臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四九四號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 己○○原 告 庚○○原 告 壬○○原名「原 告 子○○原 告 辰○○原 告 丑○○原 告 辛○○○原 告 癸○○原 告 寅○○原 告 卯○○右十五人共同訴訟代理人 孫世群 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 巳○○代理縣訴訟代理人 未○○
午○○右當事人間因請求一併徵收事件，原告不服內政部中華民國九十二年五月三十日台內訴字第○九二○○六一一六五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原訴願決定撤銷。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣因台北縣鶯歌鎮公所辦理北桃八三線（一Ｋ＋二四一─二Ｋ＋九五五段）道路用地工程，經原臺灣省政府於民國（下同）八十七年五月十四日作成八七府地二字第四五一二五號函之准予徵收處分，徵收坐落台北縣○○鎮○○○段一一六─一地號等二二一筆土地，並經被告機關於八十七年五月十五日以八七北府地四字第一四七○六三號函公告，同時作成徵收補償處分（公告日期自八十七年五月十六日至八十七年六月十四日）；期滿並定期發價，於八十七年十月十四日以北府地四字第三二六一一八號函囑託台北縣樹林地政事務所辦理所有權移轉登記完畢，並報奉內政部八十八年十二月二十八日台（八八）內地字第八八一六一七五號函同意備查，業已完成法定徵收程序。
二、原告十五人則為上開被徵收土地中之下列二筆土地之所有權人（該二筆土地之登記名義人為陳永順，但陳永順早於七十八年二月十六日死亡，原告十五人則為陳永順之法定繼承人，故該二筆土地之實質所有權人為原告等十五人所有）：
⑴坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─三地號之土地，該筆土地徵收前之面積
為六八平方公尺，徵收面積為三八平方公尺，徵收後之殘留面積為三十平方公尺。
⑵坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─四地號之土地，該筆土地徵收前之面積
為一二一平方公尺，徵收面積為七一平方公尺，徵收後之殘留面積為五十平方公尺。
三、原告甲○○於八十七年六月十一日具狀向被告機關提出申請，請求被告機關作成「一併徵○○○鎮○○○段二三五之三地號（暫編地號二三五之二四地號，徵收面積○．○○三八公頃）及二三五之四地號（暫編地號二三五之二五地號，徵收面積○．○○七一公頃）等二筆土地之未徵收殘留地」之行政處分。
四、被告機關乃於八十七年七月十七日會同相關單位人員至現場勘察，認定符合一併徵收，且需地機關（鶯歌鎮公所）同意一併徵收之土地依當期公告土地現值加四成予以補償。
五、其後被告機關又於八十七年八月十三日要求全體原告提出一併徵收上開二筆土地之同意書，並經原告十五人於同年月十五日共同出具同意書表明其等均有「請求權責機關一併徵收上開二筆土地」之公法上意思表示存在。
六、但被告機關隨後於八十七年八月二十五日作成八七北府地四字第二六四四九七號函，答覆原告稱：「（原告請求）．．．．符合一併徵收要件，且需地機關（鶯歌鎮公所）同意一併徵收之土地依當期公告現值加四成予以補償，惟鶯歌鎮公所目前尚無財源，俟其籌措財源後依規定陳報徵收」等情。
