臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三五一二號
原 告 甲○○訴訟代理人 余文恭律師被 告 銓敘部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○右當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國九十二年七月十五日九二公審決字第００九八號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告原任交通部臺灣區國道新建工程局（以下簡稱國工局）副總工程司，經被告九十二年三月三十一日部退三字第０九二二二三四七七九號函依公務人員退休法第四條第一項第二款規定，核定自九十二年六月三日退休生效，並於該函說明三、備註欄（四）加註原告非屬依全國軍公教員工待遇支給要點（以下簡稱軍公教支給要點）之公務人員俸額標準表支俸（薪）之公務人員，不得辦理優惠存款等字樣。原告不服上開退休核定函備註欄及月退休金證書附註欄加註公保養老給付金額不得辦理優惠存款之註記，提起復審，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈復審決定及原處分關於自六十三年八月起至七十八年七月間之退休俸額（即公保養老給付金額）不得辦理優惠存款部分均撤銷。
⒉前項撤銷部分，被告應作成准予原告就該部分之公保養老給付自本件判決確定之日起辦理優惠存款之行政處分。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造爭點：本件是否應採分段計算，即就原告任職於行政院國軍退除役官兵輔導
委員會榮民工程事業管理處自六十三年八月起至七十八年七月間年資所核給之養老給付金額部分准予辦理優惠存款？㈠原告主張之理由：
⒈查原告於九十二年三月十九日提出自願退休申請書，該申請性質上屬於就退休
之相關事項概括提出申請，自無須就具體事項（例如請求給付退休金、請求核發退休證明書、請求核給補償金等）一一提出，且目前公務人員退休作業程序，尚未有申請退休之公務人員就優惠存款事項個別提出申請，而由被告作出准予優惠存款之核定，是原告申請之事項包括准予辦理優惠存款之申請至明，合先敘明。
⒉按「行政處分以書面為之者，應記載下列事項︰㈠處分相對人之姓名、出生年
月日、性別、身分證統一號碼、住居所或其他足資辨別之特徵；如係法人或其他設有管理人或代表人之團體，其名稱、事務所或營業所，及管理人或代表人之姓名、出生年月日、性別、身分證統一號碼、住居所。㈡主旨、事實、理由及其法令依據。㈢有附款者，附款之內容。㈣處分機關及其首長署名、蓋章，該機關有代理人或受任人者，須同時於其下簽名。但以自動機器作成之大量行政處分，得不經署名，以蓋章為之。㈤發文字號及年、月、日。㈥表明其為行政處分之意旨及不服行政處分之救濟方法、期間及其受理機關。」，為行政程序法第九十六條第一項所明定。被告於九十二年三月三十一日以部退三字第０九二二二三四七七九號函核定原告自願退休，其中清楚載明原告之基本資料，說明欄中並說明原告自願退休之事實及核定退休之依據法令，尤其附註欄㈤更載明退休申請人如不服退休審定，其申請救濟之程序、方法、期間及受理機關，該函若非行政處分，何須載明救濟之相關事項，是被告駁回原告申請所為之上開函令係行政處分，應屬無誤。
⒊次查退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣於立法院法制委員會於四
十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於一般公務人員早期每月待遇所得微薄，且其支領一次給付之退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休公務人員生活，乃決議由被告邀請相關機關研商。被告乃與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發布退休公務人員退休金優惠存款辦法（現已修正為退休公務人員一次退休金優惠存款辦法）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度（以下簡稱公保優存制度）亦係基於上述因素及軍保退休給付已得辦理優惠存款之考量，遂由被告於六十三年十二月十七日訂定退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點（以下簡稱公保優存要點）後開辦。因此公保優存制度之目的，乃為使公務員早期每月所得待遇微薄之情形於期退休後藉由養老保險給付優惠存款獲得補償，以盡國家對公務人員維持尊嚴生活並確保經濟安全之照顧義務，此項目的應屬正當，併予敘明。
⒋再查基於上開給付行政之目的，公保優存要點第二點第一項關於訂定辦理存款之限制條件，可分三方面言之：
㈠對於時間之限制：第三款規定「依中華民國八十四年七月一日公務人員退休
法修正施行前之公務人員保險年前資，所核發之養老給付。」，故僅有依早期每月待遇所得微薄時期計算年資支領之養老給付，始得辦理優惠存款。㈡對人之一般限制：第一款規定「依公務人員退休法辦理退休。」㈢對人之具體限制：第二款以在職機關待遇類型作為審查標準，惟有依行政院
訂定之軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪之公務人員，始認每月待遇所得確屬微薄，而得辦理優惠存款。
