臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三六八六號
原 告 陽明山瓦斯股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 鄭惠蓉律師被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁（局長）訴訟代理人 丙○○
乙○○右當事人間因公有財產管理事務事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年六月六日府訴字第○九二○五一五一九○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定，於八十九年十一月一日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表。本件原告依該收費辦法第九條規定，以九十年八月二十八日陽瓦輝圖字第二五○號函申報相關道路設置設施物資料後，經被告所屬養護工程處以九十年十月二十九日北市工養權字第九○六四九二○六○○號函知原告略以：「．．．說明：．．．二、關於貴公司依期限申報之道路既設設施物，本處已錄案列管，並依臺北市道路設置設施物收費辦法第九條規定自施行日起二年內免收使用費，即自九十一年十一月起計收使用費。」嗣被告於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿二年後，依該收費辦法第五條及第九條規定，以九十一年十一月七日北市工養字第○九一四○○四七六○○號函請原告繳納使用費略以：「．．．說明．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至九十一年十二月三十一日止計需新臺幣玖拾貳萬玖仟捌佰伍拾伍元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣柒拾伍萬參仟壹佰捌拾貳元整，屬中華民國部分為新臺幣壹拾柒萬貳仟玖佰伍拾肆元整，屬臺北縣部分為新臺幣參仟柒佰壹拾玖元整。三．．．請貴公司於本（九十一）年十一月二十四日前向臺北銀行或其所屬各分行（臺北市與中華民國部分），及臺灣銀行或其所屬各分行（臺北縣部分）繳納．．．」原告不服，提起訴願，經臺北市政府以九十二年六月六日府訴字第○九二○五一五一九○○號訴願決定：「原處分中關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣政府部分之使用費撤銷，由原處分機關於收受決定書之次日起六十日內另為處理；其餘訴願駁回。」原告猶不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：⒈訴願決定及原處分關於收取使用公有道路土地所有權屬臺北市部份之使用費均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反法律保留原則
、授權明確性原則、信賴保護原則及禁止溯及既往原則，是否為有理由？⒉「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準是
否牴觸規費法之規定？㈠原告主張之理由：
⒈原告為供應大臺北地區臺北市民生天然氣民營公用事業之業者，各項業務均依
「民營公用事業監督條例」受地方監督機關即臺北市政府之監督管理，詎臺北市政府於八十九年十一月一日訂定「臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表」，要求凡於臺北市○○○○○道路設置設施物者，均應按照該辦法繳納「使用費」，該辦法第九條第一項更規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」換言之，自該辦法施行後二年起，於該辦法施行前已設置之設施物亦必須繳納使用費，是被告於九十一年十一月七日所為上開徵收使用費處分命原告等繳納該收費辦法施行前已設置於道路之設施物使用費。惟查臺北市道路設置設施物收費辦法所規定之事項，關於非市○道路部份，已超出「臺北市市有財產管理自治條例」之授權範圍，與無法律授權無異，亦欠缺所有權人（即中華民國與臺北縣）之授權或委託，其收費毫無道理，故遭臺北市政府訴願委員會撤銷；然就道路所有權屬於臺北市部份言，該收費辦法中就各項徵收措施（例如計費標準等）以及對遲延繳納時之處罰規定等事項，除與規費法有所抵觸外，亦違反授權明確性原則，與憲法保障人民財產權之基本原則有違，且該收費辦法就施行前已設置之設施物亦列為徵收規費之範圍，更違反信賴利益保護原則以及禁止溯及既往原則，該收費辦法實有重大瑕疵，依行政程序法第一百五十八條第一項第一款、第二款規定，應屬無效，被告依該辦法所為之前開收費處分，均應予以撤銷。且被告已收取道路挖掘修復費，為何又重複收取道路使用費，亦非合理。
