臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三七八七號
原 告 甲○○訴訟代理人 乙○○被 告 臺北市政府工務局代 表 人 陳威仁(局長)訴訟代理人 丁○○
戊○○丙○○右當事人間因建築法事件,原告不服臺北市政府中華民國九十二年六月十八日府訴字第○九二○三五七九五○○號訴願決定,提起行政訴訟。本院判決如左:
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要:緣原告所有臺北市○○區○○○路○○○號一樓建築物,領有被告核發之八九使字第二○七號使用執照,使用分區為住宅區,原核准用途為「日常用品零售業、集合住宅」。原告將上開建築物於九十一年四月十五日租予案外人歐瑩開設「允鑽實業社」。嗣於九十一年七月十日經台北市政府警察局中山分局大直派出所查獲案外人符天豪在上開建物開設之「鴻運企業社」,實際經營資訊休閒業務;嗣經被告審認有違反建築法第七十三條後段規定情事,乃依同法第九十條第一項規定,以九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函處使用人即符天豪新臺幣(下同)六萬元罰鍰,並勒令停止使用,並以九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七四○○號函請所有權人即原告,應盡其監管之權利義務,督促並制止該營業場所之違規使用在案。嗣臺北市政府警察局中山分局大直派出所於九十一年十月二十七日二十一時三十七分臨檢,查獲案外人歐瑩有以電腦及其週邊設備提供連接網路擷取遊戲軟體,供不特定人士遊戲娛樂且有擴大營業至地下一樓之情事,中山分局乃以九十一年十月三十一日北市警中分行字第○九一六五六九八五○○號函移請臺北市商業管理處及相關機關依權責處理。經臺北市商業管理處審認案外人歐瑩未經核准擅自經營資訊休閒業務,違反商業登記法第八條第三項,乃依同法第三十三條規定,分別業經該處以九十一年九月二十三日北市商三字第○九一六六五一九○○○號函處罰鍰二萬元及命令停止經營登記範圍外之業務,及以九十一年十一月五日北市商三字第○九一六七○四一八○○號函處三萬元罰鍰及命令應即停止經營登記範圍外之業務在案,並副知被告及相關機關。嗣經被告核認「建物所有權人」即原告未經申請領得變更使用執照擅自違規使用為資訊休閒業,已違反建築法第七十三條後段規定,乃依同法第九十條第一項規定,以九十一年十一月十四日北市工建字第○九一三二八八七八○○號函處原告新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止資訊休閒業務之違規使用。原告不服,提起訴願,遭決定駁回,遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明:㈠原告聲明:訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明:駁回原告之訴。
三、兩造之爭點:被告認本件系爭建物所有權人即原告未經申請領得變更使用執照擅自違規使用為資訊休閒業,已違反建築法第七十三條後段規定,乃依同法第九十條第一項規定,處原告新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止資訊休閒業務之違規使用,是否適法?㈠原告主張之理由:
⒈本件系爭建築物於九十一年四月十五日起出租使用人歐瑩,租用該屋經營允鑽
實業社,資訊軟體服務業及電子材料零售業,租賃期間接到被告九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七○○號函知:經檢查有超越營業範圍違法行為。原告於同年八月二十日回函:已通知承租人依法營業,限期改善。
⒉原告於九十一年十月二十四日再接到被告北市工建字第○九一五四五○二一○
