臺北高等行政法院判決
92年度訴字第3438號原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○兼送達代收
丁○○被 告 行政院衛生署代 表 人 丙○○署長）住同訴訟代理人 戊○○上列當事人間因傳染病防治法事件，原告不服行政院中華民國92年5 月26日院臺訴字第0920084916號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國90年9 月10日以其於89年10月19日上午在蘭陽民生醫院接種巴斯德瑪里斯流行性感冒疫苗後，當天晚上左側肢體無力，經該醫院診斷為高血壓與腦中風合併左側偏癱，應與接種流行性感冒疫苗有關等情，向被告申請預防接種受害救濟。案經被告以91年10月8 日衛署疾管字第0910063959號函復，略以原告之病症係因高血壓引起中風進而併發半身偏癱，與接種流行性感冒疫苗無關，不予救濟等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應給付原告新臺幣（下同）壹佰伍拾萬元整。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原告於90年9 月10日向宜蘭縣政府衛生局提出陳情書，該
局以90年9 月27日（90）衛疾字第14609 號將相關診斷證明書、病歷等資料函送被告辦理，嗣被告於91年10月8 日以衛署疾管字第0910063959號函通知原告審議結果，本件處理期間長達1 年多【當時尚未訂定預防接種受害救濟作業要點（下稱作業要點），自不能依90年12月13日始訂定之該要點第10點「本署受理預防接種受害救濟案件後，應於依前項規定檢齊相關資料之次日起6 個月交由審議小組作成審定」，以為規範】，本件之處理期間本應類推適用藥害救濟法第16條：「應於3 個月作成審定，必要時得延長期限，不得逾1 個月」之規定，或適用行政程序法第51條第2 項規定，對於人民依法申請之案件，其處理期間為
2 個月。若被告未能於所定期間內處理終結，也應將其延長之事由通知原告，然被告並未通知原告，致原告遭受程序上之不利益。
⒉原告遞送訴願書指摘被告未善盡調查事實之責及91年10月
8 日衛署疾管字第0910063959號函涉有登載之不實之嫌後，被告為逃避疏失，於92年1 月21日以署授疾字第0920000019號書函更正內容。原告為維護權益，於92年2 月6 日補提訴願理由書，然訴願機關也未於法定期間內審理終結，遲至92年4 月30日以院臺訴字第0920009417號函通知原告延長2 個月，致原告再次遭受程序上之不利益，違反正當法律程序原則及訴願法第85條規定。
⒊訴訟代理人乙○○於95年1 月26日至鈞院閱卷，發現原告
曾要求被告提供病歷資料，但履遭拒絕，其理由並不符合行政程序法第46條第2 項所列事由，故被告未提供原告就診病歷紀錄，違反行政程序法第44條、第46條第1 項、第
2 項、第3 項之規定。宜蘭縣政府衛生局91年1 月2 日91衛疾字第0001號函至被告所轄疾病管制局已將本件列為「密」等，被告函稿亦將本件列為「機密」，惟本件僅為一般預防接種受害救濟，為何將本件列為「密」等及「機密」等，其動機令人質疑。
⒋原告於89年10月19日獲函通知前往宜蘭市蘭陽民生醫院注
射流感疫苗後，隨即診療高血壓症狀，診畢後醫師開立高血壓藥物服用，早、中、晚各1 次，當晚約11點左右中風送醫住院。中風乙事曾電告宜蘭縣政府衛生局，次日該局派黃淑靜等人探詢病況，取走部份所服藥物停留片刻隨即離去後，均無音訊，對於預防接種所釀成之損害並未依職權調查、檢驗、處理、監控，並未制作調查報告告知原告及通報被告，被告未善盡監督之責。宜蘭縣政府衛生局對本件之預防接種受害調查表係原告於90年9 月10日提出申請後，被告於90年10月4 日以衛署疾管預字第0900011572號函請該局補齊而製作，惟該調查表係事隔1 年多而製作，其調查結果已無法還原真相，情況證據如紅斑、腫脹、瘀斑、硬節等亦隨時間消失，故該局於案發時，未依職權善盡調查事實、檢驗、處理相關防治事宜之責，並未通報被告，被告亦未依職權善盡監督之責，已違反傳染病防治法第4 條規定及同法第1 條之立法意旨。
⒌宜蘭縣政府衛生局取走部份所服藥物後，均無音訊，且未
