臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三八○八號
原 告 德維開發股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 蔡信章律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣訴訟代理人 李振宇律師
廖學興律師右當事人間因有關營建事務事件，原告不服內政部中華民國九十二年六月二十日臺內訴字第○九二○○○四七五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠緣原告於臺北縣○○鎮○○○○段○○○號等六十四筆土地設置「德山土石方
資源堆置處理場」（以下簡稱德山土資場），前經被告以八十八年十月二日北府工公字第三七四七三四號函核准在案，嗣並以八十九年五月九日北府公養字第一六八七五號函准自八十九年五月十日起開始營運啟用。嗣因民眾檢舉德山土資場違規收受營建廢棄物，被告所屬工務局乃會同環保局於九十一年二月五日赴現場勘查，並開挖二處，發現該土資場掩埋面三十公分以下有營建廢棄物（含廢纖維、廢木板、廢塑膠、廢塑膠桶、廢輪胎等），嗣被告所屬環保局乃依廢棄物清理法第三十六條、五十二條及七十一條等規定，以九十一年四月一日北環四字第○九一○○二○二六九號函處原告新臺幣（以下同）三萬元罰鍰，並限於九十一年五月五日前完成改善。嗣被告所屬工務局會同相關單位及原告於九十一年五月十四日赴現場複勘，就前次檢查地點進行開挖，於第一孔即發現仍摻雜有營建廢棄物，原告顯未於限期內完成改善，迄至九十一年六月十八日，被告所屬工務局再次會同相關單位及原告至現場第二次複勘時，開挖兩處及隨機開挖一處，深度約二米，並未發現營建廢棄物，乃依會勘結論請原告一周內提具營建廢棄物處理完成證明，並報請被告所屬環保局備查。針對原告第一次複勘未依限完成改善之情事，被告所屬環保局則以九十一年八月七日北環四字第○九一○○四九八五二號函按日連續處罰，自限期改善屆滿之翌日（九十一年五月六日）起至營建廢棄物清除完成證明文件送達該局之日（九十一年六月十一日）止，共三十七天，罰鍰每日三萬元，共計處原告一百十一萬元罰鍰，嗣原告提起訴願，經被告改處五十五萬罰鍰。
㈡其間，九十一年七月五日原告依該土資場九十一年五月份現場土石方測量報告
數量為一、八二四、七二○立方公尺，與日報表累計數量為二、六九三、四七五立方公尺比較，短少八六八、七五五立方公尺土石方，短少三十％。嗣被告復分別於九十一年八月十五日凌晨零時起至八月十六日十二時止及九十一年八月二十一日七時起至十九時止，派員至德山土資場現場連續二十四小時監視錄影，依監視紀錄表累計土資場當日實際進場土石方數量，九十一年八月十五日為三四八立方公尺（每車次十二立方公尺×二十九車次），八月二十一日為二、○二八立方公尺（每車次十二立方公尺×一六九車次），惟德山土資場每日傳真之日報表九十一年八月十五日數量為四、五四二立方公尺，八月二十一日為四、三五五立方公尺，與實際監視進場數量比較，兩日分別短少四、一九四立方公尺與二、三二七立方公尺，短少數量與實際進場數量相差約十三倍及一倍，顯示德山土資場日報表土石方數量有申報不實之情形。又被告曾以九十一年十一月六日北府工施字第○九一○六四八九二九號函請該縣轄內各土資場將九十一年十一月十六日至十一月二十日錄影光碟資料提報該府，經抽查德山土資場九十一年十一月十九日及二十日錄影光碟資料顯示，運土之車輛均於固定時間出現，背景變化亦有重複之處，重複數量十五車次及六十九車次（每車載運十二立方公尺計算，土石方數量約一○○八立方公尺），顯有光碟資料造假之情事。且依原告每日傳真至被告之日報表顯示，進場之土石方數量：九十一年十一月十九日為一八○八立方公尺，九十一年十一月二十日為二一一六立方公尺，倘與錄影光碟資料比較（扣除重複車次後以每車載運十二立方公尺計算）：九十一年十一月十九日約為一六二○立方公尺（每車次十二立方公尺×一三五車次），九十一年十一月二十日約為一二九六立方公尺（每車次十二立方公尺×一○八車次），分別短少一八八立方公尺及八二○立方公尺，顯示日報表亦有申報不實之情形。嗣原告雖以九十二年一月二十七日九二德開字第二○○二號函提出說明略以，因監視系統更新、電腦防護瑕疵、網路傳輸耗時、作業人員不熟等由，造成錯誤產生之原因，惟仍無法說明資料重複，以及日報表與光碟資料數量不符之疑義，經被告審認原告所述不足採。據此，原告經營之德山土資場既有違規收受營建廢棄物及日報表土石方數量申報不實之情事，被告乃以九十二年二月十二日北府工施字第○九二○○六五五五四號函通知原告勒令終止該土資場之營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：被告九十二年二月十二日北府工施字第○九二○○六五五五四號函通知原告勒令終止該土資場之營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業之處分是否合法？㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈原行政處分及訴願決定均違反法律保留原則：