七、原告等人於八十七年八、九月間收到上開答覆（但確切日期不詳），認為該函文等於拒絕其等之請求，乃於八十七年十一月四日行文鶯歌鎮公所陳情表示不服，並認為該陳情書該當於訴願之意思表示。而因被告機關多年未予處理，再於九十二年三月三日出具訴願書，再次重申早已存在之訴願意思表示，同時註明：「上開答覆函本身既屬行政處分，又未諭知救濟期間，依訴願法第九十八條第三項之規定，其本件訴願意思表示之提出時點並未逾越行政爭訟程序之法定不變期間」等情，被告機關乃將全案送請訴願機關內政部處理。
八、內政部則於九十二年五月三十日作成台內訴字第○九二○○六一一六五號「訴願不受理」之決定，其理由為訴願逾期。原告等人因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、求為判決撤銷訴願決定。
Ｂ、被告機關應對「坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─三地號土地（殘留面積為三十平方公尺）與坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─四地號土地（殘留面積為五十平方公尺）」作成准予徵收之行政處分。
二、被告聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、原告所有台北縣○○鎮○○○段二三五之三號土地、同段二三五之四地號土地，前經被告機關台北縣政府因辦理北桃八三線（1K＋241-2K＋955）用地徵收作業將其所有之上開土地徵收，其中橋頭子段二三五之三號土地原面積為六八平方公尺，徵收面積為三八平方公尺，剩餘面積為三○平方公尺；同段二三五之四地號土地，原面積為一二一平方公尺，徵收面積為七一平方公尺，剩餘面積為五○平方公尺，剩餘土地呈長條狀分佈於已完工之排水溝，已不堪使用，符合土地徵收條例第八條第一款「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之一併徵收要件，原告更已依土地徵收條例第八條規定於徵收公告一年內提出申請，亦經被告機關於八十七年七月十七日會勘確認符合一併徵收要件，然被告機關卻以八十七年八月二十五日八七北府地四字第第二六四四九七號函否准原告一併徵收申請，其理由為原告雖符合一併徵收條件，但需地機關鶯歌鎮公所欠缺財源。但查，原告本件申請，既符合一併徵收條件，為被告機關所自承，且鶯歌鎮公所更已於八十八年度下半年及八十九年預算中編列原告所有台北縣○○鎮○○○段二三五之三號土地、同段二三五之四地號土地徵收補償費二、二八九、○○○元，被告機關否准原告之申請，實於法無據。
Ｂ、本件訴願決定不受理之理由略係「原告於提出一併徵收之申請後，被告機關定於八十七年七月十七日派員會勘，當日原告之一甲○○亦到場會勘，故訴願人於八十七年七月十七日即知悉本件行政處分之內容，故訴願人遲至八十七年十一月四日始向台北縣鶯歌鎮公所提出陳情，又時隔五年，於九十二年三月三日方將訴願書遞送至原處分機關，顯逾訴願法定期間，本件訴願不合法」。然以上認事用法實有違誤，分述如下：
１、經查被告機關固於八十七年七月十七日派員會勘，但原告在會勘紀錄上簽名，僅表示到場意旨，並未當場知悉結論，且被告機關於八十七年八月十三日仍函請原告提供其他繼承人同意一併徵收之同意書，足見被告機關並未於八十七年七月十七日即作成最後決定，而被告機關係於八十七年八月二十五日方作成本件行政處分，故訴願決定認為原告係於八十七年七月十七日即知悉本件行政處分內容，顯有違誤。