⒉「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，應屬無效：
⑴基於法律保留原則，有關人民之自由、財產等基本權利，應受憲法之保障，
如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，若有授權行政機關訂定行政命令之必要時，則應符合比例原則、授權明確性原則等基本原則，按所謂徵收道路設置設施物使用費應屬對人民財產權之不利負擔，原應以法律訂之，依行政程序法第一百五十八條第一項第二款規定，法規命令無法律之授權而剝奪或限制人民之自由、權利者，該法規命令即屬無效。
⑵查「臺北市道路設置設施物收費辦法及基準表」第一條規定其係依臺北市市
有財產管理自治條例第六十六條、地方制度法第十八條第十款、第二十七條第一項等而訂定，惟地方制度法第十八條第十款、第二十七條第一項等均未有道路管理機關得收取道路設置設施物使用費之規定，至於臺北市市有財產管理自治條例第六十六條則規定：「利用公有土地、道路或建物建置．．．
瓦斯管．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並無授權臺北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令之文字（例如「其收費基準由管理機關訂定之」），為確保人民之權益，行政機關實不得恣意訂定行政命令徵收使用費。
⑶況且行政院經濟建設委員會曾於今年四月間邀集行政院秘書處公共工程委員
會、經濟部、交通部、臺北市政府、高雄市政府等單位研商，認為臺北市政府依臺北市市有財產管理自治條例第六十六條，訂定「臺北市道路設置設施物收費辦法」，法律尚無明確授權，臺北市政府應從法律面補強，並請財政部等相關部會儘速完成「規費法」之立法事宜，使類似公有道路收取使用費有法源依據，益證前開收費辦法欠缺法律之授權，應屬無效。
⒊「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反授權明確性原則、信賴利益保護原則及禁止溯及既往原則，應屬無效：
⑴「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反法律保留原則與授權明確性原則：
①依憲法第十九條、第二十二條、第二十三條等規定，人民之自由、財產等
基本權利，應受憲法之保障，如基於公益之考量而有限制之必要抑或要求人民應繳納稅捐者，應以法律規定之，是為法律保留原則，故除法律有限制人民權利或要求人民繳納稅捐外，行政機關不得逕行限制人民之權利或要求人民繳納無法律依據之稅捐或規費。且行政程序法第一百五十條明文規定，關於人民權利義務之一般性規範，必須有法律之授權，然對於授權命令之合法性，依歷年來司法院大法官會議各號解釋，其應符合三項基本要件：首先，其授權應有明確之目的、範圍及內容；其次，法律僅作概括授權時，除不得逾越母法外，其僅得就與母法有關之細節性及技術性事項加以規範；且授權命令之內容應符合比例原則。尤其「裁罰性行政處分之處罰構成要件及法律效果」，與人民權利有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，否則即與憲法保障人民財產權之原則相背，應屬無效。
②自「臺北市道路設置設施物收費辦法」第一條規定以觀，其授權之依據為
臺北市市有財產管理規則（現更名為「臺北市市有財產管理自治條例」）第六十六條規定，惟該條係規定：「利用公有土地、道路或建物建置．．
．瓦斯管．．．，除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意外，應計收使用費，並依法解繳市庫。」除有收取使用費之原則性規定外，並未授權臺北市政府對於收取使用費之費率及未按時繳納之處罰等得為行政命令，臺北市政府所制訂之前開收費辦法，欠缺法律之授權，應屬無效。
③退萬步言，縱謂臺北市市有財產管理自治條例第六十六條有授權臺北市政
府得訂定所謂收費辦法者，則臺北市政府所訂定之收費辦法亦應符合前述授權命令之合法性要件，尤其該自治條例並未對授權之目的、範圍及內容為明確之規定，無異為空白授權，依司法院大法官會議第三百六十七號解釋之意旨，此等法律之授權涉及人民自由權利而其授權之目的、範圍及內容欠缺具體明確之條件，即為憲法所不許，該收費辦法與無法律之授權無異，應屬無效。
④尤有進者，法律就徵收稅捐以及裁罰性行政處分所為之授權，雖非憲法所
