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，而補償承租人之地價應由主管機關代為扣交。以抵價地抵付補償地價，依平均地權條例第55條之1、第63條第1項、第2項第1款規定，承租人得向出租人請求按區段徵收公告當時被徵收土地之公告土地現值三分之一之補償。依法區段徵收之出租耕地，土地所有權人經主管機關核准以抵價地抵付補償地價者，上開平均地權條例條文明定「耕地承租人得向出租人（即出租耕地所有權人）請求補償」，則此項補償關係存在於出租人與承租人之間，而非存在於承租人與主管地政機關之間；雖然平均地權條例第11條第1項未明文規定承租人得向土地所有權人請求補償，而於同條第2項規定由主管機關發給補償時代為扣交，但自第1項後段明定：「應由土地所有權人，以所得之補償地價，扣除．．．後餘額之三分之一，補償耕地承租人。」之反面解釋，耕地承租人得向土地所有權人請求給付上開法條所定之補償。故而請求給付「補償」之對象是耕地所有權人而非主管地政機關，不因現金補償地價或以抵價地抵付補償地價而異。
㈧、徵收土地案經奉准撤銷，原徵收處分向將來失其效力之涵義：
１、內政部82年12月8日（82）內地字第8215130號函謂：「案經函准法務部82年11月25日法82律字第24959號函以：『本件依來函所述，．．．如當初其徵收為合法且無瑕疵，嗣後係因都市計畫核定將該土地變更為住宅區致無法供公共設施使用者，其所稱之「撤銷徵收」，性質上似屬徵收之廢止，而為行政法學上處分廢止之問題。依學者通說，對於合法之行政處分，因嗣後法律或事實狀態變更，在考量比例原則，並權衡公益與私益之影響後，適用情事變更原則，得由原處分機關本於裁量權決定是否廢止原處分，廢止後係使原處分向將來喪失效力。故本件情形與前述依土地法第219條第1項所定事由之一而撤銷徵收之情形似屬有別。』本部同意上開法務意見。」準此，所謂「向後失其效力」，是指撤銷徵收前，主管地政機關依法發給之「補償地價」，被徵收土地所有權人受領具有終局性，主管地政機關不得追回；而被徵收土地所有權人對於土地權利義務於應受之補償發給完竣時終止，於焉確定，惟撤銷後原徵收案不存在，則原土地所有權人不得主張於有土地法第219條第1項各款情形，而行使同條第2項所定收回權，僅得於主管地政機關通知繳清應繳回之徵收價額及逾繳回期限之利息時，繳清應繳回之徵收價額及利息，主管地政機關發還被徵收土地。
２、關於「向後失其效力」，最高法院80年台再字第15號判例謂：「耕地三七五減租條例第16條第2項所謂原訂租約無效，係指承租人違反前項所定不自任耕作或轉租之限制時，原訂租約無待於另為終止表示，當然向後失其效力，租賃關係因而歸於消滅而言。非謂租償關係自始不存在。」所以，原訂租約於承租人有不自任耕作或轉租之情事時當然向後失其效力，則於失效前出租人就租金有終局受領權，當然承租人亦有使用承租耕地的合法權利，只不過於失效之時租賃關係消滅。同理，原土地徵收經奉准撤銷，向後失其效力，被徵收土地所有權人就「補償價額」（包括補償地價、加成補償及遷移費）有終局受領權，地政主管機關不得追回發給之「補償價額」，當然被徵收土地所有權人對於其土地權利義務於受領應受之補償之時終止，已如前述，土地徵收案所生法律關係自撤銷之時消滅。申言之，原徵收處分未經奉准撤銷前，其效力繼續存在（存續力），如於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，有⑴徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用或⑵未依核准徵收原定興辦事業使用者，原土地所有權得行使收回權（土地法第219條參照）；惟原徵收處分經奉准撤銷而向後失其效力，其存續力被排除，可謂原徵收處分自此不存在，故而縱有上述土地法第219條第1項所定各款情形之一，原土地所有權人不得主張收回權。
㈨、合法行政處分之土地徵收確定（徵收補償費發放完竣後，徵收處分即執行完畢，是為土地徵收確定），不因事後撤銷徵收而使原土地所有人當然回復其所有權而負反還其受領之補償費義務，處分機關不當然負有返還該徵收土地義務而享有請求反還補償費之權利：
按被徵收土地所有權人對於其土地權利義務於應受之補償發給完竣時終止，徵收處分於焉執行完畢，此時土地徵收即告確定，被徵收土地所有人於受領補償費之時，喪失其土地所有權，依民法第759條規定，登記前已生所有權變動之效力。事後因情事變更致該公益上需要已不存在，而撤銷土地徵收，通說認係將前合法之土地徵收處分向後失其效力，非使該合法處分之土地徵收溯及失效。易言之，撤銷合法之土地徵收處分不當然使原土地所有人取得回復其土地所有權之權利，亦不當然使原土地所有人負反還補償費之義務；處分機關不當然負有返還被徵收土地之義務，亦不當然有請求返還補償費之權利。
㈩、本件土地徵收案奉准撤銷後，臺北市政府地政處88年5月28日北市地四字第8821407800號函乃本於裁量權所為附條件之行政處分：