提供預防接種受害救濟申請書予原告，對於本件陳情事宜，被告並未依職權調查事實，對於陳情有無理由，亦未依行政程序法第171 條通知原告，倘若本件已符合申請預防接種受害救濟事件，被告應告知原告，然事實並非如此，故被告已違反行政程序法第169 條、第171 條及第172 條之規定。宜蘭縣政府衛生局取走部份所服高血壓藥品後，並未將調查、檢驗結果告知原告，然原告發現蘭陽民生醫院於案發當日所提供之藥品，每日所服藥品顆粒總數與處方簽所載不符，每日均短少1 顆用藥，該局是否係發現此一醫療疏失，為避免事態擴大而掩蓋相關事證。然原告於92年4 月21日請求該局提供當時檢驗報告，惟該局於92年
4 月29日以衛疾字第0920005531號函陳稱並未取走藥物檢驗，由此推知，該局對預防接種受害救濟事宜未善盡調查事實之責，未將本件有關之事證調查送檢，故該局於案發
1 年後制作之預防接種受害救濟調查表，已無真實性、公正性，且該局於審議會議列席報告訪視結果亦不具價值，審議小組依報告內容而為之審議結果欠缺客觀，顯有重大瑕疵，與行政程序法第36條、第43條之規定不符，亦違反傳染病防治法第4 條規定。
⒍原告於89年10月21日下午1 時起連續發生發燒、眩暈、對
熱感覺異常等全身不良反應，案發時適逢週六、日，醫院只留下值班人員，依蘭陽民生醫院治療紀錄及護理治療交叉比對，主治醫師吳世民並未參與治療，且無值班醫生參與診療判斷，已違反醫療法第41條及醫師法第11條之規定。又護理人員僅得依護理人員法第24條規定，在醫師之指示下為醫療輔助行為，然依該院治療紀錄10月21日、10月22日顯示，竟由范兆君、簡嘉敏兩位護理人員治療，並無吳世民參與診療之紀錄，故該護理人員已觸犯醫師法第11條及護理人員法第24條之規定。診斷證明書於90年9 月20日製作，係原告提出陳情書後製作，非案發當時所作，故吳世民製作之診斷證明書公正性令人質疑，出院病歷摘要紀錄住院經過不足採信，被告依據診斷證明書及出院病歷摘要紀錄而為審議，認定事實欠缺真實性、公正性。
⒎查91年11月8 日被告衛署疾管字第0910014668號說明二載
明，依據美國預防接種諮詢委員會公佈，少數流感疫苗接種者接種後曾報告發生接種部位疼痛及全身不良反應，例如輕微發燒，這些症狀最後會自然消失，嚴重的過敏反應、神經性疾病的報告極為罕見。原告於89年10月19日接種流感疫苗，當晚即腦中風合併左側偏癱，事隔相距僅13小時，時間上具有密接性，依該函所述，極少數會發生神經性疾病，又陳德禮編譯之各科臨床診斷與治療手冊所載中風歸類為神經性疾病之一種，故原告腦中風係由流感疫苗所引起。
⒏針對初步鑑定意見，原告意見如下：
⑴原告於94年11月30日請求鈞院及鑑定機構調查蘭陽民生
醫院治療紀錄、護理紀錄、相關檢查是否已詳細載明未發生流感疫苗副作用之紀錄及釐清兩者不同處之病歷紀錄，鑑定單位並未答覆。有關聯合報94年10月31日報載銀髮族如服用可降低中風機率的抗凝血藥後同時施打疫苗進而提高「致命內出血」及原告之病況加上服用當日醫師所開之高血壓藥是否會導致原告中風，鑑定單位亦迴避此爭點，故該鑑定意見之客觀性、公正性受人質疑。況且該鑑定報告並未針對預防接種受害救濟基金收支保管及運用辦法（下稱受害救濟辦法）第5 條第2 項第
2 款身體障礙給付規定，鑑定本件係屬該款因預防接種之反應致障礙者抑或無法認定其導致障礙原因者之態樣提出肯定之答案，內文中充斥著不確定之用語，可知鑑定單位對於本件亦存有質疑，故本件至少符合該辦法第
5 條第2 項第2 款身體障礙給付規定中「無法認定其導致障礙原因者之態樣」。
⑵原告質疑當日中風之血壓偏高，未出現頭痛、嘔吐之臨
床症狀，與過去之病史相較，明顯不同，且就醫期間8次血壓偏高，亦未出現典型症狀，由鑑定意見可知雖然不一定會出現，但也無法排除，且頻率之高，有違常理。況且從文中亦知，該鑑定單位肯認原告長期處在未控制之高血壓，證實符合94年2 月份恩主公醫訊楊朝城醫師撰寫「預防流行性感冒」提到，只要高血壓病情很不穩定，在調整期間，或有類似情況3 種態樣，便不要去施打流感疫苗之類型，顯見被告未善盡「告知義務」。
又鑑定單位否認楊朝城論點係援引2004年之舊資料，乃在楊朝城撰文之前，並於聯合報94年10月31日報載流感疫苗加抗凝血藥，會提高致命內出血之可能性報導之前，顯見鑑定意見除刻意迴避此爭點外，並對原告採不利之解釋。
⑶鑑定意見明白表示顱內出血最重要之危險因素為高血壓
，約占60% 至70% ，惟仍有30% 至40% 則非由高血壓所導致，然此正是爭點所在，本件係高血壓抑或流感疫苗所造成，依鑑定意見之文義觀之，仍無法排除，況且鑑定意見答覆內容亦有矛盾之處，同樣針對89年10月21日下午1 時起發生發燒、發抖、眩暈、出汗等現象，第4點因原告援引被告資料，即改稱：「甲○○先生在接種流感疫苗後48小時還有持續發燒現象，此時疫苗引起發燒的情形是相當少見，應立即就醫，由醫師診視是否由其他原因導致發燒，不能僅歸咎於流感疫苗之施打，而延誤其他病情之治療；這是衛生署疾病管制局建議要立即就醫之主要理由之一，並不表示施打流感疫苗後會有此現象」，仍無法排除本件非流感疫苗所造成。再者，原告所援引教科書之內容來舉證，鑑定意見結語竟是：