○號函,得知承租人違法經營資訊休閒業,並私自轉租予符天豪之「鴻運企業社」。原告得知承租人違反租賃契約明文規定,違法責任應由承租人負全責,遂告知其搬遷。承租人承諾解除租賃契約且同意搬遷,並強調於二個月內找到房子後搬遷完畢。基於中國人講究情、理、法處理原則,原告同意給予承租人緩衝期間搬離,並於十月三十日回函,承租人亦於十二月初搬遷完畢。
⒊原告於九十一年十一月十四日接到被告北市工建字第○九一三二八八七八○○
號函處建物所有人即原告新臺幣六萬元罰鍰,深感無辜。原告在處理過程中,遵照臺北市政府要求,積極與承租人協調,使其搬遷完畢。原告已盡一切能力規勸督導承租人改善違規之情事,請撤銷原處分。
㈡被告主張之理由:
⒈按行為時建築法第七十三條規定:「建築物非經領得使用執照,不准接水、接
電或申請營業登記及使用;非經領得變更使用執照,不得變更其使用。」第九十條規定:「違反第七十三條後段規定,擅自變更使用者,處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並勒令停止使用。得以補辦手續者,令其限期補辦手續,不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。...」經濟部八十七年十二月十五日經商字第八七二三○一八九號函釋:「主旨:檢送本部『研商電子遊戲機之主機板與框體查驗貼證實施要點及電視遊樂器或電腦附設投幣裝置營業如何登記管理』會議紀錄乙份,請查照。(附件)六、會議決議...(二)討論提案|有關業者利用電視遊樂器或電腦(磁碟、硬碟、光碟或網際網路)附設投幣裝置,從事營業行為,應歸屬於何種行業?如何管理案:一、上列營業型態,均非屬電子遊藝場業。二、以電腦使用網際網路之相關軟體及資料提供消費者,以電腦裝置磁碟片、硬碟、光碟片內儲存軟體資料供人遊戲...等方式或類似方式,收取費用之營業行為,應輔導業者,依公司行號營業項目代碼表登記為J00000000其他娛樂業...」經濟部商業司八十九年四月二十七日經商七字第八九二○七四八一號函釋:「主旨:關於所詢電子遊戲機疑義,復如說明,請查照。說明...二、有關業者利用下列設備裝置從事行為,應登記公司行號營業項目代碼J0000000其他娛樂業...(一)利用電視遊樂器裝置,提供卡匣供人操作娛樂。(二)利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂。(三)利用電腦網際網路擷取遊戲供人遊戲。...」經濟部九十年三月二十日經商字第○九○○二○五二一一○號公告:「...說明...二、按現行網路咖啡經業務,係依實際經營內容,分別登記有飲料店、電子資訊供應服務業及其他娛樂業(須具體訂明),針對上開事項,本部商業司曾於八十九年十一月三日邀集各縣市政府相關單位及業者,共同研商網路咖啡業應如何定位及究應歸類於資訊服務業或是娛樂業項下,最後決議增列『資訊休閒服務業』...三、參照行政院主計處中華民國行業標準分類,小類『九○○休閒服務業』,凡從事綜合遊樂園、視聽及視唱中心、特殊娛樂場所、電子遊戲場業等經營及其他休閒服務之行業均屬之。本案『資訊休閒服務業』擬比照前揭主計處行業標準分類之精神,將其歸類於娛樂業項下範疇,此外,將現行『J七九九九九○其他娛樂業(利用電腦功能以磁碟、光碟供人遊戲娛樂,利用電腦網際網路擷取遊戲軟體供人遊戲,利用電腦功能播放CD、VCD供人聽音樂及觀賞影片)』整併歸屬『J七○一○七○資訊休閒服務業』,其定義內容為『提供場所及電腦設備採收費方式供人透過電腦連線擷取網路上資源或利用電腦功能以磁碟、光碟供人使用。』」經濟部九十年十二年二十八日經商字第○九○○二二八四八○○號公告:「公司行號營業項目代碼內容...四、J七○一○七○資訊休閒業(原為資訊休閒服務業),提供特定場所及電腦資訊設備,以連線方式擷取網路上資源或以磁碟、光碟、硬碟、卡匣等,結合電腦裝置,供不特定人從事遊戲娛樂、網路交誼之營利事業。」內政部九十一年十月二十二日台內營字第○九一○○八六三四七號令,修正「建築法第七十三條執行要點」對於供資訊休閒服務之場所係將其認屬休閒、文教類第一組:供低密度使用人口運動休閒之場所。