１、本件土地徵收奉准撤銷後，臺北市政府地政處分別於78年11月7日、79年4月28日間通知原告於79年5月10日前繳回已具領之徵收價款，買回被徵收之土地，同時通知被徵收土地承租人繳回佃農補償費。原告未依限繳清應繳回之徵收價款，承租人已繳回其佃農補償費。嗣內政部於87年8月18日頒行「撤銷土地徵收作業規定」及於88年台內地字第8807089號函令「有關土地撤銷徵收後、更正徵收、一併徵收執行事宜」之後，臺北市政府地政處於88年5月28日以北市地四字第8821407800號函重行通知原告：「關於污水處理廠濱江街維護處工程用地撤銷徵收乙案，請於89年1月10日前向本府工務局（會計室）繳清應繳回之土地徵收價款及利息，以憑發還 台端原有土地，未於期限內繳清者，則不予發還，仍維持登記為公有土地。」該函乃臺北市政府地政處本於裁量權所為附條件之行政處分。本院89年度訴字第2312號判決參照。原告如於89年1月10日前向被告繳清應繳回之土地徵收價款及利息。則所附條件成就，臺北市政府地政處自應返還被徵收之土地，而被告受領繳回之徵收價額及利息，自有法律上之原因。查原告於89年1月10日前僅繳回徵收價款予被告。而未一併繳清「利息」，則上開行政處分所附條件未成就，臺北市政府地政處不必發還被徵收土地，此時被告受領繳回之徵收價額，成為無法律上之原因，自屬不當得利，原告得請求被告返還。問題在於被告受領原告繳回之徵收價款究竟多少？
２、依前所述，原告應繳回之徵收價額中「補償地價」（804地號土地補償地價41,544,000元、806地號土地補償地價58,806,000元）實包括主管機關代為扣交承租人之部分在內。查804地號土地徵收價額是58,161,600元（補償地價+加成補償）扣除繳納之土地增值稅款7,354,935元後之50,806,665元，即為原告就804地號土地應繳回之徵收價額，在89年1月10日前已全數繳給被告（其中臺北市政府地政處代為扣交承租人之11,396,355元，承租人早於79年間繳給被告，是為被告所自認。806地號土地徵收價額是82,328,400元（補償地價+加成補償）扣除繳納之土地增值稅款10,410,993元後之71,917,407元，即為原告就806地號土地應繳回之徵收價額，在89年1月10日前已全數繳給被告（其中臺北市政府地政處代為扣交承租人之16,131,669元，承租人早於79年間繳給被告，為被告所自認。由於原告逾89年1月10日未將利息繳給被告，故而臺北市政府地政處88年5月28日北市地四字第8821407800號函所定發還原有土地之條件未成就，則被告受領上開804地號土地徵收價額50,806,665元及806地號土地徵收價額71,917,407元已無法律上原因，自應全數返還原告。惟被告僅返還原告95,196,048元（804地號土地39,410,310元加806地號土地55,785,738元），尚有27,528,024元（804地號土地11,396,355元加806地號土地16,131,669元）未返還原告，被告受有公法上不當得利，原告自得請求返還。退萬步言，如認原告之上述主張無理由，則原告主張耕地承租人即參加人丙○○與原告間私有耕地租約（67北市中民大佳字第121號）之租賃關係於公告徵收時，業已消滅，已不得享有補償權利，故而被告就受領參加人丙○○繳回之804地號土地補償費7,258,510元及806地號土地補償費1,103,590元（合計8,362,100元）應返還原告。
、承租人即參加人丙○○與原告間67北市中民大佳字第121號耕地租約之租賃關係於公告徵收時業已消滅之事實及理由：
１、按最高法院45年台上字第1151號判例謂：「承租人轉租耕地，以契約為標準，而不以耕地筆數為標準。所謂租約無效，係指全部租約無效而言。如以一契約承租二筆以上耕地，將其中一筆全部或一部轉租者，其原訂租約即全部租約歸於無效，應准由出租人將耕地全部收回。」準此「所謂租約無效，係指全部租約無效而言。」之同一理由，最高法院81年台上字第2180號判決謂：「按耕地租賃，承租人應自任耕作，以承租之耕地供耕作之用，否則原定租約無效，此觀耕地三七五減租條例第16條規定自明。且所謂原定租約無效，係指同一租約無效，或同一租約內租賃多筆耕地，僅對其中一筆或數筆不自任耕作，該租約全部均歸無效，最高法院66年台上字第761號著有判例。」，最高法院84年台上字第2584號判決再揭明：「上訴人既未自任耕作，依耕地三七五減租條例第16條第2項規定，兩造所訂租約應歸無效。其未自任耕作之土地雖僅一部，但兩造以單一契約約定承租範圍，租約自應全部無效。」，由之足見，同一租約租賃多筆耕地，僅於其中一筆或數筆或一筆中之部分耕地不自任耕作，該租約全歸無效。
２、參加人丙○○與原告訂有耕地租約租賃土地包括804地號土地內0.2940公頃、806地號土地內0.0447公頃及840地號土地內0.0664公頃，其中804地號及806地號即本件徵收案之土地，參加人丙○○於840地號土地內所承租之土地於77年公告徵收前之74年間已有不自任耕作之情事，依耕地三七五減租條例第16條第1項規定，及上揭最高法院判例、判決意旨，原訂67北市中民大佳字第121號耕地租約全部無效，租賃關係歸於消滅。茲臚列事證如下：