「再者因感染引起之發燒、白血球不一定如教科書上所述會超過1 萬以上」，惟鑑定意見所援引之教科書內容，並無合理依據。
⑷丁予安醫師編著臨床高血壓學中，關於高血壓的臨床表
現記載：「下列自覺症狀，即頭重頭痛、耳鳴、眼花、失眠呼吸急促、頭頸部酸痛與其兩肩酸硬等」，其中並無頭暈、冒汗之全身不良反應之臨床症狀，其次，鑑定意見第5 點稱：「病患在第1 次做腦部電腦斷層時報告僅描述腦部出血有水腫現象，但再第2 次電腦斷層的報告中，提到出血部份已壓到右腦室，可見腦部受傷程度是較剛住院時嚴重，故在10月23、24日發生之症狀可由腦部受傷加重來解釋」，惟原告中風時及中風後5 天內腦部既受傷，且血壓有8 次偏高，甚至飆高至230/130m
mHg ，卻仍未出現上述之典型臨床症狀，此即足以推翻鑑定意見第1 點及第2 點。
⒐案發時原告71歲，原告於86年8 月9 日因血壓升高至171/
98mmHg，發生頭痛、嘔吐之臨床症狀，87年6 月20日血壓為152/90mmHg，發生頭痛之臨床症狀，88年6 月2 日血壓為150/90mmHg，發生嘔吐之臨床症狀，90年1 月5 日血壓為180/110mmHg ，發生頭痛、嘔吐之臨床症狀，然原告於施打流感疫苗後發生中風，血壓為230/130mmHg ，並未伴隨頭痛、嘔吐之現象。倘若該流感疫苗，未對原告造成傷害，係本身血壓升高所引起的腦中風合併左側偏癱，則按經驗法則及論理法則，原告於案發時應會伴隨頭痛、嘔吐之臨床症狀，但當時並未伴隨上述症狀。況且原告接種前已接受醫師評估為適合接種，當時血壓118/76mmHg在合理範圍內，當日並依醫師囑咐服藥，惟接種流感疫苗後隨即發生中風情事，血壓驟升至230/130mmHg 呈現倍數成長，異於往例。原告於89年10月20日凌晨2 點10分入院治療，血壓仍維持在140/100mmHg ，該日上午8 時血壓為150/90mmHg，午後4 點15分血壓為150/110mmHg ，10月21日凌晨
6 點血壓為131/104mmHg ，該日上午8 時為151/102mmHg，10月22日上午8 時為150/90mmHg，該日下午4 時為140/92mmHg，血壓均逾越合理標準，然依蘭陽民生醫院護理治療紀錄所載，上述8 次血壓偏高期間均未併發頭痛、嘔吐之典型臨床症狀，與原告病史相較，洵屬異常。由此足證，原告發生之腦中風合併左側偏癱，乃係接種流感疫苗所引起之嚴重全身不良反應。
⒑93年10月5 日聯合報E4健康版，被告所轄疾管局資料提供
一篇「防疫追擊疫苗的安全」報導內容記載：「．．．臺大醫院主治醫師黃立民指出：．．．。另外接種疫苗後48小時內若有發燒反應，銀髮族不必大過緊張，但如果接種後48小時，還有持續發燒現象，就要立即就醫，確保自己健康」，然原告接種流感疫苗後13小時即發生中風之嚴重副作用，且至10月21日上午8 時，共6 次血壓偏高期間並未發生與原告病史相同之頭痛、嘔吐之臨床症狀，但卻於10月21日下午1 時起連續發生發燒之臨床症狀，距施打流感疫苗之時間約51小時，已符合該報導所載接種後48小時有發燒現象，可知該疫苗對原告造成中風及全身性不良反應。
⒒查原告再於10月21日下午1 時起連續發生發燒、發抖、眩
暈、出汗等全身不良反應及對熱感覺異常之罕見不良反應，經持續3 天後才消失，此段期間亦未發生頭痛、嘔吐之現象。況且，血液檢查白血球數目每微升單位7 千5 百，依何敏夫編著之血液學教科書係在醫學標準4 千5 百至1萬範圍內，臨床上顯示無炎症症狀，但卻異常出現上述不良反應，倘如被告所稱係阻塞性肺病、二度感染、發高燒，則白血球數目在臨床上表現會異常增加，必逾越1 萬以上，但從急診就醫後3 小時（89年10月20日凌晨1 點）及10月21日午後2 點之血液檢查報告，白血球數目為5 千及