然被告於公保優存要點第二點第一項第二款內，另增加「最後任職機關」之限制，與該要點欲達成之行政目的及「使公務員早期每月所得待遇微薄之情況於其退休後藉由養老保險給付優惠存款獲得補償」無關，甚至有害於行政目的之達成，且違反憲法第七條之平等原則。蓋原告最後任職機關，雖不符合系爭優惠存款之規定，惟其七十八年七月前任職之機關，係屬公保優存要點第二點第一項第二款規定之薪給偏低類型，故原告實質上具備「早期每月所得待遇較為微薄」之要件，因此自應涵蓋於系爭優惠存款要點之範圍內，惟此類退休公務人員卻因上開「最後任職機關」之限制而被排除在外，相較於其他得辦理優惠存款之公務人員，顯遭受不合理之差別待遇。又若干原屬依行政院訂定之軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪之機關，之後因改制為事業機構而採單一薪給，然依公保優存要點第二點第一項第三款於八十四年六月三十日前年資核計之退休金及公保養老給付，仍得辦理優惠存款，如原告前曾任職之行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮工處，後改制為榮民工程股份有限公司，即屬此類。因此，原告若於事業機構榮民工程股份有限公司辦理退休，依法仍可辦理優惠存款，但於國工局辦理退休，則不能辦理優惠存款，對原告而言，更增加一重不合理之差別待遇，甚不公允。至以最後在職機關係適用行政院訂定之軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪者始得辦理，或許係考量國工局乃適用未實施用人費率之交通事業機構，其待遇已較依公務人員俸額標準表支薪者為高，已無以公保養老給付辦理優惠存款加以彌補之必要，惟不論前述退休金計算方式與任職時間長短，一律以最後任職機關所適用之待遇支給規定作為判斷標準，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，之後改調至不得辦理優惠存款之機關，於申請退休時其原得辦理優惠存款之公保養老給付即變為不得辦理；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款之機關服務，則原不得辦理優惠存款之公保養老給付，反得辦理，其結果顯失公平，亦已偏離公保養老給付辦理優惠存款之目的。綜上論述，被告依退休公務人員公保優惠存款要點第二點規定，認定原告之公保養老給付不得辦理優惠存款，顯屬恣意之差別待遇，實有違公平原則之要求。
⒌末按「．．．查優惠存款要點之訂定，固屬主管機關被告之職權，惟被告本於
職權訂定該辦法時，仍不得違背憲法之平等原則。上開被告訂定之優惠存款要點規定，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，始得依該要點辦理優惠存款。則依該辦法之規定，將發生退休人員前任職於其他得以辦理優惠存款機關，而於退休前改調至不得辦理優惠存款之機關退休，依被告所訂上開辦法之規定，其退休給付即全部不得辦理優惠存款；反之，退休人員長期任職於不得辦理優惠存款之機關，卻於退休前調至其他得以辦理優惠存款機關服務，該員之退休給付即全數得以辦理優惠存款，實與憲法所保障之平等原則有違。本件被告以原告退休時在職之機關為台北市政府捷運工程局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與上開要點規定所須條件顯有不合，乃就原告於五十八年至七十八年間，服務於行政院國軍退除役官兵輔導委員會期間，非單一薪俸之單位，所領養老給付亦一併在其退休金證書附註『不得辦理優惠存款』，顯有違平等原則，復審及再復審決定未予糾正，亦有疏略，．．．」，經貴院九十年度訴字第六一三七號判決指明在案，該件判決情節與本件完全相同，係屬得以辦理優惠存款之服務年資，故本件應准予就該部分年資（指公保養老給付部分）辦理優惠存款，始符合公平原則，被告之處分，顯有違誤。
㈡被告答辯之理由：
⒈按公保優存要點於六十三年十二月訂定發布時，第一點即明定養老給付金額辦
理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之軍公教支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限。次按「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，復為八十四年十一月十八日修正發布之公保優存要點第二點第一項所明定。
⒉查八十四年十一月十八日修正發布之公保優存要點第二點第一、第二款除係維
持歷年公保養老給付辦理優惠存款之二項基本條件外，有鑒於公務人員於八十四年七月一日退撫新制實施後之年資核給之退休給與已大幅提高，故以八十四年七月一日為準，增列第三款規定，俾採斷源措施逐步取消優惠存款制度。嗣被告即迭接有關機關來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關，或原為支領單一薪給待遇之機關現已改支一般行政機關待遇，符合依軍公教支給辦法之公務人員俸額標準表支薪，遂建請同意其所屬人員所具八十四年七月一日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。被告經邀集相關機關研議後，於八十八年七月三日修正發布公保優存要點第二點，增列第二項「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」之規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依軍公教支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則；至於退休時其最後在職機關仍非適用軍公教支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。又上開要點雖於八十九年十月四日再次修正，然上開規定均予維持，併予敘明。