不許，惟因與人民之權利義務有重大影響，更應嚴守授權明確性原則，倘若母法並未就徵收稅捐之內容、範圍或對於裁罰性行政處分之構成要件、法律效果為明確之授權者，行政機關就此所為之行政命令、行政處分，均有違憲之重大瑕疵，應屬無效（大法官會議解釋第三一三號、第三四五號、第三九四號、第四○二號等參照）。然該收費辦法第十條竟規定：「本辦法施行前已設置之設施物所有人，未依前條第一項規定．．．，自施行日起二年後加倍收取使用費。本辦法施行後設置設施物未經管理機關核准設置者，管理機關得就其占有期間，加倍收取使用費，並得依法強制拆除設施物。」第十一條第一項則規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分及依法強制拆除設施物。」此等加倍收取使用費、強制拆除設施物以及撤銷廢止原核准處分等規定，均屬對於人民之裁罰性行政處分，姑不論該加倍收取使用費未區分違規程度而有違背比例原則之嫌，依前開大法官會議解釋意旨，此等裁罰性行政處分，並未有法律之授權，基於憲法保障人民財產權基本原則，該收費辦法應屬無效。
⑵本件「臺北市道路設置設施物收費辦法」規定，違反禁止溯及既往原則與信賴保護原則：
按基於法安定性之考量，法律除有明文規定外，原則上均無溯及既往之效力，行政命令之位階尚較法律為低，更應受禁止溯及既往原則拘束。查臺北市道路設置設施物收費辦法中明訂對於施行前已設置之設施物亦應收取使用費，惟原告等所從事者為公用煤氣事業，而當初煤氣費率之訂定並未包含道路使用費之成本，臺北市政府收取該辦法施行前以設置管線之使用費，實有背於禁止溯及既往原則；且原告等當年獲准經營煤氣事業時，經濟部或臺北市政府均未要求原告等繳納所謂道路使用費或保留附款之事後附加，依前開行政程序法第九十三條規定，實無能濫用行政權，而為行政處分事後之附款，原告等合法取得經營煤氣事業之執照，依法應受保障，如今臺北市政府徵收不合理之道路使用費，造成原告等無法負荷之沈重負擔，嚴重危及原告等之生存發展，顯已違背信賴利益保護原則，該處分應予撤銷，以符法制。⒋本件收費處分所依據之「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準抵觸規費法，應屬無效：
⑴按中央法規標準法第十一條規定：「法律不得抵觸憲法，命令不得抵觸憲法
或法律，下級機關訂定之命令不得抵觸上級機關之命令。」是為法令之位階，行政程序法第一百五十八條第一項第一款亦規定，法規命令抵觸憲法、法律或上級機關之命令者，無效。而行政程序法第一百十一條則規定行政處分如有重大明顯之瑕疵者，亦屬無效。因此，如「臺北市道路設置設施物收費辦法」有因抵觸法律而無效之情形，本件收費處分之適法性即有嚴重之瑕疵。
⑵按規費法業經總統於九十一年十二月十一日公布施行，其第二條第一項明文
規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費之徵收，依本法之規定。」因此，按本件道路使用費應屬規費法第六條及第八條之規定，其性質應屬「使用規費」，而規費法第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之，．．．二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」惟查本件道路使用費之收費基準係依前開「臺北市道路設置設施物收費辦法」所附之收費基準表所訂，自該基準表規定可知其就管線設施物的使用費係依當年度道路公告地價年息百分之五乘以投影面積（平方公尺）再乘以所謂使用係數而得，然所謂使用係數是如何計算，其基礎何在，實欠缺合理之基礎，而其以道路公告地價為基礎之一，更違背前開規費法第十條所定之收費原則，故本件前開收費辦法因抵觸規費法而應屬無效，本件收費處分之適法性顯有嚴重瑕疵。
⒌「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與「規費法」相抵觸，亦違背授權明確性原則：
⑴如前述，本件收費處分欠缺法律之授權，更抵觸規費法之規定，應予撤銷，
而「臺北市道路設置設施物收費辦法」第十一條第一項規定：「設施物所有人未依期限繳納使用費者，管理機關得就遲延繳納之使用費加倍收取，並得撤銷、廢止原核准處分，並得依法強制拆除設施物。」同法第十條規定亦同此意旨，此等所謂加倍收取、撤銷、廢止原核准處分及強制拆除設施物等，均以遲延繳納為前提，對人民權益影響甚巨，當屬裁罰性之行政處分，依歷年大法官會議解釋之意旨（例如釋字第三一三號、第三四五號、第三九四號及第四○二號等），必須嚴守「授權明確性原則」，查「臺北市市有財產管理自治條例」第六十六條或地方制度法等均未授權臺北市政府得訂定相關處罰規定，遑論對於處罰之要件、法律效果為明確之授權，均屬重大瑕疵，應為無效。且此等處罰規定之法律效果非常嚴重，相對於遲延繳納使用費對社會公益之影響，實有違背比例原則，臺北市政府利用嚴格行政手段，逼迫原告等繳納使用費，實有濫用行政權之嫌。
⑵按規費法第二條第一項明文規定：「各級政府及所屬機關、學校，對於規費
之徵收，依本法之規定。」而同法第二十條規定：「各機關對逾期繳納規費者，除法律另有規定外，每逾二日按滯納數額加徵百分之一滯納金；逾三十日仍未繳納者，除徵收百分之十五滯納金外，並依法移送強制執行。前項應納之規費及滯納金，應自滯納期限屆滿之次日起，至繳費義務人繳納之日止，依第十六條第三項規定之存款利率，按日加計利息，一併徵收。」足供各級機關遵循，「臺北市道路設置設施物收費辦法」第十條、第十一條等規定，顯因抵觸法律而無效。