⒉查系爭建築物領有八九使字第二○七號使用執照,核准用途為「日常用品零售
業」,惟未經辦理變更使用執照,及擅自由「鴻運企業社、允鑽實業社」負責人符天豪、毆瑩經營資訊休閒業,案經目的事業主管機關即臺北市商業管理處以九十一年七月三日北市商三字第○九一六四七八四三○○號函查告系爭場所經營資訊休閒業,被告審認有違反行為時建築法第七十三條後段規定情事,依同法第九十條第一項規定,以九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函處使用人「符天豪」新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用,且另以九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七四○○號函請建築物所有權人即原告,應盡所有權人監管之權利及義務;另臺北市商業管理處又以九十一年十一月五日北市商三字第○九一六七○四一八○○號函查告系爭場所經營資訊休閒業,被告確認有違反建築法第七十三條後段規定情事,依同法第九十條第一項規定,始以九十一年十一月四日北市工建字第○九一三二八八七八○○號函處分建築物所有權人即原告新台幣六萬元罰鍰並勒令停止違規使用。
⒊違公司行號以電腦裝置磁片硬碟、光碟片儲存軟體資料供人遊戲等方式或類似
方式之業務,其營業項目應列為「資訊休閒業」已如前述。次查系爭建築物現場實際所供經營行業係經目的事業主管機關即臺北市商業管理處認定為資訊休閒業,核與使用執照核准用途為「日常用品零售業」,分屬不同類組。按「建築法第七十三條執行要點」規定,系爭建築物現場所從事之資訊休閒業屬休閒、文教類第一組(D-1),為「供低密度使用人口運動休閒之場所」,而「日常用品零售業」屬辦公、服務類第三組(G-3),為「供一般門診、零售、日常服務之場所」,故本案跨類組使用俱為事實。另據內政部八十八年七月十六日臺八八內營字第八八七三八六九號函釋說明(一)決議:「按建築法第七十三條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組,是建築物用途如有擅自跨類組變更,始違反建築法第七十三條後段規定,而依同法第九十條第一項規定處罰...」在案。揆諸首揭規定,被告依建築法第九十條第一項規定,於九十一年十一月十四日北市工建字第○九一三二八八七八○○號函處原告罰鍰並勒令停止違規使用並無違誤。
⒋有關原告主張承租人違法經營資訊休閒業並私自轉租予符天豪開設「鴻運企業
社」,房屋所有權人即原告得知違反租賃契約明文規定,違法責任應由承租人負全責等理由,按「建築物非經領得變更使用執照,不得變更其使用」,行為時之建築法第七十三條後段業已明定;同法第九十條規定「違反建築法第七十三條後段規定擅自變更使用者,處建築物所有權人『或』使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰...」。被告據前規定,先行處建築物違規使用人罰鍰並勒令停止使用,且函請建築物所有權人應負監管之責,業如前述,惟系爭建物違規使用之情事仍未見改善,被告始依行為時建築法第九十條之規定處原告新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用,並無違誤。查「毆瑩女士經營允鑽實業社」所為業務行為,營業類別性質屬資訊休閒業,係由目的事業主管機關即臺北市商業管理處主政認定並查告在案。本案所供使用為資訊休閒業,與系爭建物核准用途「日常用品零售業」顯屬不同組別,前經被告以九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函處違規使用人新臺幣六萬元罰鍰並勒令停止使用在案,是姑不論原告之使用型態為何,均無礙本件違章事實之成立,再查系爭場所未依使用執照核准使用,亦未獲准得以經營資訊休閒業之業務,即顯有違反行政法所之義務,亦非如原告主觀認知逕指被告上開處分違反法律保留原則,行政機關本於職權認定事實,自得按違規行為時予以行政處分,即科負有法定義務人行政責任。故訴訟理由不足採據,且類此情節之案件經本院判決在案者有九十年訴字第六二九九、六七九八號、九十一年訴字第七
