臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三四一一號
原 告 乙○○
丙○○丁○○兼 右 三人法定代理人 甲○○輔 佐 人 李育助被 告 銓敘部代 表 人 吳聰成訴訟代理人 戊○○
己○○右當事人間因公保事件，原告不服考試院中華民國九十二年五月二十日（九二）考台訴決字第○九五號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣被繼承人張國斌原係宜蘭縣蘇澳鎮育英國民小學教師，為公教人員保險（下稱公保）之被保險人，於民國（下同）九十一年八月一日退休退保，前於九十一年六月四日檢具財團法人羅許基金會羅東博愛醫院（下稱羅東博愛醫院）同年五月三十一日出具未填具殘等及確定成殘日期之殘廢證明書，向中央信託局公務人員保險處（下稱公保處）請領公教人員保險殘廢給付標準表第十號全殘廢給付，經公保處於同年六月十二日以中公現字第○九一一六六一四二二一號函復否准。張國斌復於同年十月檢具羅東博愛醫院同年十月十五日出具確定成殘日期為九十年五月二十九日之殘廢證明書，向公保處請領殘廢給付，經該處於九十二年一月十五日以中公現字第○九二一六六○○○六八號函復否准。張國斌不服，向被告提起訴願，經被告移由考試院審理，嗣經考試院九十二年五月二十日（九二）考台訴決字第○九五號訴願決定駁回。而張國斌於九十二年六月二日死亡，遂由原告甲○○（被保險人之配偶）向本院提起行政訴訟，另於九十三年五月十九日請求追加乙○○、丙○○及丁○○（被保險人之子女）三人成為原告。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及原處分均撤銷。
２、命被告依公教人員保險殘廢給付標準表第十號作成核定被保險人張國斌全殘給付之處分。
二、陳述：
１、本件爭議係被告認定肝臟代償力喪失之肝硬化，須直接由肝臟引發之疾病，方符合公教人員保險殘廢給付標準表第十號全殘廢給付之要件。本件被保險人張國斌雖係罹患膽管癌，惟膽管癌在臨床醫學上與肝臟密切相關，且被保險人因膽管癌造成肝臟功能喪失，有嚴重之食道靜脈曲張及腹水、黃膽、下肢浮腫、脾臟腫大，且有嚴重吐血休克之現象，已超越肝功能喪失之標準，相較第十號之標準更加嚴重，難道須罹患單一疾病方符合該標準，況依公教人員保險法規定，多重症狀且更嚴重者，並未規定不予理賠，故被告所為處分明確違反公教人員保險法第一條規定：「為安定公教人員生活，辦理公教人員保險，特制定本法．．」之意旨。又依行政程法第三十六條：「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」之規定，被告不以證據法則審理，改以專科醫師意見，嚴重影響被保險人之權益，亦違反法律授權公平原則。
２、按保險係一種多數人合作，藉以分散風險、消化損失之制度，而於發生事故時，本人或遺屬可取得相當額度之金錢，用以保障往後之生活，此有公教人員保險法第一條：「為安定公教人員生活，辦理公教人員保險．．」、第二條嚴格限制保險對象、第六條：「符合第二條規定之保險對象，應一律參加本保險（強制保險．．」、第八條：「．．保險費率為被保險人每月保險俸（薪）給百分之七點一五。」及第十三條：「被保險人殘廢時，依下列規定予以殘廢給付．．」之規定可資參照。
３、肝臟具有代償能力，即使一部分肝臟受損，剩餘部分功能亦未喪失，因此，即使罹患肝硬化，初期肝功能仍舊正常，幾乎未曾出現自覺症狀，此種狀態之肝硬化稱之為「代償性肝硬化」。而當病情惡化時，具代償作用之肝細胞不足，進入「非代償性肝硬化」之階段，將出現手掌紅斑、皮膚上浮現蛛狀血管腫、腹部靜脈突出、男性乳腺隆起、黃疸、容易出血、肝臟脾臟腫大、積存腹水、引起吐血洩血、肝性腦症等各種症狀。正常肝臟係將氨基酸轉換為蛋白素與血液凝固因子。蛋白素具有防止水由血管滲出之功能，而血液凝固因子則具有出血時凝固血液之功能。當肝臟病惡化而失去上開功能時，將會引起腹水及浮腫或血液不易凝固等現象。本件被保險人肝細胞功能降低，有腹水及下肢浮腫、常流鼻血，且病情嚴重至多次吐血、洩血。