⒍經濟部能源委員會已建議內政部研訂「市區道路條例」修正草案時，有關市區道路使用費部分予以免收：
按原告等瓦斯業者均為重要民生公用事業，因本質上並非以營利為本旨，因此各項費率有一定之計算標準，並且均在地方行政機關與立法機關之監督之下，臺北市政府制訂上開收費辦法要求原告等支付系爭道路使用費，每年原告等所將支付之使用費高達千萬元，嚴重影響原告之獲利，而原告等為求生存，勢必將該等收費轉嫁於消費者，為避免此等類似間接加稅之負面效果，規費法第十三條第三款乃規定，基於公共利益或特殊需要考量者，規費主管機關得免徵、減徵或停徵應徵收之規費；另外，立法院於今（九十二）年六月三日三讀通過新修正之公路法第三十條亦明文規定：「公路主管機關除向使用人徵收許可費外，並應向使用人徵收公路用地使用費，優先用於公路之修築、養護及管理，但基於公共利益或特殊考量者，得減徵或免徵公路用地使用費。」顯見臺北市政府執意徵收本件使用費，罔顧民生公共利益，實已欠缺合目的性之基礎。再者，為配合規費法之施行以及避免全國各地市區道路使用費收費不一，導致產生一國多制的亂象，內政部刻正研擬修訂「市區道路條例」，依規費法明訂市區道路徵收使用費及其收費基準，而經濟部能源委員會則建議基於前開規費法第十三條規定，針對民生必須之瓦斯供應業者，予以免徵道路使用費，是亦足以認定臺北市政府工務局在無法律授權之基礎上，執意徵收道路使用費，置原告及全體市民權益於不顧，實非依法行政原則所許，本件收費處分，應予撤銷。
㈡被告主張之理由：
⒈地方制度法第十八條第十款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、
關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」，第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第二十七條第一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」第三十條第二項規定：「自治規則與憲法、法律、
基於法律授權之法規、上級自治團體自治條例或該自治團體自治條例牴觸者，無效。」同條第四項規定：「第一項及第二項發生牴觸無效者，分別由行政院、中央各該主管機關、縣政府予以函告。」訴願法第一條規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第三條規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」行政訴訟法第四條規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。」規費法第八條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」都市計畫法第四十九條規定：「依本法徵收或區段徵收之公共設施保留地，其地價補償以徵收當期毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值為準．．．」土地徵收條例第三十條規定：「被徵收之土地，應按照徵收當期之公告土地現值，補償其地價。在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。
」土地法第九十七條規定：「城市地方房屋之租金，以不超過土地及其建築物申報總價年息百分之十為限。」第一百零五條規定：「第九十七條第九十九條及第一百零一條之規定，於租用基地建築房屋均準用之。」臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則九十一年七月九日修正）第一條第一項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．
除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第一條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」，第二條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府（以下簡稱本府），管理機關為本府工務局。」，第三條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物（以下簡稱設施物），除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」，第七條第一項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」第九條第一項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」內政部九十年四月二十三日台九十內營字第九○八三三二六號函略以：「．．．本案應可採甲說以自治規則訂之．．