２、「訴願人誤向訴願管轄機關或原行政處分機關以外之機關作不服原行政處分之表示者，視為自始向訴願管轄機關提起訴願」，訴願法第六十一條第一項定有明文。另，「訴願人在合法期間，曾向原處分官署聲明不服，或誤向非主管官署表示不服原處分之意思者，均應認為已有訴願之提起」，經行政法院三十六年度判字第二四號、四十二年度判字第三八號判例、四十四年度判字第四七號闡述甚詳，就此而論，原告係於八十七年十月十二日知悉原行政處分，且已於八十七年十一月四日行文鶯歌鎮公所表示不服在案，依訴願法第六十一條規定及上開行政法院判例意旨，應視為訴願人對原處分機關之本件行政處分，已於八十七年十一月四日提起訴願，未逾法定期間，如被告機關主張原告係早於八十七年十月十二日收受本件行政處分，應由被告機關就此事實負擔舉證責任，且本件原處分機關於訴願答辯書根本未提出此種抗辯，訴願受理機關內政部卻做出原告逾期提出訴願之認定，實有違誤。
３、再者「處分機關未告知救濟期間，至相對人遲誤者，如自處分書送達後一年內聲明不服時，視為於法定期間內所為」，行政程序法第九十八條第三項規定甚明，故即使退一萬步假設原告係於原處分送達後三十日後方聲明不服，但本件行政處分並未告知救濟期間，故仍應視為原告已於法定期間內提出訴願。
Ｃ、綜上所述，原告提出訴願並未逾期，且符合一併徵收之要件，原告之訴顯有理由。
二、被告主張之理由：
Ａ、查土地徵收條例係於八十九年二月二日總統令制定公布，本件依行為當時之規定，應適用土地法第二百十七條規定：「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收」。
Ｂ、本案被繼承人陳永順所有坐落台北縣○○鎮○○○段二三五之三地號、二三五之四地號等二筆土地，經被告機關部分徵收後，繼承人甲○○等十五人，為其剩餘之殘餘土地部分長條狀分佈於已先行完工之排水溝旁，已完全失去土地使用之價值，請求將前述二筆土地一併徵收。
Ｃ、案經被告機關擇期勘察後，於八十七年八月二十五日北府地四字第二六四四九七號函檢送會勘紀錄，該函略以：「橋子頭段二三五之三地號土地，﹒﹒﹒﹒﹒；同段二三五之四地號土地﹒﹒﹒﹒﹒。經徵收後剩餘面積已不勘使用，符合一併徵收要件，且需地機關（鶯歌鎮公所）同意一併徵收之土地依當期公告現值加四成予以補償，惟鶯歌鎮公所目前尚無財源，俟其籌措財源後依規定陳報徵收」。
Ｄ、是以本案被告機關已同意一併徵收，惟鶯歌鎮公所於會勘當時並無財源足資辦理。原告自承，鶯歌鎮公所已於八十八年下半年及八十九年預算中編列原告前開土地徵收補償款。依土地徵收條例第十三條規定，需用土地人應擬具詳細徵收計畫書，並送由核准徵收機關（內政部）核准。被告機關初判雖符合一併徵收之要件，惟仍需由需用土地人籌措財源及檢具詳細徵收計畫書呈轉內政部核准後，被告機關才能依徵收程序辦理相關徵收作業。事業計畫之陳報及徵收財源之籌措已非被告機關之權責，且被告機關已依內政部九十二年五月三十日台內訴字第○九二○○六一一六五號訴願決定，函請鶯歌鎮公所依法報請徵收。
Ｅ、查行政程序法係於八十八年二月三日總統令制定公布，被告機關於八十七年八月二十五日以北府地四字第二六四四九七號函檢送會勘紀錄，並無不符。理 由
壹、程序方面：本件原告起訴時，被告機關代表人（縣長）為蘇貞昌，嗣因蘇貞昌離職，由巳○○繼任代理縣長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
貳、本案之客觀背景事實：
一、原來徵收處分之作成經過：
Ａ、需地機關台北縣鶯歌鎮公所為辦理北桃八三線（一Ｋ＋二四一─二Ｋ＋九五五段）道路用地工程，擬具徵收計劃報請前徵收主管機關臺灣省政府核准徵收坐落台北縣○○鎮○○○段一一六─一地號等二二一筆土地。
Ｂ、台灣省政府因此於八十七年五月十四日作成八七府地二字第四五一二五號函之（核准）徵收處分。