7 千5 百，均在合理標準，顯示臨床尚無相關感染、發燒、炎症等症狀，但事實上卻出現一連串不良反應，均屬異常。然急診就醫後3 小時嗜中性白血球數目僅為52% ，淋巴球數目為40% 均在血液學教科書合理範圍內，但89年10月21日午後2 時，嗜中性白血球數目上升至82% ，淋巴球下降至14% ，但白血球數目僅為7 千5 百，依前揭教科書所載：「病理性嗜中性球增多症最常見於全身性或局部性化膿之急性感染，白血球數高達1 萬2 千至2 萬5 千，但也有高達3 至4 萬」，由此足證當時所發生嗜中性球與淋巴球數目異常變動，係該疫苗造成。當時該院並給予抗生素抗病毒藥物治療，從護理紀錄及治療紀錄交叉比對，於89年10月21日午後2 時後，為何未再作血液檢查，觀察白血球數目之變化，而原告在白血球數目正常情形下，卻受抗生素及抗病毒藥物治療，足證當時醫療人員未對疫苗所造成之症狀進行判斷，顯有判斷瑕疵。然不良反應消失後，於10月23日晚上10點30分，依護理治療紀錄，原告當時血壓為120/80mmHg係在合理標準，但卻又發生頭暈、冒冷汗之全身反應。惟於10月24日下午5 時方發生輕微嘔吐之臨床症狀，且此嘔吐現象僅持續短暫時間後停止，距發生中風之時間已係約5 天後，而此嘔吐症狀是否係血壓升高所影響，依護理紀錄並未對原告測量血壓，故該嘔吐之發生，係何種原因造成，醫護人員未予詳究。
⒓94年2 月份恩主公醫訊中，急診科楊朝城醫師撰寫「預防
流行性感冒」提到：「根據統計，接種流感疫苗之後，有4%至5%的人會有發燒的現象，這在兩天內就恢復正常，不必太過緊張：但如果高血壓或糖尿病患者病患很不穩定，就不要去施打，或是高血壓正在調整期間，醫生尚未將病情控制得很好，或者糖尿病，血糖還不穩定，如有類似的情況，便不要勉強去打」，然被告所製作之流感疫苗宣傳單上並未載明上述態樣，使原告善意信賴該疫苗之療效而前往施打，致發生中風情事，故被告依職責進行流感疫苗接種防治工作時，未善盡告知義務，致原告接種後發生中風，被告顯有重大過失。被告所提供之流感疫苗宣傳單，僅記載6 種禁忌，倘若如被告陳稱，原告並未規則性服藥，則原告當天雖符合流感疫苗接種，但以「過去病史」論斷，係屬不宜接種之態樣，惟依被告宣傳單並未就被接種「過去病史」詳予臚列，未善盡告知義務，且可能因此誤導醫師。再者，依聯合報94年10月31日報載，英國從西元2001年至今，共接獲449 例施打流感疫苗後死亡，死因包括猝死、血液中毒、心臟病發、肺栓塞、肺炎等，足證英國即有完善通報監控機制，反觀國內寥寥可數，顯見監控機制不完善。最後該報載並引述英國官方「藥物安全委員會」說法，指出專家擔心流感疫苗可能導致可降低中風機率之Warfarir藥物變得不穩定，進而「提高致命內出血」的可能性，然原告係高血壓患者，當日服用3 種高血壓藥物DEANXIT 、PERSANTIN 、LEDERSCON ，依該報載，倘若併用該藥物會「提高致命內出血」，可知流感疫苗亦會造成致命內出血之可能性，由此足證，原告中風係因該疫苗引起。
⒔被告依作業要點辦理預防接種受害救濟之審議事項，該要
點係被告為執行傳染病防治法第18條第2 項規定而頒訂，性質屬職權命令，惟職權命令之內容只能就細節性、技術性事項加以規定，不得牴觸母法或對人民權利加以限制，然該要點第3 點、第4 要點、第5 點、第9 點及第10點之規定，雖屬細節性、技術性事項，但其對於人民申請預防接種受害救濟補償金有重大影響，補償金請求權亦會發生得、喪、變更之法律效果，影響人民權益。而限制人民權益必須有法律規定或依法律明確授權，然傳染病防治法未授權制訂該要點，故作業要點顯已違反授權明確性原則，與司法院釋字第367 號、第390 號及第443 號解釋意旨相悖。原處分係依該要點而審議制作，故具有重大明顯之瑕疵，依行政程序法第111 條第7 款規定，為無效之行政處分。
⒕受害救濟辦法有重大疏漏，依受害救濟辦法第4 條規定，
基金來源僅向藥商以每人劑疫苗徵收1 元，根本無法支付每年可能依該辦法第5 條申請死亡給付200 萬元及身體障礙給付150 萬元之老人，該基金亦挪用至辦理其他預防接種事宜，入不敷出，又遑論照顧受害者。因此，原告在申請預防接種救濟才會遭遇種種程序及實體之不利益。
㈡被告主張之理由：
⒈為推行防疫政策，期使因預防接種而導致嚴重疾病、殘障
、死亡者能迅速獲得救濟，被告曾於81年9 月3 日以衛署防字第8143863 號函公告修正「預防接種受害救濟要點」；又「因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管機關予以救濟。．．．前項預防接種受害救濟基金之收支、保管及運用辦法，由行政院定之」，為傳染病防治法第18條第1 項及第3 項所明定，援此，行政院於90年
9 月20日以台90孝授一字第07344 號令發布「預防接種受害救濟基金收支保管及運用辦法」。
⒉有關原告90年9 月10日提出陳情書，至被告91年10月8 日