．」⒉卷查本件原告理由謂：「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權
，違反法律保留原則乙節，按規費法已於九十一年十二月十一日公布施行，本案收取原告已設置於臺北市道路既設設施物使用費，於法應無不合，合先敘明。況查地方制度法明定，地方財產之經營及處分為地方自治事項，如經地方政府於財產管理自治條例，或循預算程序徵收道路使用費，無牴觸法律或基於法律授權之法規，地方政府自可據以收取道路使用費。且收費辦法之適法性如何，經臺北市政府相關機關研議，按收費辦法係依臺北市議會決議辦理，經市府相關機關及管線單位開會協商並組收費基準委員會共同研訂。依收費辦法第一條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於「地方制度法」施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第二十五條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府以九十年五月一日府法三字第九○○四○○九二○○號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，故該收費辦法基於自治條例之授權，及地方制度法第十八條第十款自治事項與第二十七條第一項規定所訂定之自治規則，其法源依據及適法性應無疑義，且內政部九十年四月廿三日台九十內營字第九○八三三二六號函亦表示應可以自治規則訂之。該收費辦法在未經行政院或內政部依地方制度法第三十條第四項函告無效前，仍屬有效之自治規則，故該收費辦法應無違反「法律保留原則」。
⒊次查本件原告理由謂：「臺北市道路設置設施物收費辦法」違反授權明確性原
則、信賴利益保護原則及禁止溯及既往原則乙節，按臺北市政府基於使用者付費原則之精神訂定本收費辦法，原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質，其損害乃為持續且早已存在。又該收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，是其係規定向將來收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，如仍要繼續使用時，基於「使用者付費原則」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法規定繳納使用費，故該收費辦法並無涉溯及既往原則及信賴保護原則情事。
⒋第查本件原告理由謂：「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收
費基準牴觸規費法乙節，有關該收費辦法及其收費基準之訂定，洵符合規費法第八條及第十條第一項第二款之規定，應無疑義。查臺北市○○○○道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第四十九條及土地徵收條例第三十條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價。故本收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法更能符合民意及申請者所能接受，曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成收費基準委員會共同研訂，故該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神亦符，被告以九十一年十一月七日北市工養字第○九一四○○四七六○○號函知原告繳交使用臺北市政府所有公有道路設施物使用費，並無不合。
⒌復查本件原告理由謂：「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用
費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節，查規費法於九十一年十二月十一日公布施行後，關於收費辦法中加倍收取使用費部分，被告業以九十二年八月十八日北市工養字第○九二四○○二八二○○號函通知各管線單位，基於法律優先原則，當優先適用規費法第二十條規定，並追溯至規費法生效日。
況本件被告並未對原告開出加倍收取使用費之通知或拆除設施物，對原告尚不生具體之法律效果，故原告自不得對規範不特定多數人之法規命令提起行政爭訟，此觀訴願法第一條、第三條、行政訴訟法第四條及改制前行政法院五十二年度判字第二六九號判例即明。
⒍是以，原告所有設施物如仍要繼續設置使用本市○○道路土地，基於「使用者