Ｃ、上開徵收處分經被告機關於八十七年五月十五日以八七北府地四字第一四七○六三號函公告，同時作成徵收補償處分（公告日期自八十七年五月十六日至八十七年六月十四日）；期滿並定期發價，於八十七年十月十四日以北府地四字第三二六一一八號函囑託台北縣樹林地政事務所辦理所有權移轉登記完畢，並報奉內政部八十八年十二月二十八日台（八八）內地字第八八一六一七五號函同意備查，業已完成法定徵收程序。
二、原告十五人請求一併徵收之經過：
Ａ、原告等十五人則為上開被徵收土地中之下列二筆土地之所有權人（該二筆土地之登記名義人為陳永順，但陳永順早於七十八年二月十六日死亡，原告十五人則為陳永順之法定繼承人，故該二筆土地之實質所有權人為原告等十五人所有）：
⑴坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─三地號之土地，該筆土地徵收前之面
積為六八平方公尺，徵收面積為三八平方公尺，徵收後之殘留面積為三十平方公尺。
⑵坐落台北縣○○鎮○○○段二三五─四地號之土地，該筆土地徵收前之面
積為一二一平方公尺，徵收面積為七一平方公尺，徵收後之殘留面積為五十平方公尺。
Ｂ、其中原告甲○○於八十七年六月十一日具狀向被告機關提出申請，請求被告機關作成「一併徵○○○鎮○○○段二三五之三地號（暫編地號二三五之二四地號，徵收面積○．○○三八公頃）及二三五之四地號（暫編地號二三五之二五地號，徵收面積○．○○七一公頃）等二筆土地之未徵收殘留地」之行政處分。
三、被告機關之處理：
Ａ、被告機關先於八十七年七月十七日會同相關單位人員至現場勘察，認定符合一併徵收，且需地機關（鶯歌鎮公所）同意一併徵收之土地依當期公告土地現值加四成予以補償。
Ｂ、其後被告機關再於八十七年八月十三日要求全體原告提出一併徵收上開二筆土地之同意書，並經原告十五人於同年月十五日共同出具同意書表明其等均有「請求權責機關一併徵收上開二筆土地」之公法上意思表示存在。
Ｃ、被告機關隨後於八十七年八月二十五日作成八七北府地四字第二六四四九七號函，答覆原告稱：「（原告請求）．．．．符合一併徵收要件，且需地機關（鶯歌鎮公所）同意一併徵收之土地依當期公告現值加四成予以補償，惟鶯歌鎮公所目前尚無財源，俟其籌措財源後依規定陳報徵收」等情。
四、原告等人提起行政爭訟之經過：
Ａ、原告等人於八十七年八、九月間收到上開答覆（但確切日期不詳），認為該函文等於拒絕其等之請求，乃於八十七年十一月四日行文鶯歌鎮公所陳情表示不服，並認為該陳情書該當於訴願之意思表示，而因被告機關多年未予處理，再於九十二年三月三日出具訴願書，再次重申早已存在之訴願意思表示，同時註明：「上開答覆函本身既屬行政處分，又未諭知救濟期間，依訴願法第九十八條第三項之規定，其本件訴願意思表示之提出時點並未逾越行政爭訟程序之法定不變期間」等情，被告機關乃將全案送請訴願機關內政部處理。
Ｂ、內政部則於九十二年五月三十日作成台內訴字第○九二○○六一一六五號「訴願不受理」之決定，其理由則為：「被告機關早在八十七年七月十七日會勘時，即已表明『本案符合一併徵收要件，且需地機關目前尚無財源，俟籌措財源後，儘速依規定辦理陳報徵收』之拒絕意思表示，而構成一個拒絕的行政處分，當時原告亦在場，則應自上開時點起算訴願爭訟之法定不變期間。而原告延至八十七年十一月四日始向被告機關提出陳情，並在時隔五年以後之九十二年三月三日才提出訴願書，訴願早己逾期。
參、在上開事實基礎下所涉及之程序法理：
一、本案原告起訴之訴訟類型為課予義務訴訟，而其請求權之法規範基礎，雖然原告主張為行為時土地法第二百十七條及土地徵收條例第八條第一款，但本案請求時點土地徵收條例尚未制定公告，則依土地徵收條例第六十條之反面解釋，其正確之請求權規範基礎應為土地法第二百十七條。
二、又本案一併徵收請求之始雖由原告甲○○一人為之，但上開二筆土地為全體原告公同共有，其等請求必須合一確定，事後被告機關亦已命全體原告補正請求之意思表示，並接續為訴願及行政爭訟，則原告本件行政訴訟之起訴，自無當事人是否適格之問題存在。