衛署疾管字第0910063959號函所為行政處分，逾1 年之久，係因原告檢附資料不全，爰於此期間責請宜蘭縣政府衛生局向原告及其家屬查詢原告於流感疫苗接種前後之就醫相關資訊，相關公文如附卷。至91年6 月12日資料檢齊，即送審議小組委員初步鑑定，再於91年8 月21日「預防接種受害救濟審議小組第41次會議」審議，並無違反預防接種受害救濟作業要點第10點：「本署受理預防接種受害救濟案件後，應於依前項規定檢齊相關資料之次日起6 個月內交由審議小組作成審定」之規定。
⒊至原告陳述本件有違藥害救濟法第16條規定乙節，查該法
第13條規定：「有下列各款情事之一者，不得申請藥害救濟：．．．三、因接受預防接種而受害，而得依其他法令獲得救濟。．．．」，故本件實與藥害救濟規定無涉。另原告於91年11月7 日向被告提出不服原行政處分之書面表示，於91年12月5 日提出補正訴願書，再於92年2 月12日補提訴願理由書。被告於92年2 月17日依法檢卷答辯，行政院於92年4 月30日通知原告延長2 個月之訴願決定期限，而於92年5 月26日依法送出訴願決定書，並未違反訴願法第85條之規定。
⒋依據宜蘭縣政府衛生局92年8 月8 日衛疾字第0920010756
號函對原告之受害申請及相關調查，宜蘭縣政府衛生局曾於89年10月20日獲知蘭陽民生醫院有一病患注射流感疫苗後出現中風症狀，隨即派員前往醫院探視，主動將疑似預防接種受害救濟申請書，提供給原告，並無原告所稱取走部分藥物隨即離去等情事。之後原告並未提出申請，直至90年9 月10日接獲原告之陳情書，再次提供申請書請原告提出申請，依據原告之申請書製作調查表，並請原告提供接種疫苗前後就醫之醫療院所名單。因原告之相關病歷未齊，被告多次請宜蘭縣政府衛生局向原告及其家屬查詢就醫相關資訊及檢送相關病歷資料，至91年6 月12日資料檢齊，即送請被告所轄「預防接種受害救濟審議小組」審查。
⒌有關醫學、藥學、流行病學、法學等因果關係疑義：
被告預防接種受害救濟係經縝密程序辦理，蒐集彙整接種受害案件發生前後之完整就醫病歷資料，送兩位預防接種受害救濟審議小組委員先做初步鑑定，再召開預防接種受害救濟審議會議，會中邀請當地衛生局人員報告訪視個案狀況，並經委員充分討論後再做成審定結果。審議委員係邀集國內最具專業之專家（包括感染專科、神經專科、免疫專科、小兒專科等醫師、解剖病理專家、衛生保健專家、法學專家及社會公正人士），合乎嚴謹性、專業性及公正性的要求。國內各項疫苗於上市前，均需向被告申請查驗登記，取得許可證後，始可輸入，而各家廠商申請查驗登記所檢附之臨床及技術性資料，均需先經被告所轄生物製劑小組藥物審議委員會及預防接種諮詢委員審核，確認其安全性及有效性，符合被告規範及國內高危險群之防疫需求，始准予登記並核發許可證，且疫苗輸入後，尚需經被告藥物食品檢驗局檢驗合格，取得封緘證明書後，始得銷售，故疫苗之品質、效益與安全性，均毋庸置疑。目前國內使用之流感疫苗均經純化，是一種相當安全的疫苗，依據87年老人流感疫苗接種先驅計畫評估結果，只有6.54% 表示接種後有副作用反應，症狀以局部紅腫、虛弱為主，並未發現其它嚴重之副作用。本件再經92年1 月15日召開之預防接種受害救濟審議小組第42次會議，認為原告於89年10月19日晚上發生左側肢體無力時，血壓高達230/130mmHg ，腦部電腦斷層檢查發現有出血現象與病情發展相關，診斷為高血壓及腦中風。高血壓時由於血管內壓力增大，加上年紀大時血管硬化，容易破裂造成出血導致腦中風，相當符合醫理。原告平日即有高血壓病史數年，在所提供參考之資料中，最早出現於86年8 月9 日蘭陽仁愛醫院急診之紀錄，當時血壓高達171/98mmHg，並有頭痛、嘔吐之症狀，87年6 月20日中華診所門診病歷記載血壓152/90mmHg，皆屬異常。再根據前臺灣省立宜蘭醫院88年12月
7 日之門診病歷記載及蘭陽民生醫院民國89年10月19日之病歷記載顯示，原告並未規則服用抗高血壓藥物，其胸部Ｘ光影像報告則有高血壓引起之心臟肥大病變，表示高血壓之歷史已久，非一時性之高血壓。另其於89年10月20日在宜蘭蘭陽民生醫院檢查血小板數目為每微升單位16萬8千，仍在15萬以上之正常範圍內，通常每微升單位5 萬以下才可能引起出血時間延長，因此原告之腦中風出血與血小板無關，其發生出血性中風時，血壓高達230/130mmHg，應係因長期高血壓致血管硬化及脆弱，加上未規則服藥治療，致血壓過高產生血管破裂，導致其出血性腦中風，而發生於流感疫苗注射日，應純屬巧合。本件業經被告所轄「預防接種受害救濟審議小組」蒐集相關文獻報告及病患就診資料，詳予審慎審議，認定其病症係因高血壓引起中風進而併發半身偏癱，與流感疫苗注射無關。