⑴、參加人丙○○於臺北市政府第5屆耕地租佃委員會第12次會
議中調解時陳稱：「承租人耕作系爭土地120餘年，為求地方風調雨順，民國70年間部分租約土地經地主同意蓋廟，並非不自任耕地，地主如欲收回租約土地，應予補償。」參加人丙○○蓋廟未經原告同意，併此指明。
⑵、丙○○在840地號土地內蓋廟（名為興安宮）是在74年間，
此觀興安宮安座大典時三重慈默宮委員贈送之匾額載「歲次乙丑年仲秋吉旦」（乙丑年即74年），以及6週年時臺北永明玉龍宮贈送匾額載「歲次庚午（按庚午年即79年）」即明，此有相片二幀足稽。
⑶、原告以參加人丙○○有上述不自任耕作之情事，請求其返還
其承租土地中未被徵收之840地號土地，其拒不返還，原告於91年9月4日向臺北市政府耕地租佃委員會申請調解，經臺北市政府第5屆耕地租佃委員會受理在案。調解不成立後，於第3次會議進行調處，委員諸公勸雙方協商和解，雙方於92年3月18日達成和解，參加人丙○○同意返還土地，立有協議書在案。
二、被告主張之理由：原告主張之邏輯大抵如下：系爭土地被徵收時，依平均地權條例第11條規定，原告（土地原所有人）受領三分之二補償金，承租人受領三分之一補償金，後來撤銷徵收，則原告「應」繳回「全部」之補償金，故承租人繳回給被告之三分之一補償金「等於」於是原告繳回，惟後來未撤銷徵收，所以承租人繳回之三分之一補償金，被告有不當得利，被告應「還給原告」，至於原告是否要再把這三分之一補償金還給承租人，則是另外一個問題云云。惟此主張謬誤甚為顯然，蓋：對原告而言，原徵收處分根本未被撤銷，系爭土地仍歸被告所有，原告那來「返還」補償金之問題？又那來「多」返還補償金之不當得利問題？又，對原告而言，原徵收處分既仍存續，則原告依平均地權條例第11條規定，本來就只能受領三分之二之補償金，而原告現確實已領三分之二之補償金，則原告何來損害？（不當得利要件之一）。
㈠、原徵收處分始終存續迄今，並未失效：按最高行政法院89年度判字第610號判決意旨，可知所謂「撤銷徵收」處分，並不會溯及既往使原徵收處分失其效力，即「撤銷徵收」處分，實係行政機關所另為之附條件之授益處分，使原土地所有人有機會取回其土地。而查本案之撤銷徵收係附有原土地所有人須於期限內繳清應繳回之土地徵收價款及利息之條件，而本案中，原告並未於期限內繳清，故條件根本未成就，從而原徵收處分根本並未被撤銷，系爭土地自仍歸被告所有。就此，原告前雖曾以撤銷徵收處分之條件是否成就之事而爭訟，惟業經敗訴確定（本院89年度訴字第2312號判決），即亦已確認原徵收處分始終存續迄今，並未失效。對原告而言，原徵收處分既仍存續，系爭土地仍歸被告所有，則原告自無「返還」徵收補償金給被告之問題，自更無「多」返還徵收補償金給被告之不當得利問題，僅依此即清楚可知原告提起本訴顯屬混淆無稽。
㈡、給耕地承租人之徵收補償金，實質上當然不屬耕地所有人所有；故承租人繳回之補償金，當然「不等於」是原告繳回；則被告受領承租人繳回之補償金，「縱」果有不當得利，返還對象亦是承租人，而非原告：
１、出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值，及該耕地上負擔之租賃權價值：依平均地權條例第11條第1、2項條文文義明確可知，在出租耕地被徵收時，承租人當然獲有徵收補償費。就平均地權條例第11條第1、2項規定合憲性及法理基礎，已有釋字第579號解釋明文肯定及詳述。
釋字第579號解釋文謂：「．．．。耕地承租人之租賃權係憲法上保障之財產權，於耕地因徵收而消滅時，亦應予補償。且耕地租賃權因物權化之結果，已形同耕地之負擔。平均地權條例第11條第1項規定，依法徵收之土地為出租耕地時，應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人；第2項規定，前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交，係出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保障財產權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現有價值及耕地租賃權之價值，採用代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題。．．．」而就此，解釋理由書更明確指出謂：「．．．，故無論出租耕地或非出租耕地，均以相同之基準核算補償地價，是出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值及該耕地上負擔之租賃權價值。」