三、而當行人民行使土地法第二百十七條所定之一併徵收請求權時，其受理之權責機關為何？本院之法律見解如下所載：
Ａ、土地法第二百十七條所定「一併徵收請求權」之規定內容：徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向直轄巿或縣（巿）地政機關要求一併徵收之。
Ｂ、上開「一併徵收請求權」，其成立要件可以細分如下：
１、形式要件：⑴請求權人為被徵收土地，在徵收處分作成前之原所有權人，而其範圍包
括原所有權人之繼承人在內，但不及於其他有利害關係之第三人。⑵請求一併徵收之客體，確屬因徵收行為所生之「殘餘土地」（即同一筆
土地因一部徵收之故而分成「已被徵收之土地」與「未被徵收之殘餘地」。
⑶請求權人提出請求之時間確在「徵收公告期滿六個月內」。
２、實體要件：⑴殘餘土地有以下二種情形：
①面積過小②形勢不整⑵而以上二種情形之存在，導致該筆殘餘土地因此不能相當之使用（換言
之，殘餘土地不能為相當使用需與「面積過小」或「形勢不整」間有相當因果關係）。
Ｃ、而「有權受理上開請求，並作成准駁」之權責機關（即上開條文中所稱之「「直轄巿或縣（巿）地政機關」）為何一機關？依目前司法實務之法律意見，乃是類推適用最高行政法院針對申請收回被徵收土地之情形，於九十一年十一月二十二日所作成之九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議內容定之，詳言之：
１、上開條文中所稱「地政機關」一詞之解釋：
ａ、按此處所稱之地政機關，當然必須限於掌理土地徵收作業之權責機關，而各地之地政事務所，所掌管之主要業務為土地登記業務，絕非此處條文所稱之「地政機關」，此乃極為明顯之事。
ｂ、而掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，因此應以地政處為此處所稱之「權責機關」。但其餘各縣市政府，並無獨立之地政處機關編制，僅有地政課之內部單位設置，故應以其縣市政府本身為「地政機關」。
２、但是當人民請求一併徵收時，乃是要求行政機關作成一併徵收之行政處分，而「一併徵收處分」與「徵收處分」二者間，至少在外觀上同屬對人民財產權之強制取得，其等權責機關應該是相同的。然而在現行土地徵收法制下，有權作成徵收處分之權責機關為中央主管機關內政部；地方主管機關之直轄巿或縣（巿）政府則為徵收補償機關。因此從現行法制架構之外觀觀察，土地法第二百十七條所定受理人民「一併徵收」請求之權責機關，似與徵收處分權責機關有所歧異。如何透過法律解釋之手段來調整規範之邏輯體系，使其不生體系衝突，乃屬司法實務所面臨之問題。
３、類似之規範體系衝突問題，在人民依土地法第二百十九條第一、二項規定，對被徵收土地行使收回權時，亦曾發生，為此最高行政法院曾於九十一年十一月二十二日作成九十一年度第十次庭長法官聯席會議決議，該決議見解略為：
ａ、依土地法第二百十九條第一項規定，原土地所有權人請求買回被徵收土地，應向該管直轄市或縣（巿）地政機關申請。
ｂ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關既為法定受理申請之機關，對於是否合於照徵收價額收回其土地之要件，應進行初步審查（形式要件是否符合）。
ｃ、該管直轄巿或縣（巿）地政機關初步審查結果，認與規定不合，而作成否准之決定時，即屬就特定具體之公法事件所為對外發生法律上效果之單方行政行為，自應以該直轄市或縣（市）地政機關為處分機關。