而其肝臟有阻礙時，血液中膽紅素增加，出現黃疸現象，被保險人有上述現象。另罹患肝硬化時，由於肝臟變硬，血管受阻，造成胃部靜脈瘀血，有時血液流入側道之食道中，被保險人亦有食道靜脈曲張現象。又由於肝硬化，造成胰臟流往肝臟之血流不順，導致肋骨下方之脾臟腫大，被保險人亦有脾臟腫大之症狀。且肝性腦症係罹患肝臟病時出現之意識障，連同食道靜脈瘤，均屬肝硬化之重要症狀。被保險人尚有手心變紅（手掌紅斑）、蜘蛛狀血管腫。綜上，被保險人即屬「非代償性肝硬化」。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按公教人員保險法第十三條規定：「被保險人殘廢時，依下列規定予以殘廢給付：．．前項所稱全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」，經被告據以訂定公教人員保險殘廢給付標準表，作為請領殘廢給付案件准駁之依據。次按「被保險人發生本法第十三條規定之保險事故致成殘廢，經醫治終止後，仍遺留無法改善之障礙，其符合主管機關訂定之殘廢標準，由中央衛生主管機關評鑑合格地區醫院以上之醫院鑑定為永久殘廢者，按其確定成殘當月之保險俸（薪）給數額，經由要保機關請領殘廢給付。」、「承保機關對請領殘廢給付之案件，得加以調查、複驗、鑑定。如不合規定之案件退回時，並得保留原送之殘廢證明文件存查。」同法施行細則第四十七條第一項及第四十九條第一項分別定有明文。再按，九十一年九月二日修正施行前之公教人員保險殘廢給付標準表第十號規定：「肝臟代償力喪失之肝硬化症，經治療三個月無進步者。」予以全殘廢給付；該號標準表說明欄規定：「肝臟代償力喪失，係指合併黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張（具有肝臟代償之肝硬化症不列殘等）。」是以，被保險人須因肝硬化症導致肝臟代償力喪失，並具有黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張之現象，經醫治終止，仍遺留無法改善之障礙，始得請領第十號全殘廢給付。
２、原告之被繼承人張國斌原係宜蘭縣蘇澳鎮育英國民小學教師，為公保被保險人，於九十一年八月一日依法退休退保，嗣於九十一年六月四日檢具羅東博愛醫院同年五月三十一日出具未填具殘等及確定成殘日期之殘廢證明書，向公保處請領公教人員保險殘廢給付標準表第十號「肝臟代償力喪失」全殘廢給付，依該殘廢證明書之記載，被保險人張國斌係因膽管癌於九十年六月十二日接受手術治療，另於殘廢標準及殘廢部位詳況欄僅勾選「其他」，並註明：「膽管癌」，而未勾選肝硬化、黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大、食道靜脈曲張等項目，核與公教人員保險殘廢給付標準表第十號全殘廢及說明欄之規定不符，且膽管癌切除手術並非公保殘廢給付項目，公保處爰以九十一年六月十二日中公現字第○九一一六六一四二二一號函復否准所請。
３、張國斌復於九十一年十月檢具羅東博愛醫院同年月十五日出具確定成殘日期為九十年五月二十九日之殘廢證明書，向公保處請領殘廢給付，依該殘廢證明書之記載，張國斌係罹患膽管癌，惟其病情是否穩定、肝臟代償力是否已完全喪失而無法改善等，均有疑義，公保處爰以九十一年十一月二十七日中公現字第○九一一六六三四三五四號函請羅東博愛醫院查復張國斌之病情是否穩定；肝臟代償力是否已完全喪失而無法改善，得判成為永久殘廢狀態；代償力喪失是否係因「肝硬化」所致；其以九十年五月二十九日為成殘日期當時仍住院中，其理由？並請檢附相關病歷資料，經羅東博愛醫院以同年十二月十三日（九十一）羅博醫字第一二○一二九號函檢送張國斌因肝疾至該院診療之中文病情說明及病歷資料，並據其主治醫師表示意見，略以張國斌係於九十年五月二十九日因黃膽就診，經檢查診斷為膽管癌，歷經多次住院治療，其膽管癌已佔據肝臟之大部分，治療期間併有嚴重之食道、胃靜脈曲張出血，合併黃膽及腹水等肝功能不良症狀。