⒍有關原告所提住院期間有發熱等反應，及血液檢查之嗜中
性球數及淋巴球數異常之現象，根據蘭陽民生醫院之89年10月19日出院病歷摘要中有詳細紀錄：診斷欄出院及住院部分之第2 點均提到慢性阻塞性肺疾病、二度感染、發高燒，體檢發現欄紀錄胸部呼吸聲兩側有囉音及哮鳴，檢查紀錄欄中胸部Ｘ光顯示兩側下葉有支氣管炎，住院治療經過欄紀錄病人在住院的第3 天出現發燒症狀，做抽血檢查，並給予抗生素、抗病毒、止咳等藥物治療。又89年10月19日及10月22日兩次電腦斷層報告均顯示原告顱內出血，且臨床症狀亦表現左側偏癱，均可支持該院吳世民醫師所製作的診斷證明。至於原告自89年10月19日至11月3 日在蘭陽民生醫院住院期間對其腦中風予以治療，是否應轉院至教學醫院或醫學中心，應由醫師專業判斷，及醫病之溝通決定。
⒎有鑑於老年人口易罹患流行性感冒，且易因罹患流行性感
冒引發嚴重併發症，為維護老人健康，被告爰自87年10月，開始推行「65歲以上高危險群老人流行性感冒疫苗接種先驅計畫」，其後續評估結果，亦顯示流感疫苗確為安全、有效之疫苗，與世界各國報告相同。被告規定流感疫苗接種，於接種前必須先經醫師的詳細評估診察，告知受接種者接種注意事項，如有任何不適，要回診請醫師診察，併予敘明。
理 由
一、被告代表人原為陳建仁，94年02月01日變更為丙○○，茲由其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「因預防接種而受害者，得請求當地主管機關陳轉中央主管機關予以救濟」，為行為時傳染病防治法第18條第1 項所明定。是以，依此規定請求救濟，以因預防接種與受害具有因果關係為限。
三、本件事實已如前述，有原告90年9 月10日陳情書、相關病歷、被告預防接種受害鑑定書2 份、被告91年8 月21日預防接種受害救濟審議小組第41次會議紀錄及被告91年10月8 日衛署疾管字第0910063959號函等各1 件附於原處分卷可稽，堪予認定。原告不服，循序提起行政訴訟，為前開之主張，請求判如其聲明。
四、經查，原告原告於86年8 月9 日因嘔吐、頭痛至財團法人蘭陽仁愛醫院急診時，血壓為171/98mmHg，87年6 月20日至中華診所門診時，血壓為152/90mmHg，88年12月7 日至前臺灣省立宜蘭醫院門診時，血壓為130/110mmHg ，此有各該病歷附於原處分卷可憑。被告受理原告申請後，囑託具有醫事專業之醫師、教授鑑定認定原告有高血壓病史數年，接受抗高血壓藥物治療，依前臺灣省立宜蘭醫院88年12月7 日病歷及蘭陽民生醫院89年10月19日病歷記載，原告並未規則性服藥，接種流行性感冒疫苗當日晚間至蘭陽民生醫院急診時，血壓高達230/130mmHg ，腦部電腦斷層檢查發現有出血現象，胸部Ｘ光影像報告有高血壓引起之心臟肥大病變，認其左側肢體無力，應與高血壓引起之腦中風有關，與接種流行性感冒疫苗無關，此有被告預防接種受害鑑定書2 份附於原處分卷可憑，復經被告召集91年8 月21日預防接種受害救濟審議小組第41次會議審議為同一之認定，亦有該次會議紀錄影本附於原處分卷可稽。是以，被告憑以認定本件未符救濟要件，並非無據。原告固舉各種文獻及報導，主張其受害於疫苗施打具有因果關係云云，惟經依原告之聲請，將本件委請國立台灣大學醫學院鑑定，並就原告所提出之疑義予以解釋，該院復以：「㈠原告過去病史因血壓偏高，會造成頭痛、嘔吐之臨床症狀
，為何中風時急診就醫所測量之血壓飆高至230/13OmmHg並未出現相同之典型症狀？鑑定意見：從病歷之記載很難釐清究竟是血壓高造成頭痛、嘔吐之臨床症狀，還是因身體不舒服，讓病患就醫，而量到高血壓。病歷中並無詳細病患平時之血壓狀況，有可能病患常期處在未控制之高血壓，身體已對高血壓產生耐受性，不一定會有臨床症狀。再者，在顱內出血的病患中，有頭痛、嘔吐之典型症狀的病患僅佔一半，故病患雖因顱內出血造成血壓高，但不一定會有典型症狀。
㈡從急診就醫至住院期間有8 次血壓偏高，並未發生頭痛、
嘔吐之臨床症狀，為何與過去病史有差異？鑑定意見：根據病歷記載，病患至少從民國88年12月7 日已有高血壓之病史長達一年，但在就醫的過程中，並未規則服用藥物控制血壓，亦不知平時血壓為何，長期下來身體可能已習慣於如此高之血壓，不一定會有症狀。另外，在顱內出血的病患中，有頭痛、嘔吐之典型症狀的病患僅佔一半，故病患雖因顱內出血造成血壓高，但不一定會有症狀。
㈢原告於89年10月21日下午1 時起連續3 天發生發燒、發抖