２、承租人之租賃權因徵收所受損失，並非由所有人予以補償：就此，謝在全大法官在釋字第579號解釋之協同意見書中，更有明確深入說明：「．．．。按被徵收之不動產上有所有權以外之其他財產權存在時，對被徵收不動產所有人及其財產權人之補償方法，立法例上有個別主義（個別支付主義）及代位主義之分。．．．；代位主義係指總括算定被徵收不動產上各項財產權之補償額，由所有人為其他財產權人代位受領，其他財產權再向所有人請求自己財產權之補償金額而言。．．．。據此可知，被徵收之土地，若有其他權利存在者，土地所有人所獲之補償，亦係扣除該其他權利之價格後，所剩之餘額，而非土地價值之全額。準此以觀，平均地權條例第11條第1、2項之規定，於徵收補償給付方式之立法例上即非無據。正如本號解釋理由所指出：該規定旨在說明其地價補償，係採用代位總計各別分算代償之方法，由主管機關在補償地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代土地所有人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地之所有人，以為補償。亦即並非承租人之租賃權因徵收所受之損失，由被徵收之租賃物所有人予以補償，此項誤解，自應予釐清。是尚不因此發生土地所有人財產權之侵害問題．．．」
３、給耕地承租人之徵收補償金，實質根本非屬耕地所有人所有：基此可確知，耕地租賃權形同耕地之負擔，耕地承租人之租賃權確有一定之財產價值，於租賃物被徵收，致租賃權消滅時，租賃權人亦得獨立獲有合理之補償。予耕地承租人之徵收補償費，係補償承租人租賃權之損失，此與給予土地所有人之補償費，係補償所有人「所有權」之損失，兩者其目的、性質迥然不同，故耕地承租人因徵收所得之補償費，並無歸土地所有人取得之可能。從而原告所謂：尚不得將補償地價割裂為二，而謂一部分屬耕地所有人，一部分屬耕地承租人之說，自屬混淆，而不足採。給付耕地承租人之補償金，實質既根本非屬耕地所有人所有，故承租人繳回被告之三分之一補償金，當然不等於是原告（所有人）繳回。則被告由承租人處受領之三分之一補償金，「縱」果有不當得利之問題（實則不然），亦係承租人向被告主張之問題，而非原告向被告主張。再退步言，縱認承租人繳三分之一補償金予被告之行為，邏輯上相當於承租人繳給原告後，再由原告繳給被告之二段程序減縮，則此三分之一補償金被告是否「返還」問題，其實就等於對耕地「租賃權」徵收補償金給付問題，則依平均地權條例第11條第1、2項規定可知，此時該補償金縱應「返還」（給付），最終亦是應給付予承租人，且「必須」由被告直接代為「扣交」給承租人（而不能交給原告轉交），即被告縱應返還的對象也是承租人，而絕非原告，故原告亦無從向被告請求給付予原告。
㈢、原告根本未受有損害，自無從請求不當得利：原告係以公法上不當得利為其請求權基礎，此自以被告得利，並致原告受損，且被告得利無公法上原因為要件，即原告受有損害為其請求權基礎之必要條件。而查，依照平均地權條例第11條第
1、2項規定，耕地所有權人應將其所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，而此應給承租人之補償金，「應」由主管機關直接代為扣交，而不許先發給所有人後，再由所有人轉交給承租人。即出租耕地被徵收時，該耕地之所有人，本來就只能領取徵收補償金三分之二，而原告確實亦已領取全部徵收補償地價之三分之二補償金（亦即於804地號土地，原告領得39,410,310元之補償金，於806號地，原告領得55,785,738元之補償金），則原告何受有損害？如何能向被告請求不當得利？若果將承租人返還之補償金給付原告，則原告反獲得超過平均地權條例第1、2項規定之補償費，則原告反有不當得利，故原告所論實屬謬誤。
㈣、被告亦未因而獲有利益：
１、系爭土地上現存有租約：且查，原承租人已依限繳回其受領之補償金，為避免影響佃農權利，臺北市政府亦已繼續承受耕地三七五租約，而由原承租人續租系爭土地中，即形同負擔之耕地租賃權仍於系爭土地上存續。
２、承租人返還之補償金相當於耕地設有負擔之對價：臺北市政府所取得之系爭土地，其上現既仍有耕地租賃權之負擔，則被告取得承租人返還之補償金，實質上即相當於耕地設有負擔之對價，被告並無因此獲得任何利益。況退步言，縱認被告果獲有利益且應返還，其返還之對象，亦應為原交付之承租人而非原告。
㈤、被告受領承租人所返還之補償費亦具有法律上原因：原承租人既選擇依限繳回其佃農補償費回復其租賃權，則被告受領原承租人繳回之補償費，係基於系爭土地所有權人之地位，而使系爭土地上回復為負有租賃負擔之耕地。佃農補償費相當於耕地設有負擔之對價，故被告受領非無法律上原因。況退步言，縱認被告受償無法律上原因，則返還之對象亦應為交付之承租人，而非原告。
㈥、原告縱有公法上之請求權，其亦已罹於時效而當然消滅：
１、退萬步而言，即便如原告所述，其主張有公法之不當得利請求權基礎可憑，然依行政程序法第131條第1項、第2項規定可知，公法上請求權，因5年間不行使而消滅。即時效完成對公法上請求權之效果為當然消滅。此項消滅時效，自該請求權可行使時起算（類推適用民法第128條）。據原告於起訴狀第4頁中自承「804地號土地承租人及806地號土地承租人均於79年5月10日前將渠等自臺北市政府地政處扣交而受領之補償金全數繳回被告」、「被告係在79年5月10日前已受領」，故原告於被告受領承租人徵收補償金時，即得行使其返還請求權。則自該日起算，距原告提起本訴請求已達13年多之久，原告行使其公法上請求權顯已逾期，已罹於時效而當然消滅。