⒊次查現行公教人員保險法第十四條第一項規定，公保養老給付倘係一次給付，
即有辦理優惠存款之適用，毋須當事人申請，被告會將副本核定與承保機關即中央信託局公務人員保險處主動核給養老給付，並附註是否可辦理優惠存款，然本件依優惠存款要點第二點之規定，原告就公保養老給付部分係不得辦理優惠存款；且優惠存款並未包含於公保法定給付項目中，而係由各機關編列預算，經立法機關審議通過，依司法院大法官會議釋字第三九一號及第五二０號解釋意旨係屬已具形式意義之法律，況退休公務人員公保養老給付金額優惠存款係一給付行政，主管機關自得就整體公益性、衡平性及政府財政能力暨政策上之需要訂定，該要點亦由被告於六十三年邀請相關單位討論後，參照退休公務人員一次退休辦理優惠存款辦法之相關標準訂定，該辦法是政府於整體政策考量及衡平各項因素後訂定，故被告依規定辦理，並無恣意為不合理之差別待遇。又原告最後在職之機關為國工局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與公保優存要點規定所需條件顯有不合，是以被告九十二年三月三十一日部退三字第０九二二二三四七七九號函備註及月退休金證書附註欄，核定原告公保養老給付金額不得辦理優惠存款，於法並無違誤，被告對公務人員辦理退休核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，均依上開公保優存要點規定辦理，亦無恣意為不合理之差別待遇。至原告主張本院九十年度訴字第六一三七號判決指摘被告公保優存款要點第二點第一項規定違反平等原則部分，茲被告已針對該判決依法提起上訴，尚未經判決確定，併予述明。
⒋再查原告訴請應採分段計算，准其任職於行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮
民工程事業管理處自六十三年八月起至七十八年七月間年資所核給之養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。至退休核定函所註記不得辦理優惠存款，係指退休所有年資，而非如原告主張僅自六十三年八月起至七十八年七月間之退休俸額不得辦理優惠存款，且公保養老給付優惠存款係依據優惠存款要點辦理，是縱使本件撤銷原處分，被告亦無法遽以准予辦理優惠存款。⒌末查被告於六十三年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範
圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之軍公教支給要點所定之公務人員俸額標準表支薪者為限，並非於原告調職至國工局後始修正該項規定；原告基於其自由意願轉調不得辦理優惠存款之機關致其不得辦理優惠存款，乃自由意願選擇之結果，尚不得指摘公保優存要點違反平等原則，此亦有本院八十九年度訴字第七號判決及最高行政法院九十一年度判字第二０六０號判決可資參照，故原告主張被告不修正公保優存要點以求自肥，實屬誤解。
理 由
一、本件起訴時被告之代表人吳容明，嗣於本件訴訟程序進行中變更為乙○○，茲由其聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之軍公教支給要點所訂之公務人員俸額標準表支薪者為限，公保優存要點於六十三年十二月十七日訂定發布時之第一點即定有明文。次按「．．．
依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）退休生效當日適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」，復為八十四年十一月十八日修正發布之退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點第二點所規定。是以，退休公務人員辦理公保養老給付金額優惠存款，除依公務人員退休法辦理退休外，並須其退休生效當日係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，其依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款，毋庸置疑。而有關上開要點第二點（二）之支薪標凖，依文義觀之，須退休人員退休前之支薪與上開規定完全相同始可據以辦理優惠存款。且因待遇類型之適用以機關為單位整體適用，而非依機關內之公務人員分別逐一認定並加予適用，則認定上，在八十八年七月三日上開要點修正實施後，同一機關之人員退休，自應為相同之處理。又退休公務人員於退休時依法應有之權益，自應依退休生效當時之法令而定，方符合公平原則，否則有關退休之法令一有變更，主管機關即應重新核算全國已公務人員退休待遇並追減或追加差額，當更增加退休公務人員之不安定感及實質權益，先予陳明。