、眩暈、出汗等符合流感疫苗使用說明書之全身不良反應，對感覺異常之罕見不良反應，且依當時急診就醫血液報告及89年10月21日下午之血液報告白血球數目為5 千及7千5 百，係在臨床血液教科書醫學標準範圍內，倘若發生如被告所稱「阻塞性肺疾病」二度感染發高燒，則病人急診就醫前應初次感染，住院後再次感染，依教科書，白血球應逾1 萬以上，為何住院前後兩次血液報告，白血球皆在合理範圍？而嗜中性白血球及淋巴球僅輕為波動？鑑定意見：病人此次（89年10月19日）住院被診斷為顱內出血。顱內出血最重要的危險因素為高血壓；約60－70%的顱內出血案例皆由高血壓導致。病人顱內出血的位置為putamen ，此處亦為高血壓造成之顱內出血最好發之位置。顱內出血後發燒是常見的，可在91% 的病患中見到發燒，其中約21% 之病患，發燒可持續超過48小時，發燒可因感染或非感染原因引起；就病程研判，李先生於00年00月00日下午1 時起發生發燒、發抖、眩暈、出汗等現象，是因顱內出血或感染造成較有可能；若為施打流感疫苗所引起之反應，其常在注射後6 －12小時產生，僅持續1 至2天，和李先生發生狀況不符（10月19日上午9 點接受流感疫苗，10月19日下午約10點中風，10月21日下午1 時起發燒）。病人剛住院時白血球數目及分類是在正常範圍內（10月20日WBC5OOO ×1000/ μL ，Seg52%，Lym40%），但中風後病患吞咽困難，住院中產生肺部感染的情況是非常可能；發燒當日之白血球數目雖還在正常範圍，但白血球分類已發生顯著變化（10月21日WBC750O ×1000/ μL ，Seg82%，Lyml4%），是符合感染的變化。再者因感染症引起之發燒，白血球不一定如教科書上所述會超過1 萬以上。
㈣該發燒期間，距施打流感疫苗時間約51小時，已符合93年
10月5 日聯合報衛生署疾病資料提供所報導：「．．．接種後48小時還有持續發燒現象，就要立即就醫．．．」，難道這又是另一個巧合嗎？鑑定意見：施打流感疫苗後之全身反應（如發燒、疲倦、肌肉酸痛、頭痛等）通常在注射後6 －12小時產生，可持續1 至2 天，大部份發生在未曾暴露過流感病毒的小孩。
在老人及健康成年人之研究中，有施打流感疫苗的族群和未施打流感疫苗的族群相較，有施打者並不會比未施打者有較高之全身反應發生率。甲○○先生在接種流感疫苗後48小時還有持續發燒現象，此時因疫苗引起發燒的情形是相當少見的，應立即就醫，由醫師診視是否由其他原因導致發燒，不能僅歸咎於流感疫苗的施打，而延誤其他病情的治療；這是衛生署疾病管制局建議要立即就醫的主要理由之一，並不是表示施打流感疫苗後會有此現象產生。
㈤然10月23日晚上10點30分，依護理治療記錄，原告當時血
壓為120/80 mmHg 係在合理標準，卻又發生符合流感疫苗使用說明書所記載之頭暈、冒冷汗之全身不良反應，惟再於10月24日下午5 時方發生輕微嘔吐之臨床症狀，且此嘔吐現象只持續短暫時間後停止，距發生中風之時間已約5天後，距施打流感疫苗時已係第6 天，難道這症狀又是再巧合嗎？鑑定意見：這些症狀發生的時間距施打流感疫苗的時間甚久，不符合疫苗施打後副作用發生的時間，應和施打流感疫苗無關。病患在第1 次做腦部電腦斷層時（10月19日），報告僅描述腦部出血有水腫現象（ICHs in right puta
men with surrounding edematous change）， 但在第2次電腦斷層（10月23日）的報告中，提到出血部份已壓到右腦室（ICHs in right putamen with mass effect compression of right lateral ventricle）， 可見腦部受傷程度是較剛住院時嚴重，故在10月23日、24日發生之症狀可由腦部受傷加重來解釋。
㈥依據94年2 月份恩主公醫訊楊朝城醫師撰寫「預防流行性
感冒」文章提到，只要高血壓或糖尿病症很不穩定，在調整期間，或有類似情況3 種態樣是不適合施打流感疫苗，然原告之高血壓係在醫師控制期間，依原告之狀況，可以隨便施打流感疫苗嗎？鑑定意見：施打流感疫苗的絕對禁忌為：⑴病史中曾對流感疫苗成份過敏，或對雞蛋或雞蛋製劑過敏；⑵有急性發燒狀況。楊朝城醫師在文章所述之情況應是不要勉強去打，而非絕對禁忌。目前已有研究證實，施打流感疫苗並不會增加心肌梗塞或中風之機會。李先生在接受流感疫苗當時血壓為118/76mmHg，心跳84/min，病歷中記載並無上述絕對禁忌之情況，故在當時施打流感疫苗並無不恰當。」，此有該院95年1 月4 日（94）醫祕字第3526號函函附於本院卷二第122-124 頁可憑。從上開國立台灣大學醫學院公函所為之解釋，益證原告之腦中風與89年10月19日施打流感疫苗無關。