２、就此原告爭執謂：原告公法上不當得利請求權係自本院89年訴字第2312號判決確定之時，即91年3月1日始得行使，故時效應自91年3月1日起算5年；否則，退步言，若認應自79年5月間承租人繳回補償費時起算，因其係於行政程序法施行前已發生，且無相關法規規定，故應類推適用民法15年時效之規定云云，惟查：原告既係主張被告應將79年5月間承租人繳回其受領之補償金給付原告，表示其請求權自79年5月間承租人繳給被告時，即可行使，並無於本院89年訴字第2312號判決確定後（91年3月1日後）方得行使之情事，故自應由79年5月間起算。依釋字第474號解釋意旨可知，關於行政程序法施行前時效問題，若當時公法上有相類似之規定者，應優先類推適用相關之公法規定，在公法上無相關規定時，才再類推適用民法之相關規定。
３、而查，納稅義務人因計算錯誤溢繳稅款之返還請求權，本質上即屬公法上不當得利返還請求權，故原告主張之公法上不當得利請求權時效期間，自應優先類推適用當時稅法上有關因計算錯誤溢繳稅款返還請求權之時效規定，而非跳過相關公法規定，就直接類推適用民法最長時效之規定。就此稅捐稽徵法第28條規定：「納稅義務人對於因適用法令錯誤或計算錯誤溢繳之稅款，得自繳納之日起5年內提出具體證明，申請退還。逾期未申請者，不得再行申請。」故類推適用本條規定可知，原告主張之公法上不當得利請求權之時效為5年，其自79年5月間起算，迄原告92年7月28日起訴時，亦早已釐於時效而消滅。
㈦、另原告又漫詞爭執謂：承租人丙○○於77年公告徵收時與其間之私有耕地租約之租賃關係，業已因承租人不自任耕作而消滅，不得享有權利，故被告應返還丙○○所受之補償金8,362,100元云云，此顯屬混淆，而不足採，蓋查：
１、就事實而論，依原告所自引之原證五號會議紀錄載明，參加人丙○○方面之完整意見為：「承租人耕作系爭土地120餘年，為求地方風調雨順，民國70年間部分租約土地經地主同意蓋廟，並非不自任耕作，地主如欲收回租約土地，應予補償。」而因兩造各執一詞，當次調解之決議為：「本案經調解不成立，．．．」，此自根本不足證莊益有不自任耕作之情事。另原證九號之調解協議書，其標的係未被徵收之840地號土地（即非系爭土地），且其調解內容係達成「終止」租約之協議（協議書第2條），即表示該租約係至92年3月18日方協議終止；且查，為此協議事，原告亦給付和解金2百萬元予丙○○。故調解協議書當然亦不足證在77年徵收系爭土地時，租賃關係不存在。況原告就此耕地租賃關係若果有爭執，亦早應於原告所宣稱蓋廟之70年間即應提起民事確認之訴以解決糾紛，然原告根本捨此未為，甚且依然每6年仍與參加人丙○○續租約而均未異議，則原告突在20年後臨訟刻意斷章取義，空言宣稱公告徵收時耕地租賃關係已不存在云云，自屬無稽。
２、況77年間公告徵收之時，該耕地租約既係依然登記在案，且就被徵收土地上有耕地租賃關係而依平均地權條例第11條規定，將徵收補償費三分之一代為扣交承租人之事，原告當時均係明知，而未曾異議爭執租賃關係不存在或核給原告之補償費不夠，然卻在近20年後，方突然來爭執徵收時租賃關係並不存在云云，此亦與常情嚴重相違，而顯為臨訟混淆之論。況退步言，縱果依原告主張徵收時該部分耕地租賃關係已不存在，則此即表示，原告主張被告在原徵收處分核給原告補償費不夠，故此亦係原徵收處分是否違法或係請求徵收補償費之問題，原告亦無從依公法上不當得利為請求權基礎請求。
㈧、綜上所述，出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值及該耕地上之租賃權價值。予承租人之補償費，係為補償承租人之租賃權損失，而非所有權人之所有權損失，故自非屬原所有權所有，就此釋字第579號解釋本文、理由書及謝在全大法官之協同意見書闡釋甚詳。則承租人將原受領之三分之一補償金返還予被告，原告自根本未因此受有任何損害，僅此即顯知原告根本無公法上不當得利請求權要件具備之可能。況被告受領亦係有法律上原因，且係為有對待給付之對價，故原告顯無公法上之不當得利請求權。且退步言，縱原告果有該請求權，其亦己因罹於時效而當然消滅。故原告主張顯無理由甚明，原告之訴應予駁回，以符法制。
三、參加人主張之理由：
㈠、參加人丙○○、丁○○主張之理由：
806、804地號土地已經徵收，扣交三分之一之補償費亦都已經領取，又後來上開土地撤銷徵收，所以補償費又已繳回，蓋廟是蓋在840地號土地上，而與原告簽訂調解協議書係此地號，與806、804地號土地沒有關係，參加人認為804、806地號土地上仍有租賃權存在，因為撤銷徵收後已把補償費又還給臺北市政府，至於出租人係原告或是臺北市政府，參加人不管。
㈡、參加人乙○○主張之理由：參加人還是認為804、806地號土地上有租賃契約存在，至於出租人是原告或是臺北市政府不管。
㈢、參加人戊○○主張之理由：土地沒有被徵收之部分，參加人戊○○仍然和原告承租中。理 由