４、有關張國斌之殘情是否符合公教人員保險殘廢給付標準表第十號全殘廢給付標準，公保處為期審慎，於九十一年十二月十九日將相關資料委請專科醫師審視，其意見略以，張國斌為膽管癌合併腹水等症狀，並非因肝硬化所致，不符合第十號全殘廢給付標準，亦無法以九十年五月二十九日為成殘日期。準此，張國斌係因膽管癌造成肝臟功能不良，導致食道靜脈曲張出血，合併黃膽及腹水等症狀，而非因肝硬化所致，且膽管癌切除手術並非公保殘廢給付項目，即未符合上開標準表第十號之全殘廢標準，經公保處以九十二年一月十五日中公現字第○九二一六六○○○六八號函復否准所請，並經訴願決定維持在案，於法均無違誤。
５、引起肝臟代償力喪失的原因有很多，肝癌亦可能引發肝臟代償力喪失，惟肝癌與肝硬化之病症及成因並不相同（肝癌為癌細胞擴散，肝硬化為肝纖維化），不可等同視之，仍須因肝硬化症所引發之肝臟代償力喪失，方屬上開殘廢給付標準表第十號之給付範圍，如係肝癌或膽管癌等病症引發，則不在給付範圍。本件被保險人係罹患膽管癌，有殘廢診斷書可稽，其雖亦引發肝臟代償力喪失之相關病症，惟究非屬肝硬化症所引發，不符上開殘廢給付標準表第十號之要件，所請全殘廢給付，自應不予給付。
６、被保險人張國斌於九十二年六月二日死亡，由其配偶即原告甲○○提起本件行政訴訟，而乙○○等三人由法定代理人代為追加起訴，故被告對原告等以被保險人之繼承人身分提起本件訴訟，均不爭執。按公務人員保險係由中央信託局於保險事故發生時予以現金給付，原告等提起給付之訴訟，應以中央信託局為請求對象，而中央信託局於九十二年七月一日以後改制為中央信託局股份有限公司，依管轄恆定原則，九十二年七月一日以前之案件，仍由被告處理，在此之後，應以中央信託局股份有限公司為起訴對象，方屬適法。參照司法院釋字第四六六號解釋意旨，中央信託局係受被告委託辦理公務人員保險業務，故該局對於原告依法申請案件所為之處分，應視為委託機關（即被告）之行政處分，原告等以被告為起訴對象，聲明撤銷該行政處分及命被告作成特定內容之行政處分，並無疑義。
理 由
一、被告代表人原為吳容明，九十三年六月八日由吳聰成暫行代理被告機關部務，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件被告適格問題：
１、按「無隸屬關係之機關辦理受託事件所為之行政處分，視為委託機關之行政處分」、「經訴願程序之行政訴訟，其被告為左列機關：一、駁回訴願時之原處分機關。」分別為訴願法第七條前段及行政訴訟法第二十四條第一款所明定。次按，公教人員保險法第四條第一項、第五條第一項分別規定：「本保險之主管機關為銓敘部」、「本保險業務由中央信託局（以下稱承保機關）辦理，並負承保盈虧責任；如有虧損，其屬於本法修正前之虧損及潛藏負債部分，由財政部審核撥補；其屬於本法修正後之虧損部分，應調整費率挹注。」，中央信託局條例第一條、第四條第三款分別規定：「為執行政府政策，辦理採購、貿易、保險、銀行、信託、儲運及其他經中央主管機關指定之特種業務，設中央信託局（以下簡稱本局），受財政部之監督。」、「本局之業務如左：．．三、政府委託辦理之公務人員保險、軍人保險及其他經中央主管機關核准辦理之人身保險業務。．．」。再按，司法院釋字第四六六號解釋亦明揭「國家為提供公務人員生活保障，制定公務人員保險法，由考試院銓敘部委託行政院財政部所屬之中央信託局辦理公務人員保險，並於保險事故發生時予以現金給付」。
２、依中央信託局條例第一條規定，中央信託局係受財政部之監督，顯非隸屬於考試院銓敘部，僅係依公教人員保險法第五條第一項規定，受銓敘部之委託辦理公務人員保險，此觀乎前引中央信託局條例第四條第三款規定中央信託局之業務係「政府委託辦理之公務人員保險、軍人保險及其他經中央主管機關核准辦理之人身保險業務」，及司法院釋字第四六六號解釋文以：「由考試院銓敘部委託行政院財政部所屬之中央信託局辦理公務人員保險」等文字自明，是以，中央信託局就受託事件所為之行政處分，視為委託機關銓敘部之行政處分。本件公教人員保險之被保險人張國斌就所請殘廢給付遭否准之行政處分不服，向考試院提起訴願，經考試院九十二年五月二十日（九二）考台訴決字第○九五號訴願決定駁回後，被保險人張國斌旋於九十二年六月二日死亡，由其繼承人向本院提起行政訴訟，揆諸首開規定，自應以銓敘部為被告。