三、次查，退休公務人員公保養老給付優惠存款之辦理，原無法律依據，此係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，由被告機關於六十三年十二月十七日本於職權訂定優惠存款要點，比照一次退休金優惠存款之條件，規定以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教員工待遇支給辦法」（已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」所訂之公教人員俸額標凖表支薪者為限。嗣因八十四年七月一日修正之公務人員退休法施行細則第三十二條第一項規定：本法修正前任職年資，依本法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金，自願儲存時，得由政府金融機關受理優惠儲存，其辦法由銓敘部會商財政部定之。），被告乃於八十四年十一月七日與財政部會銜修正發布優惠存款辦法，除維持上述二條件外，並明定僅有依八十四年七月一日公教人員退休法修正施行前原規定標凖核發之一次退休金始得辦理優惠存款。前此規定乃被告鑑於公務人員退撫新制實施後之年資，以本俸加一倍為退休金基數內涵，較新制實施前已提高約一倍，公務人員之退撫新制實施後年資所核發之退休金加上公保養老給付，所構成之整體退休所得已有增加，與優惠存款之建制精神不符，為落實政府公平照顧退休公務人員之政策，乃配合規定於八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付，始符合辦理優惠存款之要件。雖前開優惠存款要點配合公務人員退撫新制修正發布後，被告即迭接反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇；或年資結算曾領有退休金差額、待遇差額之機關，於機關改制或機關待遇類型變更或待遇差額併銷完成後，已符合原優惠存款要點所定辦理優惠存款之條件，建請被告同意其所具八十四年七月一日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款。被告為解決類此因機關改制、待遇類型變更後，其所屬人員可否辦理優惠存款之問題，及研商優惠存款規定宜如何修正事宜，前於八十八年五月二十一日邀集有關機關開會研商，經獲致決議略以「前開機關之人員於八十四年七月一日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，如未曾領取待遇差額等並經各該任職機關出具證明者，其所計給之一次退休金及公保養老給付得辦理優惠存款，惟業經本部核定之退休案，基於法律不溯既往之原則，不予追溯生效在案。」等語，是以，被告遂於八十八年七月三日修正發布優惠存款要點第二點，增列第二項規定：「如因機關改制或待遇類型變更始符合前項規定之機關，其人員於中華民國八十四年六月三十日以前曾任符合併計公務人員退休之年資，未曾領取待遇差額、退休金差額或未支領單一薪給、中美基金、實施用人費率或未實施用人費率事業機構待遇者，其參加公保期間所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。」之規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依軍公教支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則；至於退休時其最後在職機關仍非適用軍公教支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。況上開要點雖於八十九年十月四日再次修正，然上開規定均仍予維持，併此述明。
四、本件原告主張其經被告核定之退休年資中自六十三年八月起至七十八年七月間止，即任職於行政院國軍退除役官兵輔導委員會榮民工程事業管理處間年資所核給之養老給付金額得辦理優惠存款等語。惟查原告於九十二年六月三日退休生效前，其最後在職機關國工局係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪，核與退休當時優惠存款要點所規定得辦理優存款之退休公務人員要件不符，依前開說明，其退休時所領之公保養老給付全部即不得辦理優惠存款甚明。再查原告之公保養老給付得否辦理優惠存款之權益，係依原告退休當時被告發布之優惠存款要點辦理，別無其他法令依據，其與公務人員保險法令規定無關；且歷來被告發布之優惠存款辦法及要點，係被告機關本於職權就不同待遇類型人員之所得多寡加以斟酌後，予以得否優惠存款之差別規定，就非同時期退休之公務人員，因適用法令之不同，或有差別待遇，惟就同時期退休之公務人員而言，得否適用優惠存款要點之要件規定既均相同，即無所謂違反平等及比例原則可言，亦與公務人員保障法第七條第二項之規定無違。是被告以原告基於自由意願轉調不得辦理優惠存款之機關即國工局，致其不得辦理優惠存款，乃自由意願選擇之結果，而其既與公保優存要點規定不合，則被告予以核定原告公保養老給付金額不得辦理優惠存款，即非無據。
至原告所引本院九十年度訴字第六一三七號判決係個案情形，並非判例，本無拘束力可言，自無援引適用之餘地，附此說明。又查系爭退休核定函備註欄及月退休金證書附註欄公保養老給付金額不得辦理優惠存款之註記係指退休所有年資，非如原告所主張自六十三年八月起至七十八年七月間之退休俸額不得辦理優惠存款部分，是原告訴之聲明第一項請求撤銷之標的即關於自六十三年八月起至七十八年七月間之退休俸額即公保養老給付金額不准辦理優惠存款部分既係系爭退休核定範圍內，自仍應視為對系爭核定整個不服。從而被告以原告最後在職之機關為國工局，並非適用軍公教支給要點之公務人員俸額標準表支薪，與公保優存要點規定所需條件不合，遂予以核定其公保養老給付金額不得辦理優惠存款，揆諸首揭法條規定及前開說明，並無違誤，復審決定予以維持，亦稱妥適，原告徒執前詞，聲請撤銷，為無理由，應予駁回。至原告訴之聲明第二項義務訴訟部分，因訴之駁回而失所附麗，亦應併予駁回；況退步言，縱使本件原核定經撤銷，因公保養老給付優惠存款係依據優惠存款要點辦理，已如前述，是原告自不得就其公保養老給付部分請求辦理優惠存款，且原告係支領月退休金，並非具領一次退休金，本件亦非依公教人員保險法規定所領取之養老給付，自無辦理優惠存款規定適用之餘地，是被告仍無法遽以准予辦理優惠存款，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 九 日
書 記 官 林惠堉