甲、程序方面：按人民所請求之事項如非以作成行政處分為「前提要件」者，人民可就該事項單獨提起一般給付訴訟。質言之，人民對於行政機關有所請求而遭拒絕時，究應提起課予義務訴訟，抑或得直接提起一般給付訴訟，就財產給付方面，法律對於請求事項有明定行政機關應以「行政處分」予以確定者，人民於其申請遭拒絕時，自應循序提起課予義務訴願及課予義務訴訟。惟原告所請求之給付業經行政處分確定，行政機關尚未給付者，或原告依法享有金錢給付之請求權，而該權利毋須經由行政處分予以確定者，原告自得提起一般給付訴訟。其次，再從法律關係屬性作初步判斷，亦即人民與行政之間如屬「上下規制關係」，則其間法律關係應以行政處分決定之；反之，如非屬「上下規制關係」則毋須以行政處分確定之，例如請求國家賠償或損失補償、請求公法上不當得利、或請求除去違法之結果等，於行政機關拒絕時，均得直接提起一般給付訴訟。經查本件原告係依據公法上不當得利請求被告給付承租人代扣款，並無庸經被告核定其給付請求權，原告自得提起本件一般給付訴訟，合先敘明。又本件徵收補償費之退還及相關事項，均係由被告承辦，是以本件原告就徵收補償費之爭議向被告起訴提一般給付訴訟，自無當事人適格之欠缺，附此敘明。
乙、實體方面：
一、本件事實經過及爭執要點：
1、原告甲○○原有座落臺北市○○區○○段2小段804、806（現為806、806-1）地號土地，係與參加人等四人訂有375租約之土地。屬都市計畫劃設之「污水處理廠濱江街維護場工程（第2期）用地」範圍，前經報奉行政院民國（下同）77年6月15日台（77）內地字第607447號核准徵收，並經臺北市政府地政處以77年11月30日北市地四字第54058號公告徵收在案，嗣因飛航限建等因素，經臺北市政府重新檢討無增建污水處理設施之工程需求，而經報奉行政院78年10月2日台（78）內地字第742812號函核准撤銷徵收在案。
2、臺北市政府地政處於78年、79年分別函請原告於79年5月10日以前繳回已具領之補償價款，並告知逾期繳回者，將依民法第203條規定以週年利率百分之五加計利息。惟原告僅依限於89年1月10日繳回原已具領之補償費本金部分，被告另訂相當期限（89年3月1日前）請其補繳相關費用，並告知逾期仍未補繳，視同未繳，將退還原繳納之本金，惟原告已屆期限仍未繳清相關費用，被告乃依法將已繳納之本金退還原告。
3、原告遂於89年3月14日向臺灣臺北地方法院提存所將原已具領之補償費本金辦妥提存作業，並要求被告轉請臺北市政府地政處辦理產權移轉登記，被告所屬衛生下水道工程處以89年4月1日北市工衛規字第8960549200號函就本案法令釋疑。惟原告以被告未依其請求為處分，於89年4月28日提起訴願，經臺北市政府於89年9月13日以府訴字第8908205900號作成「訴願駁回」之決定，原告不服，再於89年11月13日以請求土地登記事務事件為由，向本院提起行政訴訟，訴之聲明為：「
⒈被告地政處應將臺北市○○區○○段二小段八○四、八○六及八○六之一地號土地發還予原告。 ⒉訴願決定撤銷。被告工務局應將原告已繳清前項土地應繳回徵收價款之事實通知被告地政處，憑以辦理發還前項撤銷徵收之土地予原告。」案經本院91年2月7日89訴字第2312號判決駁回確定在案。
4、以上事實，均有上開函、判決書及經本院調前案89度訴字第2312號卷在案，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
5、原告於92年7月29日起訴意旨略以：原告僅繳回補償價款，未繳利息，台北市政府地政處拒絕原告回復原土地登記之申請，僅將原告繳回之原領取之補償價款95,196,048元退還原告，未將承租人繳回的補償費27,528,025元一併退還原告。依三七五條例規定，承租人所繳回補償價款係被徵收土地所有權人所得補償地價之一部分，所以補償費應發給土地所有權人，被告無法律上原因而受領承租人繳回之補償費，被告無法律上之原因受領承租人繳回之補償費，自屬公法上之不當得利，應返還原告。退萬步言，如認原告之上述主張無理由，則原告主張參加人丙○○與原告間私有耕地租約（67北市中民大佳字第121號）之租賃關係於公告徵收時，業已消滅，已不得享有補償權利，故而被告就受領其中參加人丙○○繳回之804地號土地補償費7,258,510元及806地號土地補償費1,103,590元（合計8,362,100元）應返還原告。爰依公法上之不當得利之公法上請求權，逕提起一般給付訴訟，請求如訴之聲明之金額及利息。
6、是以本件爭點在於承租人所繳回之徵收補償價款應究是否合於公法上不當得利之要件？
二、本院判斷如下：