五、原告就上開台灣大學醫學院之鑑定結果，復提出質疑，惟查：本院送請上開醫學院鑑定時，已將全卷包括被告原處分卷所附之原告於各醫療院所就醫之病歷資料，其中亦包括蘭陽民生醫院之資料，有關原告就醫之資料已詳載於病歷之中，原告復請求查明蘭陽民生醫院之就醫紀錄為何等之記載，自無必要。又預防接種受害救濟基金收支保管及運用辦法第5條第2 項各款，乃規定對於因預防接種而受害者給予救濟之標準，本院依原告所請委送台大醫學院之鑑定事項為原告腦中風與流感疫苗接種有無因果關係，並未委請進一步鑑定符合上開標準之何款項規定，是以，原告質疑台灣大學醫學院之鑑定結果未予認定本件符合上開辦法第5 條第2 項第2 款中第1 目或第2 目一節，亦無可採。原告另根據其對鑑定結果之解讀，主張鑑定結果並未排除原告之腦中風係因疫苗接種所致云云，惟鑑定報告之內容已如前述，實已說明原告之腦中風與本件疫苗之施打無關，至為明確。
六、關於原告之其他主張，查⑴訴願法及其他相關法規對於人民請求事件規範處理期限，無非在於行政效率之提昇，然如因故逾期作成具體處分或訴願決定，除有特別規定外，並不致使該處分、決定成為無效。原告主張本件程序之處理有逾期之情事，縱認屬實，也不致使系爭否准處分變為無效。⑵至被告於訴願階段另以92年1 月21日署授疾字第0920000019號書函更正系爭處分中之部分記載，略為：「說明：一、…二、該函（按即指系爭否准處分公函）說明段一、『…根據個案之病歷記載，於86年8 月9 日即因高血壓（BP171/98mmHg）於該院治療，但未繼續服用藥物…』中之『該院』係為誤植，請惠予更正為『蘭陽仁愛醫院』。」，核屬顯然錯誤之更正，為行政程序法第101 條所許可，原告指此為被告登載不實，顯屬誤會。⑶關於原告主張被告拒絕提供其病歷一節，實乃被告考量病歷非被告疾病管制局所製作，該局不宜逕行提供予原告，而應由原告向其就醫之院所申請發給（參見本院卷二第175 頁被告疾病管制局91年10 18 日內部簽文影本）；又相關公函以密件處理，應是被告為免原告之病情於公文往返間外洩，為維護原告個人私密所為之考量，原告執此懷疑被告之動機，亦屬誤解。⑷原告又指宜蘭縣政府衛生局於獲知原告中風後，取走部分藥物後，未再及時進行調查、監控，亦未主動告知原告可以申請接種救助，被告也未予監督，則該衛生局嗣後所為之調查表自不可信云云，惟原告所稱宜蘭縣政府衛生局取走部分藥物一節，已為被告所否認，且本案之爭點乃在預防接種是否導致原告腦中風之原因，與原告腦中風後就醫所服藥物無關；再者，原告於接種後近一年始提出接種救濟之申請，殊無要求被告等相關機關於原告未申請前，就其評估不致成立預防接種救濟之案件予以調查、輔導，是以，被告於原告提出申請後始進行調查，並無違誤。⑸此外，關於蘭陽民生醫院在原告因腦中風而住院治療期間所提供之醫護診療，有無疏失，所涉者乃原告腦中風發生後有無醫療糾紛，與本件無涉。⑹末查，預防接種受害救濟作業要點，乃被告為辦理預防接種受害救濟相關作業而訂定，其內容包括成立審議小組審議此類事件、小組成員條件、申請程序等規定，無非在使是類事件之處理方式有所遵循，核其性質係屬行政規則而具有內部效力。被告循此程序所作之處分，既經具有醫藥等專業能力之人士所組成之審議小組先行基於專業作成一定之判斷，較之承辦人員以個人主觀認識而為處分，自當更為週全。且此程序僅是處分作成前之內部流程，並不足以拘束原告，不致對原告之權利義務產生一定之影響。是以，原告主張該要點第3 點審議小組之任務、第4 點審議小組之委員條件、任期及會議程序、第5 點審議小組決議方式、第9 點各地衛生機關應辦事項、第10點審議期限等規定，有違授權明確性原則，即無可採。⑺另關於救助基金來源、金額，與立法政策有關，而與本件具體請求事件無關，爰不另論述。
七、綜上所述，被告經所轄救濟審議小組第41次會議決議，審認本件原告健康傷害原因與預防接種無關，而否准原告之請求，即無不妥。訴願決定予以維持，亦無不當。原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請判如其聲明，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
第七庭審判長法 官 劉 介 中
法 官 黃 秋 鴻法 官 李 玉 卿上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 95 年 3 月 16 日
書記官 楊 怡 芳