付費」及「各管線利用機構公平競爭」之立法精神，原告自應依收費辦法繳納市○道路土地使用費。揆諸前述規定及函示意旨，被告所為之處分，於法並無不合，敬請維持。
⒎綜上所述，本件原告之訴為無理由。
理 由
一、按地方制度法第十八條第十款規定：「下列各款為直轄市自治事項：．．．十、關於交通及觀光事項如下：（一）直轄市道路之規劃、建設及管理。」第二十五條規定：「直轄市、縣（市）、鄉（鎮、市）得就其自治事項或依法律及上級法規之授權，制定自治法規。自治法規經地方立法機關通過，並由各該行政機關公布者，稱自治條例；自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」第二十七條第一項規定：「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮、市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。．．．」。又規費法第八條規定：「各機關學校交付特定對象或提供其使用下列項目，應徵收使用規費：一、公有道路、設施、設備及場所。．．．」第十條規定：「業務主管機關應依下列原則，訂定或調整收費基準，並檢附成本資料，洽商該級政府規費主管機關同意，並送該級民意機關備查後公告之：一、行政規費：依直接材（物）料、人工及其他成本，並審酌間接費用定之。二、使用規費：依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素定之。」；臺北市市有財產管理自治條例（原臺北市市有財產管理規則九十年五月一日修正）第一條第一項規定：「臺北市政府．．．為統一管理市有財產，特制定本自治條例。」第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」臺北市道路設置設施物收費辦法第一條規定：「本辦法依臺北市市有財產管理規則第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定訂定之。」第二條規定：「本辦法主管機關為臺北市政府，管理機關為本府工務局。」第三條規定：「本辦法所稱道路，係指本府管理之公有道路。」第五條規定：「使用道路設置豎桿、人（手）孔、閥箱、變電箱、開關箱、交接箱、基座箱、郵筒、電話亭、售票亭、候車亭、送電塔、管路（道）、洞道、電纜線及其他經本府核准設置之設施物，除法令另有規定或政府機關使用經本府同意者外，應依本辦法計收使用費。」第七條第一項規定：「使用費按道路用地平均公告地價年息百分之五金額為基準，並依設施物個數或投影面積或長度，設置方式及使用時間，按年計收之；其收費基準如附表。但使用道路未滿一年者，得按使用月數比例計收；未滿一月者，以一個月計收。」第九條第一項規定：「已設置於道路之設施物，其所有人應於本辦法施行後六個月內向管理機關申報設置，並自施行日起二年內免收使用費。」
二、查臺北市政府基於使用者付費及各管線利用機構公平競爭原則，依臺北市市有財產管理規則（已修正為臺北市市有財產管理自治條例）第六十六條、地方制度法第十八條第十款及第二十七條第一項規定，於八十九年十一月一日訂頒臺北市道路設置設施物收費辦法及收費基準表。嗣被告於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿二年後，依該收費辦法第五條及第九條規定，以九十一年十一月七日北市工養字第○九一四○○四七七○○號函請原告繳納使用費略以：「．．．說明：．．．二、本案使用公有道路土地所需繳納使用費，經核算至九十一年十二月三十一日止計需新臺幣肆佰陸拾柒萬肆仟柒佰捌拾捌元整，其中所有權屬臺北市部分為新臺幣參佰柒拾捌萬陸仟伍佰柒拾捌元整，屬中華民國部分為新臺幣捌拾陸萬玖仟伍佰壹拾壹元整，屬臺北縣部分為新臺幣壹萬捌仟陸佰玖拾玖元整。三．．．請 貴公司於本（九十一）年十一月二十四日前向臺北銀行或其所屬各分行．．．及臺灣銀行或其所屬各分行．．．繳納．．．。」原告不服，提起訴願，經臺北市政府以九十二年五月八日府訴字第○九二○三五六四○○○號訴願決定：「原處分關於收取使用公有道路土地所有權屬中華民國及臺北縣分之使用費撤銷，由原處分機關於受決定書之次日起六十日內另為處分；其餘訴願駁回。」各情，為兩造所不爭，並有被告上揭函、訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
三、原告不服訴願決定（關於收取使用臺北市○○道路土地之使用費部份），起訴意旨略以：被告已收取道路挖掘修復費，為何又重複收取道路使用費，顯非合理；「臺北市道路設置設施物收費辦法」欠缺法律之授權，違反授權明確性及禁止溯及既往原則，應屬無效；縱認收取道路使用費係自治事項，亦應由臺北市議會通過之自治條例制定收費基準，被告尚不得自行訂頒收費辦法；上揭自治條例第六十六條並無授權臺北市政府得訂定收費辦法；故以未經授權訂定之收費辦法，作為收費基準之自治條例未制定前的法源，顯不合法理，原處分顯亦違反法律不溯及既往原則、誠實信用原則及信賴保護原則。又「臺北市道路設置設施物收費辦法」之收費基準不符合規費法第十條規定；原處分不因規費法之訂定而補正其適法性；況原告係瓦斯業者應屬規費法第十三條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定得免徵範圍等由。