一七、七二六、七三二、八一九、一一四二、一五四五號有案可稽。爰相同或類似事件應為相同之處理,亦應為相同之判決。
⒌末查行政機關對人民不履行行政法上義務時,迫其履行義務或督促使其與履行
義務同一狀態,所採取之方式與程度,均應符合比例原則,於能實現義務之方法中選擇對義務人侵害最小之方法實施之,不得逾必要之程度,此為行政程序法第七條所明定,故於適用行為時建築法第九十條規定予以處分時,自宜參酌。故系爭建築物違反行為時建築法第七十三條後段規定情事,依法自適用行為時建築法第九十條規定予以處分。為阻遏系爭建築物繼續供違規使用,暨貫徹前揭法律規定並保護公益及考量該建築物之違法使用狀態與嚴重程度,被告依建築法第九十條第一項規定,按其所營事業獲利程度及影響層面所為之罰鍰額度,核與比例原則相符,且為最低限額,併予敘明。
⒍綜上所述,原告之訴為無理由,原處分暨原決定請予維持。
理 由
一、按行為時建築法第七十三條規定:「建築物非經領得使用執照,不准接水、接電或申請營業登記及使用;非經領得變更使用執照,不得變更其使用。」同法第九十條規定:「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者,處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並勒令停止使用。得以補辦手續者,令其限期補辦手續,不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」是依上開規定,建築物凡未經領得變更使用執照,而擅自變更其使用,即得處建築物所有權人或使用人罰鍰。再建築法第七十三條執行要點第一點規定:「:::建築物使用應按其使用強度及危險指標分類、分組,如附表一:::」附表一B類(商業類)第一組(B─1):「供娛樂消費,處封閉或半封閉之場所」,G類(辦公、服務類)第二組(G─2):「供商談、接洽、處理一般事務之場所」,H類(住宿類)第二組(H─2):「供特定人長期住宿之場所」。再內政部八十八年七月十六日臺八八內營字第八八七三八六九號函釋說明:「‧‧‧㈠決議‧‧‧按建築法第七十三條執行要點係將建築物用途依使用強度及危險指標分為九類二十四組,是建築物用途如有擅自跨類組變更,始違反建築法第七十三條後段規定,而依同法第九十條第一項規定處罰‧‧‧」是內政部已將對於建築物擅自變更使用之處罰,放寬至須以跨類組變更為要件。
二、本件被告以原告係臺北市○○區○○○路○○○號一樓建築物所有人,嗣經查獲案外人歐瑩於該址開設之「允鑽實業社」,有以電腦及其週邊設備提供連接網路擷取遊戲軟體,供不特定人士遊戲娛樂且有擴大營業至地下一樓之情事,認原告未經申請領得變更使用執照擅自違規使用為資訊休閒業,已違反建築法第七十三條後段規定,乃依同法第九十條第一項規定,以九十一年十一月十四日北市工建字第○九一三二八八七八○○號函處原告新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止資訊休閒業務之違規使用,原告不服,提起訴願,遭決定駁回,循序起訴意旨略以:爭建築物於九十一年四月十五日起即出租使用人歐瑩,經營允鑽實業社,租賃期間接到被告函知:經檢查有超越營業範圍違法行為;原告於同年八月二十日回函:已通知承租人依法營業,限期改善。嗣原告再接到被告函知承租人違法經營資訊休閒業,惟依租賃契約明定,違法責任應由承租人負全責,原告遂告知其搬遷;承租人亦承諾解除租賃契約且同意搬遷,並強調於二個月內找到房子後搬遷完畢;基於中國人講究情、理、法處理原則,原告同意給予承租人緩衝期間搬離,並於九十一年十月三十日回函,承租人亦於十二月初搬遷完畢,嗣原告於九十一年十一月十四接到被告函處所有人即原告新臺幣六萬元罰鍰,深感無辜,原告在處理過程中,遵照臺北市政府要求,積極與承租人協調,使其搬遷完畢。原告已盡一切能力規勸督導承租人改善違規之情事,且違規事實並無立即性危險,僅通知改善一次,即處罰原告,顯有未當,請撤銷原處分云云。