３、本件起訴狀有未依行政訴訟法第二十四條第一款規定，以駁回訴願時之原處分機關—銓敘部為被告之程式上欠缺，嗣經原告於九十二年八月十一日具狀補正被告為銓敘部，核無不合。
三、按「被保險人在保險有效期間，發生殘廢、養老、死亡、眷屬喪葬四項保險事故時，予以現金給付；．．」公教人員保險法第十二條前段定有明文。次按「本法第三條所列各項保險給付之受益人，除死亡給付外，均為被保險人本人。」公教人員保險法施行細則第十七條復有明文。又按「繼承人自繼承開始時，除本法另有規定外，承受被繼承人財產上之一切權利、義務。但權利、義務專屬於被繼承人本身者，不在此限。」「繼承人有數人時，在分割遺產前，各繼承人對於遺產全部為公同共有。」亦分別為民法第一千一百四十八條及第一千一百五十一條所規定。由以上規定，可知被保險人請領殘廢給付之權利，既經其於死亡前行使，即成為財產上之權利，屬被保險人之遺產，得由全體繼承人承受，且在分割遺產前，為各繼承人公同共有。是各繼承人如起訴請求，該訴訟標的之法律關係對於各繼承人即原告一造有合一確定之必要，為固有必要共同訴訟。本件被保險人張國斌於九十一年十月間申請殘廢給付，經被告否准，被保險人旋於九十二年六月二日死亡，則該保險給付自係被保險人之遺產，在分割遺產前，為各繼承人公同共有，為訴訟標的之法律關係對於原告一造必須合一確定。本件原起訴狀所列之原告僅有甲○○一人，玆經追加其餘共同繼承人乙○○、丙○○及丁○○為原告，並提出戶籍謄本及繼承系統表為證，本院認為適當，爰依行政訴訟法第一百十一條第三項第一款規定准許之。又本件既屬固有必要共同訴訟，且經原告甲○○踐行行政訴訟前置程序，則應認其他原告亦已踐行之，是本件原告之訴係屬合法，合先敘明。
四、按「被保險人殘廢時，依下列規定予以殘廢給付：．．二、因疾病或意外傷害致成全殘廢者，給付三十個月；半殘廢者，給付十五個月；部分殘廢者，給付六個月。」、「前項所稱全殘廢、半殘廢、部分殘廢之標準，由主管機關訂定之。」、「本法施行細則，由考試院會同行政院訂定之。」為公教人員保險法第十三條行細則第四十七條第一項及第四十九條第一項復分別定有明文。又按，被告依據公教人員保險法第十三條第二項授權訂定之公教人員殘廢給付標準表第十號規定：「肝臟代償力喪失之肝硬化症，經治療三個月無進步者。」予以全殘廢給付；該號標準表說明欄規定：「肝臟代償力喪失，係指合併黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張（具有肝臟代償之肝硬化症不列殘等）。」。是以，被保險人須因肝硬化症導致肝臟代償力喪失，並合併有黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張之現象，經醫治終止，仍遺留無法改善之障礙，始得請領第十號全殘廢給付。
五、本件被保險人於九十一年六月四日檢具羅東博愛醫院同年五月三十一日出具未填具殘等及確定成殘日期之殘廢證明書，向公保處請領公保殘廢給付標準表第十號全殘廢給付，依該殘廢證明書之記載，被保險人係因膽管癌於九十年六月十二日開刀，然膽管癌切除手術並非公保殘廢給付項目，與公保殘廢給付標準表第十號全殘廢給付標準之規定不符，公保處爰據於九十一年六月十二日以中公現字第○九一一六六一四二二一號函否准核付全殘廢給付；嗣被保險人再檢具羅東博愛醫院九十一年十月十五日出具確定成殘日期為九十年五月二十九日之殘廢證明書，向公保處請領公保殘廢給付標準表第十號全殘廢給付，依該殘廢證明書之記載，被保險人之疾病名稱為「膽管癌」，而其殘廢部位詳況欄雖勾選黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張等項目，惟該「肝硬化」欄位仍未經醫師勾選；此有上開殘廢證明書附卷可稽。其後，公保處以九十一年十一月二十七日中公現字第○九一一六六三四三五四號函請羅東博愛醫院查復原告之病情是否穩定？肝臟代償力是否已完全喪失而無法改善，得判為永久殘廢狀態？代償力喪失是否係因「肝硬化」所致？