ｄ、如該管直轄巿或縣（巿）地政機關經查明合於照徵收價額收回其土地之要件，並層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，而函復該管直轄巿或縣（巿）地政機關通知原土地所有權人時，依訴願法第十三條但書規定，即應以該作成准、駁決定之原核准徵收機關為處分機關。
４、另外最高行政法院九十一年度裁字第一二二七號裁定，亦曾針對收回徵收土地之案件，表示：「．．．原土地所有權人請求買回被徵收土地，該管市、縣地政機關審查結果，如認與土地法第二百十九條第一項照價收回土地之規定要件不合，而應駁回其申請時，即毋庸層報原核准徵收機關」等法律意見。
５、因此現行司法實務，針對人民行使「土地法第二百十九條第一項及第二項所定、收回被徵收土地請求權時」，其對應權責機關認定，形成以下之二階段理論，即：
ａ、形式審查部分：此部分係由該管市、縣地政機關審查，審查項目包括：
⑴該當土地是否為依土地法所徵收之土地。
⑵申請人是否為被徵收土地之原土地所有權人。
⑶「徵收補償發給完竣屆滿一年之次日起五年」之時效是否經過等形式審查事項（前揭決議謂之初步審查）。
ｂ、實體審查部分：此部分係適用同法第二項，經該管市、縣地政機關審查，符合申請收回被徵收土地之形式要件後，層報原核准徵收機關作成准、駁之決定，核准徵收機關之審查項目則為同法第一項第一、二款「徵收補償發給完竣屆滿一年，未依徵收計畫開始使用者」、「未依核准徵收原定興辦事業用者」等實體要件。
６、而上開法理類推適用在一併徵收之案件中，即以下之標準定其處分權責機關及救濟程序：
ａ、上述之形式三要件（即⑴請求權人為被徵收土地，在徵收處分作成前之原所有權人；⑵請求一併徵收之客體，確屬因徵收行為所生之「殘餘土地」；⑶請求權人提出請求之時間確在「徵收公告期滿六個月內」），由地方縣市政府審查，並作成認定結論。
Ⅰ、不符要件者，地方縣市政府應作成否准之行政處分，申請人不服，得依一般行政爭訟程序尋求救濟。
Ⅱ、符合要件者，地方縣市政府關應將全案移由中央主管機關內政部進行實體審查。
ｂ、上述之實體要件（即殘餘土地面積過小或形勢不整致不能為相當之使用），則應由中央主管機關內政部審查，並作成准駁之行政處分，申請人若對駁回之處分不服，則可以內政部為原處分機關而提起行政爭訟。
肆、本諸上開「二階段審查」之程序法理，本案應撤銷原訴願決定，發回訴願機關內政部自為准駁之行政處分。茲說明其理由如下：
一、按本案被告機關之審查結論是：「原告一併徵收之請求符合一併徵收要件」，顯然是認為原告等人之本件請求具備上述形式三要件，則此時被告機關即無權再為准駁之行政處分，而應將全案移由權責機關內政部為准駁。
二、然而被告機關卻以八十七年八月二十五日八七北府地四字第二六四四九七號函，答覆原告稱：「因為鶯歌鎮公所目前尚無財源，俟其籌措財源後依規定陳報徵收」等情，此等答覆乃屬逾越權責之事實作為，不生任何公法上之法律效果，而非行政處分，原告之一併徵收請求也因有權為准駁之權責機關未為任何決定始終處於懸而未決之狀態。
三、在此懸而未決之狀態中，原告因為不知法律，而誤會上開函文為一「拒絕一併徵收之行政處分」，故以該函文為行政爭訟之對象提起訴願，其訴願請求雖非有據，但是形式上之訴願機關內政部於接到上開訴願書後，理應認知此等案件屬其機關之權責，而自為處分，避免人民之勞費。而其以訴願逾期而駁回原告訴願之決定，於法尚有未合，故應將訴願決定予以撤銷，命內政部自為適法之處分。
四、又本件既係依程序上理由而為判決，兩造實體上爭執自尚無審酌之必要，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十五 日
臺北高等行政法院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 十五 日
書記官 蘇亞珍