四、原告主張被告已收取道路挖掘修復費，為何又重複收取道路使用費，顯非合理乙節；查道路挖掘修復費，係原告申請埋設管線挖掘道路，依市區道路條例第二十七條規定所收取道路填平回復費用，為原告挖掘破壞道路，回復道路平整所需收費用；而原告所有管線設施長期埋設於道路，使用道路空間所收之設施物使用費，屬市區道路條例第二十三條規定之市區道路使用費及規費法規定之使用規費性質，二者性質截然不同，原告認有重複收費之虞，尚有誤解。
五、按「‥‥行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經本院解釋釋示在案。內政部訂定之社會團體許可立案作業規定第四點關於人民團體應冠以所屬行政區域名稱之規定，逾越母法意旨，侵害人民依憲法應享之結社自由，應即失其效力。」司法院大法官會議釋字第四七九號著有解釋。原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」因欠缺法律之授權，違反法律保留原則乙節；查地方制度法第十八條第二款明定，直轄市財產之經營及處分為地方自治事項。故臺北市政府為統一管理市有財產而制定「臺北市市有財產管理自治條例」，用以規範市有財產之保管、產權登記、維護、增置、使用、撥借用、出租‥‥等事項；又臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於八十九年十一月一日依臺北市市有財產管理規則（嗣修正為臺北市市有財產管理自治條例）之規定，訂頒「臺北市道路設置設施物收費辦法」，依該收費辦法第一條之立法依據「臺北市市有財產管理規則」，為於地方制度法施行前經臺北市議會通過之自治法規，雖名稱為自治規則名稱種類，仍屬「地方制度法」第二十五條自治條例之位階，且「臺北市市有財產管理規則」業經臺北市政府以九十年五月一日府法三字第九○○四○○九二○○號令修正公布為「臺北市市有財產管理自治條例」，依該自治條例第六十六條規定：「利用公有土地、道路或建物設置．．．瓦斯管、電纜．．．除法令另有規定或政府機關使用經市政府同意者外，應計收使用費，並依法解繳市庫。前項使用費計收基準，以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」是該自治條例第六十六條，已明定利用公有道路設置瓦斯管、電纜等「應計收使用費」之原則；惟就「如何計收使用費」，該自治條例並未詳為規範，亦未於條例中明定授權主管機關訂定行政命令，加以補充，確有疏漏；惟查主管之行政機關為執行上揭自治條例所賦予之職權，於不逾越法律與自治條例之限度內，應得訂定命令，就執行自治條例第六十六條所賦予「如何計收使用費」職權之「細節性」、「技術性」事項予以補充規定。故臺北市政府為執行「計收道路使用費」事宜，於八十九年十一月一日訂頒之「臺北市道路設置設施物收費辦法」，尚難謂為無據；該收費辦法所規定事項，苟未逾越該自治條例明定「計收使用費用」之範疇，揆諸上揭說明，尚難謂無效。又該自治條例第六十六條第二項已就「使用費計收基準」明定：「以自治條例定之，自治條例未制定前，原使用費計收基準繼續適用。」；則目前該自治條例，尚未制定使用費計收基準，是八十九年十一月一日發布之臺北市道路設置設施物收費辦法第七條所定之「收費基準表」，於該自治條例自行制定「使用費計收基準」前，應仍屬有效之法規命令。原告謂上開收費辦法及其收費基準，欠缺法律之授權，違反法律保留及授權明確性原則，應屬無效云云，尚難採據。
六、原告所有設施物之設置及利用行為，實有影響交通流暢或道路空間有效利用，並為繼續使用之性質；該收費辦法第九條，針對既設設施物規定其所有人應於該辦法施行後六個月內向管理機關（即被告）申報設置，並自施行日起二年內免收使用費，是其係規定向「將來」收取使用費，並無溯及收費。而該收費辦法第九條後段定有二年之過渡規定，於該二年間，原告得經成本分析及評估後，自行決定是否要繼續使用已使用之道路，原告並不致因此受不測之損害；如決定仍要繼續使用道路時，基於「使用者付費原則」，應依收費辦法規定繳納使用費。原告謂原處分違反誠信原則及法律不溯既往、信賴保護原則云云，容非可採。
