臺北高等行政法院裁定
92年度訴字第03619號原 告 甲○○原 告 乙○○共 同訴訟代理人 張靜怡律師複代理人 丁○○
戊○○律師被 告 臺北縣中和市公所代 表 人 丙○○市長）住同訴訟代理人 吳旭洲律師
吳宗輝律師複代理人 己○○上列當事人間因土地徵收補償事件，原告請求被告給付徵收補償金，提起行政訴訟。本院判決如下︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、原告起訴理由略謂：坐落臺北縣中和市○○○段第152-2、152-3地號土地（下稱系爭土地），為原告甲○○、乙○○原應有部分四分之一所有權，自積穗國小設校以來，系爭土地一直作為該校師生出入門戶，民國（下同）69年被告臺北縣中和市○○○○○路拓寬，將系爭土地開闢作為人行道和道路，惟未經原告之同意亦未徵收；嗣後經原告反應，被告表示於77年9月6日前完成徵收惟仍未完成。83年間被告又於系爭土地興建人行陸橋連接積穗國小供師生使用，經原告陳情，於92年3月21日二造於協調會中達成「經雙方協議補償費依公告現值加四成獎勵金達成共識，餘二分之一，再次向縣府申請專案補助後再議。」之結論，原告認為被告同意補償新臺幣（下同）29,876,000元，惟至今僅給付共計14,938,000元，原告二人為分別請求7,469,000元整及自起訴狀繕本送之翌日起至清償日止，按年息5%計算之利息，遂向本院提起行政訴訟。
二、按行政機關代表國家處理行政事務，如與人民因私權關係發生爭執，則屬於民事訴訟範圍，應向普通法院訴請裁判，非屬行政爭訟範圍。
三、另按行政程序法第一百三十五條規定：「公法上法律關係得以契約設定、變更或消滅之。‧‧‧」此雖係仿德國行政程序法第五十四條第一句本文而定，但依我國國內及德國學者實務之見解，區別公法契約及私法契約之標準係採「契約標的理論」，惟如何判別契約標的之法律性質，依司法院釋字第五三三號解釋意旨就健保特約醫事服務機構合約，認係以達成促進國民健康，增進公共利益之「行政目的」，而認定係公法契約，足見我國實務係採「契約目的說」。惟契約目的，不能僅憑模糊之「公益目的」或「私益目的」即遽斷契約之屬性，否則行政機關所諦結之契約，經擴大目的或任務，皆會被歸類為「公法契約」，以致於行政機關任何訂立之「私法契約」，均無存在空間，所以所謂「契約目的」係指個別或特定之行政目的而言，法院於判斷是否「公法契約」時自應調查行政機關所訂立之契約其背後原因及所追求之特定目的。
四、按土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議或開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收」。據此規定，需用土地機關與土地所有權人依上開條例規定達成價購之協議時，核其性質固屬公法契約，惟此所謂之徵收契約應限於為代替徵收處分之公法契約，亦即達到代替徵收行政處分目的之契約，所以必須在徵收程序發動後或即將發動之際，並在徵收行政處分作成之前，當事人就需用土地人申請或即將申請徵收之土地或土地改良物之際，為替代徵收行政處分之目的而達成協議，則該契約自屬「公法契約」。反之，若需用土地人尚無任何徵收計畫，或開始徵收程序前，並無任何跡證證明隨之有緊密接連徵收程序之開始發動者（相同見解見林明鏘者行政契約，翁岳生編行政法二○○○，第六三五頁註一九），僅係人民為避免其土地日後被徵收而預先將其土地賣給需用土地人，則是私法上之買賣契約，此見解亦經德國相關實務及學者在解釋徵收契約時予以確認（參見李建良著公法契約與私法契約之區別問題一文載台灣行政法學會學術研討會論文集（二○○一）第一八三至一八四頁所引註五七及五八），本院認合於判斷公私法契約之契約目的理論，自屬可採。
五、此外，最高行政法院94年度裁字第00127號裁定亦釋示：「按行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟，本院58年判字第270號著有判例；另本院61年裁字第159號判例意旨，亦採相同見解。從而，行政機關因開闢道路，須用私人土地，向其價購土地，雖係基於公法為國家處理公務，但其與人民間就私有土地所發生之買賣關係，仍屬私法上之契約關係；即行政機關非基於土地法相關法規，就徵收土地或其上建物達成補償之公法上契約，不屬基於公法關係以官署地位向土地所有權人所為之行政處分，自不得循行政爭訟程序以求救濟。」
六、經查，原告甲○○、乙○○共有之系爭土地，地目為「道」，自積穗國小設校以來即作為該校師生出入門戶，69年被告臺北縣中和市○○○○○路拓寬，將系爭土地開闢作為人行道和道路，惟用地機關未為徵收；83年間被告又於系爭土地興建人行陸橋連接積穗國小供師生使用，經原告陳情，於92年3月21日二造於協調會中達成「經雙方協議補償費依公告現值加四成獎勵金達成共識，餘二分之一，再次向縣府申請專案補助後再議。」之結論，原告於92年5月19日業已將系爭土地移轉登記予被告，以上均有土地登記簿謄本、上開土地協調會紀錄可稽，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
七、本件雙方係於92年3月21日被告召開之協調會中達成：「經雙方協議補償費依公告現值加四成獎勵金達成共識，餘二分之一，再次向縣府申請專案補助後再議。」之結論，此有上開會議紀錄可稽。但在兩造成立上開價購之前，被告就系爭土地並無任何徵收計畫，亦無作徵收先前準備工作，亦為兩造所不爭之事實，由此可知，被告即需用土地人並非為代替徵收之行政處分之公益目的與原告等人協議價購上開土地，彼此之間難認係基於公益目的而成立契約，本件應係私法契約。再查原告於92年5月19日將系爭土地移轉登記予被告，亦係雙方訂立土地買賣契約，而以買賣為由辦理移轉登記，此經本院向地政事務所調閱系爭土地移轉卷宗內附土地登記申請書及土地買賣所有權移轉契約書可查，則被告縱有價金未給付，應係私法上之買賣契約糾紛，本院自無審判權，原告應向有管轄權之民事法院起訴，始為正辦。原告提起本件行政訴訟，難謂為合法，應予駁回。
八、依行政訴訟法第一百零七條第一項第一款、第一百零四條、民事訴訟法第九十五條、第七十八條，裁定如主文。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
第五庭 審判長 法 官 葉百修
法 官 李玉卿法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本裁定，應於送達後10日內向本院提出抗告狀（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 7 月 28 日
書記官 黃明和