㈠、按公法與私法，雖各具特殊性質，但二者亦有其共通之原理，私法規定之表現一般法理者，應亦可適用於公法關係。行政法院（現改制為最高行政法院）五十二年判字第三四五號判例著有明文。私法上財產方面之法律關係，著重於經濟價值之權利義務關係，公法上之財產關係亦同。民法總則關於時效消滅規定，乃關於請求權之一般規定，於公法上之財產請求權，公法如未另為規定，亦應有其適用。又行政程序法施行前已發生公法上請求權之消滅時效期間，不適用行政程序法第一百三十一條第一項規定，應依行政程序法施行前有關法律之規定，無相關法律規定者，類推適用民法消滅時效之規定（法務部九十年三月二十二日法令字第○○八六一七號函釋意旨參照）。經查，本件據為請求權基礎之公法上不當得利請求權係類推適用民法不當得利請求權，其性質與民法相當，自應應類推適用民法第一百二十五條關於請求權，因十五年間不行使而消滅之規定。本件系爭804地號土地承租人及806地號土地承租人均於79年5月10日前將渠等自臺北市政府地政處扣交而受領之補償金全數繳回被告，故原告於被告受領承租人徵收補償金時，為得行使其返還請求權。則自該日起算，距原告提起本訴請求僅13年多，尚未達15年，其時效尚未完成，先此敘明。
㈡、按公法上不當得利返還請求權與民法上不當得利返還請求權相類似，意指請求返還因欠缺法律上原因所獲得給付之公法上權利，其構成要件非在針對國家公權力行為所造成財產上損害之賠償，純係以欠缺法律上原因所造成之財產上變動，請求回復其財產狀況為特徵。關於公法上不當得利理論之建構，基本上類推適用民法不當得利之法則，故原告縱有公法上不當得利之法律依據，然其要件自須包括：１須有財產之直接變動：即一方財產有所損失，而他方則有所獲得；２須欠缺法律上之原因：法律上原因自始不成立或其後不存在皆包括在內；３屬公法範疇。本件原告係以公法上不當得利為其請求權基礎，此自以被告得利，並致原告受損，且被告得利無公法上原因為要件，即原告受有損害為其請求權基礎之必要條件。
1、原告係主張：系爭土地被徵收時，依平均地權條例第11條規定，原告（土地原所有人）受領三分之二補償金，承租人受領三分之一補償金，嗣經撤銷徵收，則原告應繳回全部之補償金，故承租人繳回給被告之三分之一補償金即為所原告繳回，惟後來未撤銷徵收，所以承租人繳回之三分之一補償金，被告有不當得利，被告應返還給原告云云。
2、惟按釋字第579號解釋文業已闡明：「．．．。耕地承租人之租賃權係憲法上保障之財產權，於耕地因徵收而消滅時，亦應予補償。且耕地租賃權因物權化之結果，已形同耕地之負擔。平均地權條例第11條第1項規定，依法徵收之土地為出租耕地時，應由土地所有權人以所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人；第2項規定，前項補償承租人之地價，應由主管機關於發放補償或依法提存時，代為扣交，係出租之耕地因公用徵收時，立法機關依憲法保障財產權及保護農民之意旨，審酌耕地所有權之現有價值及耕地租賃權之價值，採用代位總計各別分算代償之方法，將出租耕地上負擔之租賃權價值代為扣交耕地承租人，以為補償，其於土地所有權人財產權之保障，尚不生侵害問題。
．．．」解釋理由書更明確指出：「．．．，故無論出租耕地或非出租耕地，均以相同之基準核算補償地價，是出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值及該耕地上負擔之租賃權價值。」足見出租耕地之補償地價，實質上包括耕地所有權之現存價值，及該耕地上負擔之租賃權價值。
3、另謝在全大法官在釋字第579號解釋之協同意見書中，更說明：「．．．。按被徵收之不動產上有所有權以外之其他財產權存在時，對被徵收不動產所有人及其財產權人之補償方法，立法例上有個別主義（個別支付主義）及代位主義之分。
．．．；代位主義係指總括算定被徵收不動產上各項財產權之補償額，由所有人為其他財產權人代位受領，其他財產權再向所有人請求自己財產權之補償金額而言。．．．。據此可知，被徵收之土地，若有其他權利存在者，土地所有人所獲之補償，亦係扣除該其他權利之價格後，所剩之餘額，而非土地價值之全額。準此以觀，平均地權條例第11條第1、2項之規定，於徵收補償給付方式之立法例上即非無據。正如本號解釋理由所指出：該規定旨在說明其地價補償，係採用代位總計各別分算代償之方法，由主管機關在補償地價之範圍內，按其他各權利負擔，分別估定其價值，代土地所有人發給其他權利人，再以餘款交付被徵收土地之所有人，以為補償。亦即並非承租人之租賃權因徵收所受之損失，由被徵收之租賃物所有人予以補償，此項誤解，自應予釐清。是尚不因此發生土地所有人財產權之侵害問題．．．」更可見承租人之租賃權因徵收所受損失，並非由所有人予以補償。
4、是以，耕地承租人之徵收補償金，非屬耕地所有人所有，而係耕地租賃權形同耕地之負擔，耕地承租人之租賃權確有一定之財產價值，於租賃物被徵收，致租賃權消滅時，租賃權人亦得獨立獲有合理之補償。予耕地承租人之徵收補償費，係補償承租人租賃權之損失，此與給予土地所有人之補償費，係補償所有人「所有權」之損失，兩者其目的、性質迥然不同，故耕地承租人因徵收所得之補償費，自不應歸土地所有人取得。從而原告主張：耕地承租人之徵收補償費係屬耕地所有權人徵收補償費之一部分云云，應屬混淆，自不足採。