及其以仍住院中之九十年五月二十九日為成殘日期之理由等，並請檢附相關病歷資料，經羅東博愛醫院於九十一年十二月十三日以（九十一）羅博醫字第一二○一二九號函檢送原告因肝疾至該院診療之中文病情說明及病歷資料，並據主治醫師說明略以：「病人於九十年五月二十九日因黃膽就診，經診斷為膽管癌．．歷經多次住院．．其膽管癌已佔據肝臟之大部分（超音波檢查證實），膽管癌為一惡性進行性疾病，自然會造成肝臟功能不良，門脈壓高張而引起食道及胃靜脈曲張而出血，病人並合併黃疸、腹水及下肢浮腫等症狀，病人治療至今其病情尚稱穩定但無法改善。」等語，復有該說明書在卷可按。嗣經公保處將全案資料送請專科醫師審查，其審查意見略以：「患者張國斌先生於00年0月000日經洪吉志醫師於電腦斷層報告為膽管癌，並且於九十一年九月十七日至九十一年九月二十四日之住院記錄中入院診斷為中央型膽管癌，且九十一年九月十七日．．腹部超音波診斷為膽管癌合併腹水，並非因肝硬化所致，因此不符第十號全殘給付標準，也就無法以九十年五月二十九日為成殘日期．．」等語，亦有審查意見表在卷為憑。綜上資料，可知被保險人係因「膽管癌」造成肝臟功能不良，導致食道及胃靜脈曲張出血，合併黃膽、腹水及下肢浮腫等症狀，並非因「肝硬化」所致，原告等逕稱被保險人係屬「非代償性肝硬化」之病症云云，實乏依據。則本件因「膽管癌」切除手術並非公保殘廢給付項目，且公保殘廢給付標準表第十號，係規定：「肝臟代償力喪失之『肝硬化症』，經治療三個月無進步者。」予以全殘廢給付，至該號標準表說明欄規定：「肝臟代償力喪失，係指合併黃膽、腹水、下肢浮腫、脾臟腫大及食道靜脈曲張（具有肝臟代償之肝硬化症不列殘等）。」，係就「肝臟代償力喪失之肝硬化症」加以附註說明何謂「肝臟代償力喪失」，非謂只要「肝臟代償力喪失」即不問是否為「肝硬化症」均須予以全殘廢給付。是以，本件公保處再於九十二年一月十五日以中公現字第○九二一六六○○○六八號函復否准核予殘廢給付，於法洵無違誤。
六、按公教人員保險法第二十五條規定：「本法施行細則，由考試院會同行政院訂定之。」，又考試院會同行政院於八十九年七月十二日修正發布之公教人員保險法施行細則第四十七條第一項、第四十九條第一項規定：「被保險人發生本法第十三條規定之保險事故致成殘廢，經醫治終止後，仍遺留無法改善之障礙，其符合主管機關訂定之殘廢標準，由中央衛生主管機關評鑑合格地區醫院以上之醫院鑑定為永久殘廢者，按其確定成殘當月之保險俸（薪）給數額，經由要保機關請領殘廢給付。」、「承保機關對請領殘廢給付之案件，得加以調查、複驗、鑑定。如不合規定之案件退回時，並得保留原送之殘廢證明文件存查。」，是辦理公教人員之殘廢給付案件，自應依上開規定審查被保險人是否符合殘廢給付標準所定之殘廢標準，並非逕以合格醫院出具之殘廢證明書為據，而為審核被保險人之情形是否符合保險給付，自得送請其聘用之專業醫師表示審查意見，以為其審核之參據，此項專業醫師審查意見之審核，要屬被告之法定職權，原告等主張被告以醫師審查意見審核保險給付有違法律授權公平原則云云，顯有誤解。又按「行政機關應依職權調查證據，不受當事人主張之拘束，對當事人有利及不利事項一律注意。」「行政機關得選定適當之人為鑑定。」行政程序法第三十六條及第四十一條第一項分別定有明文。查張國斌係公保被保險人，於其提出公保殘廢給付申請時，即須開始行政程序，並有上揭依職權調查證據之義務，且於遇有醫理上之諸疑義時，得以具有專業知識之第三人即專科醫師，於行政程序中陳述關於特別法規或經驗定則之意見，而以其陳述，為證據之用，是於行政程序中將待進一步調查之案件，請專科醫師陳述醫學上之意見，以為證據，於法尚無不合。況本件被告係向羅東博愛醫院調取被保險人張國斌就醫之相關病歷資料，且參酌該醫院主治醫師之說明，及特約專科醫師之專業意見，綜合審查而為終局之核定，原告等稱被告概以特約專科醫師審查意見駁回其申請云云，尚屬誤會。
七、綜上所述，原告起訴論旨，均無可採。從而，被告否准核予全殘廢給付之處分，徵諸前揭規定，並無違誤。訴願決定遞予維持，亦無不合。原告等徒執前詞聲明撤銷，並訴請被告依公教人員保險殘廢給付標準表第十號作成核定被保險人張國斌全殘給付之處分，均為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
書記官 方偉皓