三、卷查原告所有臺北市○○區○○○路○○○號一樓建築物,領有被告核發之八九使字第二○七號使用執照,使用分區為住宅區,原核准用途為「日常用品零售業、集合住宅」,原告將上開建築物於九十一年四月十五日租予案外人歐瑩開設「允鑽實業社」,租期至九十三年四月十五日止,該企業社領有臺北市政府九十一年八月二十日核發之北市建商商號(○九一)第二四八九五一號營利事業登記證,核准營業項目為:「一、I三○一○一○資訊軟體服務業。二、I三○一○二○資料處理服務業。三、F二一九○一○電子材料零售業。四、F二一八○一○資訊軟體零售業。」;嗣於九十一年七月十日經台北市政府警察局中山分局大直派出所查獲案外人符天豪在上開建物開設之「鴻運企業社」(領有臺北市政府核發之營利事業登記證,核准營業項目為:「F二○三○一○食品、飲料零售業。」),實際經營資訊休閒業務;嗣經被告審認有違反建築法第七十三條後段規定情事,乃依同法第九十條第一項規定,以九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函處使用人即符天豪新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止使用,並以九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七四○○號函請所有權人即原告,應盡其監管之權利義務,督促並制止該營業場所之違規使用在案。嗣臺北市政府警察局中山分局大直派出所於九十一年十月二十七日二十一時三十七分臨檢,查獲案外人歐瑩有以電腦及其週邊設備提供連接網路擷取遊戲軟體,供不特定人士遊戲娛樂且有擴大營業至地下一樓之情事,中山分局乃以九十一年十月三十一日北市警中分行字第○九一六五六九八五○○號函移請臺北市商業管理處及相關機關依權責處理。經臺北市商業管理處審認案外人歐瑩未經核准擅自經營資訊休閒業務,違反商業登記法第八條第三項,乃依同法第三十三條規定,前業經該處分別以九十一年九月二十三日北市商三字第○九一六六五一九○○○號函處二萬元罰鍰及命令停止經營登記範圍外之業務,及以九十一年十一月五日北市商三字第○九一六七○四一八○○號函處三萬元罰鍰及命令應即停止經營登記範圍外之業務在案,並副知被告及相關機關各情,有建物登記謄本、使用執照存根、營利事業登記證、租賃契約書、臺北市政府警察局中山分局大直派出所臨檢紀錄表、被告九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函、九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七四○○號函、臺北市商業管理處九十一年九月二十三日北市商三字第○九一六六五一九○○○號函、九十一年十一月五日北市商三字第○九一六七○四一八○○號函等附卷可稽,復為原告所不爭,堪認屬實。系爭建物原核准用途為「日常用品零售業、集合住宅」(G類第三組),詎竟被查獲違規使用為『資訊休閒業』(D類第一組),是被告以原告違反行為時建築法第七十三條後段規定,依同法第九十條第一項規定處原告新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止資訊休閒業務之違規使用,於法洵屬有據。
四、原告雖訴稱伊在處理過程,已積極與承租人協調,盡一切能力規勸督導承租人改善違規之情事,促使其搬遷完畢,且違規事實並無立即性危險,僅通知改善一次,即處罰原告,顯有未當云云;惟按行為時建築法第九十條規定:「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者,處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰,並勒令停止使用。