5、依照平均地權條例第11條第1、2項規定，耕地所有權人應將其所得之補償地價，扣除土地增值稅後餘額之三分之一，補償耕地承租人，而此應給承租人之補償金，應由主管機關直接代為扣交，而非先發給所有人後，再由所有人轉交給承租人。即出租耕地被徵收時，該耕地之所有人，只能領取徵收補償金三分之二，而原告確實亦已領取全部徵收補償地價之三分之二補償金（亦即於804地號土地，原告領得39,410,310元之補償金，於806號地，原告領得55,785,738元之補償金），則原告未受有損害，自無從請求不當得利。
6、況查，原承租人已依限繳回其受領之補償金後，臺北市政府亦已繼續承受耕地三七五租約，而由原承租人續租系爭土地中，此有台北市政府與參加所訂之租約在卷可稽，耕地租賃權仍於系爭土地上存續。臺北市政府所取得之系爭土地，其上現既仍有耕地租賃權之負擔，則被告取得承租人返還之補償金，實質上即相當於耕地設有負擔之對價，被告並無因此獲得任何利益，原告據以起訴亦有不合。
7、另按土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，故土地徵收之核准，性質上係屬剝奪人民權利之負擔行政處分，而國家於實施公用徵收後，因情事變更致該公益上需要已不存在，所為之撤銷徵收，要係將前合法之徵收處分向後除去其效力，並非使徵收溯及失效，所以上開原因之撤銷徵收應係廢止徵收，與徵收行政處分違法之撤銷徵收不同。內政部八十七年八月十八日台（八七）內地字第八七○八三八二號函訂頒之「撤銷土地徵收作業規定」第二條第三項：「市縣地政機關於接到原核准徵收機關通知核准撤銷徵收案時，應公告並通知原土地所有權人於一定期間內繳清應繳回之徵收價額，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價額者，不予發還，仍登記為公有土地。」及八十八年六月四日台內地字第八八○七○八九號「有關土地撤銷徵收、更正徵收、一併徵收執行事宜」令函說明第二點第㈤小點：「於『撤銷土地徵收作業規定』訂頒前，已奉准撤銷徵收之土地，而原土地所有權人迄未繳回徵收價款者，市縣地政機關得參照上開作業規定，重行通知原土地所有權人於一定期間內（不少於六個月）繳清應繳回之徵收價款，發還其原有土地。未於一定期間內繳清應繳回之徵收價款者，不予發還其原有土地，仍維持原登記，依公產管理有關法令處理之。」亦可知「撤銷徵收」處分，並不會溯及既往使原徵收處分失其效力，即「撤銷徵收」處分，實係行政機關所另為之附條件之授益處分，使原土地所有人有機會取回其土地。而查本案之撤銷徵收係附有原土地所有人須於期限內繳清應繳回之土地徵收價款及利息之條件，而本案中，原告並未於期限內繳清，故條件根本未成就，從而原徵收處分根本並未被撤銷，系爭土地自仍歸被告所有。就此，原告前雖曾以撤銷徵收處分之條件是否成就之事而爭訟，惟業經敗訴確定（本院89年度訴字第2312號判決），即亦已確認原徵收處分始終存續迄今，並未失效。則原徵收處分既未失效，系爭土地應屬需用土地人所有，原告自無返還補償金之不當得利問題，又原徵收處分效力既仍存續，則原告依平均地權條例第11條規定，僅有受領三分之二之補償金之權利，而原告現確實已領三分之二之補償金，則原告自無損害可言，原告主張，顯係無理。
㈢、另原告雖又備位主張：承租人丙○○於77年公告徵收時與其間之私有耕地租約之租賃關係，業已因承租人不自任耕作而消滅，不得享有權利，故被告應返還丙○○所受之補償金8,362,100元云云，並提出原證九號之調解協議書為證。惟查：
1、原證九號之調解協議書，其標的係未被徵收之840地號土地（即非系爭土地804、806地號土地），且其調解內容係達成「終止」租約之協議（協議書第2條），即表示該租約係至92年3月18日方協議終止；該協議書僅係原告給付和解金2百萬元予丙○○，並無任何記載系爭土地租約失效情事，此觀之原證九號之調解協議書之記載甚明，亦經參加人到庭陳述屬實，故原證9之調解協議書當然不足證明在77年徵收系爭土地時，租賃關係不存在。
2、另依原告所引之原證五號會議紀錄載明，參加人丙○○方面之意見為：「承租人耕作系爭土地120餘年，為求地方風調雨順，民國70年間部分租約土地經地主同意蓋廟，並非不自任耕作，地主如欲收回租約土地，應予補償。」而因兩造各執一詞，當次調解之決議為：「本案經調解不成立，．．．」，更不足證莊益有不自任耕作之情事。
3、況77年間公告徵收之時，該耕地租約既係依然登記在案，且就被徵收土地上有耕地租賃關係而依平均地權條例第11條規定，將徵收補償費三分之一代為扣交承租人之事，原告當時均係明知，而未曾異議爭執租賃關係不存在或核給原告之補償費，其發給補償費之行政處分亦已確定，應不得再事爭執。
丙、從而，原告依據公法上之不當得利法律關係，請求返還承租人之補償費27,528,025元及其利息，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 4 月 8 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 劉介中
法 官 李玉卿法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 4 月 8 日
書記官 黃明和