七、原告另主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關徵收規費之收費基準牴觸規費法乙節；查上開收費辦法及其收費基準係於八十九年十一月一日發布施行，係於規費法公布（九十一年十二月十一日）施行前所訂定；而依規費法第十條第一項第二款規定：業務主管機關訂定或調整使用規費收費基準，應依興建、購置、營運、維護、改良、管理及其他相關成本，並考量市場因素等定之。臺北市○○○○○道路有關之預算，係考量道路興建成本、道路維護成本、道路管理成本、道路土地購置成本（此有臺北市政府九十三年度歲出預算表可參）：其公有道路土地徵收購置成本，依都市計畫法第四十九條及土地徵收條例第三十條規定，在都市計畫區內之公共設施保留地，應按毗鄰非公共設施保留地之平均公告土地現值，補償其地價；故該收費辦法之收費基準表所訂計價金額（Ｐ），以當年度公有道路用地平均公告地價年息百分之五為基準，除考量公有道路土地徵收購置成本外，並參酌國內有關國有土地及市有土地之租金情形；另該收費辦法第四條第一款使用係數，指道路設施物影響交通流暢或道路空間有效利用之程度，其考量影響因素包括道路維護費、管理費、其他相關成本（如社會成本）及市場因素（如市容景觀）。為使該收費辦法為更能符合民意及申請者所能接受，制訂過程亦曾邀請國內有關道路管理、法律、會計等專家學者及臺北市政府法規委員會、財政局及主計處等組成「收費基準委員會」共同研訂，制定程序經臺北市政府同意，報市議會備查並公告各情；此有臺北市政府工務局養護工程處八十八年七月七日及八十八年七月二十九日研商「臺北市市○道路使用費計收基準」會議紀錄、臺北市議會七十九年八月二日議（法）字第一七二九號函、八十九年三月三日及三月九日收費基準委員會會議紀錄、交通部公路用地使用費收取與運用管理辦法及臺北市市有土地出租租金計收基準等附原處分卷及補充資料卷內可稽；故該收費辦法及其收費基準之訂定，與規費法之精神並無違背。
八、原告主張瓦斯業者應屬規費法第十三條：「基於公共利益或特殊需要考量」規定得免徵範圍乙節；查瓦斯業者是否屬規費法第十三條規定基於公共利益或特殊需要考量免收使用規費範圍，公路及市區道路之中央主管機關交通部及內政部分別依規費法第八條規定意旨使用公有道路應收使用規費，修訂公路法及市區道路條例如下，（一）、九十二年七月二日修正公布公路法第三十條規定，公路主管機關得向使用人徵收公路使用費，優先用於公路之修建、養護及管理，究其立法理由略以：「考量目前道路管理機構係免費提供用地供管線機構埋管使用，但近年來管線機構日增，．．．而管線機構因營業需要，常需挖掘道路埋設管線，導致道路維護成本提高，且近年來土地公告現值大幅調高，取得公路用地成本之負擔越來越重，基於受益者、使用者付費原則，理應向使用人收取公路用地使用費，優先用於公路之修建、養護及管理。」又瓦斯雖為民生所必須，但該事業之經營係向使用民眾收費，屬營利性質，並不符合規費法第十三條「基於公共利益或特殊需要考量」之規定，故交通部刻正研訂之「公路用地使用費徵收辦法」草案中，僅以各管線機構之管線除產權屬用戶所有且與公路路線橫交之民生管線、桿線及設施，方屬該草案之擬免徵範圍，而並未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。（二）、九十三年一月七日修正公布之市區道路條例第二十三條規定，市區道路修築、改善、養護之經費，依下列各款籌措之．．．二、市區道路使用費，究其立法理由略以：「按道路係屬公共財，為有效利用公共資源、增進財政負擔公平，規費法已明定對於特定對象使用公有道路應徵收使用規費，爰於修正條文第一項第二款增列市區道路使用費為市區道路修築、改善、養護之經費來源之一．．．」，內政部刻正研訂之「市區道路使用費收費標準」草案中，亦未將瓦斯管線列屬規費法第十三條規定而予免徵使用費。上情分別有立法院公報第九十二卷第三十三期院會紀錄、公路用地使用費徵收辦法草案、立法院公報第九十二卷第六十期院會紀錄、市區道路使用費收費標準草案等附原處分卷補充資料卷內可按。準此，公路法與市區道路條例均認使用道路應繳交使用規費，並未將瓦斯、固網、電力、電信、有線電視及中油等各管線機構業者，得依規費法第十三條規定而列為免徵道路使用費之對象；是被告基於有效利用公共資源及使用者付費公平原則，收取使用費，於法並無不合。況規費法第十三條係規定規費主管機關「得」免徵，是否准予免徵，規費主管機關自得為合理之斟酌考量。
九、至原告主張「臺北市道路設置設施物收費辦法」有關加倍收取使用費、強制拆除設施物等規定，與規費法相牴觸乙節；查本件被告並未對原告為加倍收取使用費之通知或拆除設施物之處分；是該收費辦法中該部份之規定，是否有違法律保留原則而應認為無效，與本件並不相關涉。原告以此指摘原處分計收道路使用費違法云云；亦非可採。
十、綜合上述，原告起訴論旨，容非可採。被告於臺北市道路設置設施物收費辦法施行滿二年後，依該收費辦法第五條及第九條規定，通知原告繳納屬於臺北市○○○道路使用費用，並無違誤；訴願決定就該部分予以維持，亦無不合，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
十一、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
書記官 吳芳靜