得以補辦手續者,令其限期補辦手續,不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」是立法者本即有授權行政機關視行政目的之需要,而決定處罰建築物之所有權人或使用人。系爭建物於九十一年七月十日被查獲違規情事時,被告係先處使用人符天豪以罰鍰,並已將違規情事通知建物所有人原告,嗣於同年十月二十七日再查獲仍有違規行為,認僅處罰使用人不能達到遏阻之目的,始處原告以罰鍰,且係最低度之罰鍰。次按「人民違反法律上之義務而應受行政罰之行為,法律無特別規定時,雖不以出於故意為必要,仍須以過失為其責任條件。但應受行政罰之行為,僅須違反禁止規定或作為義務,而不以發生損害或危險為其要件者,推定為有過失,於行為人不能舉證證明自己無過失時,即應受處罰。」司法院大法官會議釋字第二七五號解釋甚明。又所謂故意者,係行為人對於構成處罰之事實,明知並有意使其發生者;所謂過失者,係行為人雖非故意,但按其情節應注意,並能注意,而不注意者。本件原告係系爭建築物之所有權人,依建築法之規定負有維護建築物合法使用,非經領得變更使用執照,不得擅自變更使用之義務;原告雖提出其與承租人歐瑩之系爭建物之租賃契約第二十條約定:「本件租屋約定用途為日常用品零售業為限,乙方(承租人)不得非擅自供其他行業使用,否則應負全責及自動終止本合約」等文句;惟建物所有人所負維護建築物合法使用之義務,乃公法上之義務,如得由出租人(所有權人)與承租人(使用人)於租賃契約約定,一切責任由承租人(使用人)負擔,即可免除所有權人公法上之義務,建築物所有權人將得以輕易推卸維護建築物合法使用之責任,前開建築法之立法意旨即不能貫徹,故此公法上之義務應不容租賃契約當事人約定概由承租人(使用人)負擔。是以所有權人仍應該不定時去檢查,並在查覺違規時即通知主管機關。查系爭建物既違規使用經營資訊休閒業,係不特定人均可出入,原告自不難查知其使用情形,況原告不爭已接獲違規使用之通知,是原告能注意竟未注意致違反建築法上之義務,原告自屬可加以非難及歸責。就此原告雖舉九十一年八月二十日、同年十月三十日、同年十一月二十五日致承租人及連帶保證人之通知信函為證;惟查系爭建物於九十一年七月十日被查獲違規使用後,經被告以九十一年七月十二日北市工建字第○九一五三四六四三○○號函處使用人即符天豪新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止使用,並以九十一年七月二十五日北市工建字第○九一五三六○七四○○號函請所有權人即原告,應盡其監管之權利義務,督促並制止該營業場所之違規使用,原告自應積極督促制止其有所有系爭建物違規使用之違法情事,乃僅於九十一年八月二十日通知承租人停止使用(其餘二紙通知已在九十一年十月二十七日臨檢查獲之後);況通知後原告仍應密切注意使用建物情形,如仍未改善,應即依租約約定終止租約收回房屋;而非徒執一紙通知,即任令建物使用人違規情事繼續存在;詎至九十一年十月二十七日經警臨檢時又查獲系爭建物違規使用,足證原告並未盡其監管責任;至違規事實有無立即性危險,與本件處分無涉;另法律上並無主管機關須將違規使用情形通知二次以上,始得處罰建物所有人之明文,原告上揭主張,並非可採。
五、綜上所述,原告起訴論旨,並非可採。被告以原告係系爭建築物所有人,未經申請領得變更使用執照擅自違規使用為資訊休閒業,已違反行為時建築法第七十三條後段規定,乃依同法第九十條第一項規定,處原告新臺幣六萬元罰鍰,並勒令停止資訊休閒業務之違規使用,認事用法,並無違誤,訴願決定,予以維持,亦無不合,原告訴請撤銷,為無理由,應予駁回。
據上論結,本件原告之訴為無理由,依行政訴訟法第九十八條第三項前段規定,判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決,應於送達後二十日內,向本院提出上訴狀並表明上訴理由,如於本判決宣示後送達前提起上訴者,應於判決送達後二十日內補提上訴理由書(須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 三十 日
書記官 吳芳靜