經查被告係以「臺北縣政府營建工程剩餘土石方及營建廢棄物資源處理場設置及管理要點」（以下簡稱設置及管理要點）管理土資場之運作，然該要點第三十第一項有處分人民之罰則。被告對於地方自治事項，雖有制訂自治條例以拘束地方住民之權能，惟對於影響人民財產權之罰則，因其涉及人民權利義務之限制，依地方制度法第二十八條規定「下列事項以自治條例定之一、……二、剝奪或限制地方自治團體居民之權利義務者。」、及第二十六條第二項規定：「直轄市法規、縣（市）規章就違反地方自治事項之行政義務者，得規定處以罰鍰或其他種類之行政罰。但法律另有規定者，不在此限。其為罰鍰之處罰，逾期不繳納者，得依相關法律移送強制執行。」及第三項「前項罰鍰之處罰，最高以新臺幣十萬元為限；並得規定連續處罰之。其他行政罰之種類限於勒令停工、停止營業、吊扣執照或其他一定期限內限制或禁止為一定行為之不利處分。」與第四項：「自治條例經各該地方立法機關議決後，如規定有罰則時，應分別報經行政院、中央各該主管機關、縣政府核定後發布；其餘除法律或縣規章另有規定外，直轄市法規發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查；縣（市）規章發布後，應報中央各該主管機關轉行政院備查，縣（市）規章發布後應報中央各該主管機關備查……」而前揭設置及管理要點，依法自應由地方立法機關（臺北縣議會議決後，以自治條例公佈之，否則該要點即不得拘束人民之權利義務，是知原訴願決定及原行政處分均有違反法律保留原則之虞。
⒉原行政處分及決定違反授權明確性原則：
經查內政部「營建工程剩餘土石方處理方案」肆、五、土資場使用管理：「
（四）土資場所經營單位違反有關規定，除依法追究外，並得公告撤銷許可。」而前揭設置及管理要點則係規定：本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位辦理營運終止或註銷管封場登記：㈠土資場使用期限屆期未依第三十一點規定申請展期者。㈡依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者㈢違反第三十點之規定者。就文理解釋而論，本件被告係對原告為「終止營運」之處分，並非撤銷許可故無前揭內政部所訂方案之適用，再者 前揭要點三十三條係規定在原告違反前揭要點三十點之規定被告得主動要求土資場經營單位辦理營運終止或註銷管封場登記，既僅是對原告為「主動要求」，而非命令，則原告是否接受被告要求而終止營運即有裁量之餘地，是被告援引前揭內政部方案及前揭要點三十三點之規定而為被告終止營運之處分，與法容有未合。
⒊終止營運並非撤銷設置許可，似無行政程序法第一二三條授益行政處分廢止之適用：
查授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之流規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」行政程序法第一二三條定有明文。經查被告係命原告所經營之德山土資場終止營業並非撤銷設置許可，應無行政程序法第一二三條規定之適用，是以內政部援引前揭法文而為駁回原告之訴願，諒有未合。
⒋原告就進場數量並無故意申報不實之情：
查原告於八十九年五月啟用土資場時即裝設有監視系統，惟常因電壓不穩及地處潮濕易使攝影機線路短路，經多次維修仍無法達成有效管理，另被告於九十一年三月十四日發函要求即日起裝設數位監視系統並錄影備查；原告亦已於九十一年九月即檢討重新購置新監視系統。經查原告新購買監視設備為經網路傳輸、下載後再燒錄成光碟存查，另數位錄影主機並無燒錄設備且現場技術人員對電腦操作並不了解且又需每日存檔，故經由網路傳輸下載之作業由原告公司人員操作。至於網路傳輸需由三峽及板橋兩地各架設ADSL，三峽（現場）於九十一年十月七日向中華電信申請512雙向傳輸，因土資場位三峽最近基地臺超過三公里故不予架設，經多次溝通於九十一年十月底才架設完成，另板橋公司之網路系統也為配合三峽之傳輸速度，故於九十一年十一月十一日再向中華電信申請架設512雙向傳輸，土資場與原告公司間新監視系統設備之連線於九十一年十月月十四日完成並開始錄影。然九十一年十一月十五日發現有連線不穩定及當機情況，原告即通知協力廠商即日內儘速處理，但因被告要求九十一年十一月十六日至十一月二十日之錄影需交被告存查，故廠商無法在此期間維修測試；所以於十一月二十六、二十七日才至現場及公司測試檢修並函覆本公司測試後之情況。嗣原告九十一年十一月二十六日將光碟資料交予被告；但被告於九十二年一月十六日發文函示十一月十九及二十日錄影光碟資料中，運土車輛均於固定時間出現，背景變化亦有重複之處要求提出說明，但恰逢主機系統於九十一年十二月十九日遭調查局北機組帶回，因此原告無法對數位錄影主機再詳加檢查，其之前曾與協力廠商討論如何克服下載速度、當機及操作程序之困擾。
添 ⒌被告於九十一年十月二十一日簽准「罰鍰應限期繳納，否則勒令停止土方」
後所為對原告終止營運之處分，並無法律依據亦無法律之授權且違反行政執行法第二十七及三十二條之規定：
退萬步言，被告縱有申報不實之情事，對於公法上作為義務之履行，依行政執行法第二十七條：「依法令或本於法令之行政處分，負有不履行者，由執行機關依間接強制或直接強制方法執行之。前項文書，應載明不依限履行時將予強制執行之意旨」及三十二條；「經間接強制不能達成執行目的，或因情況急迫，如不及時執行，顯難達成執行目的時，執行機關得依直接強制方法執行之。」規定，被告依法亦應先書面通知被告限期履行之旨，嗣後，如土資場仍繼續違規，方得處以怠金，對於處以怠金無效果時方得為停止營業之處分。此種處分方式，始符合行政執行法前揭法文及行政程序法第七條比例原則之要求。
⒍原告既已於九十一年六月十一日將改善完成證明之文件送達予被告，被告依
法自不得於九十二年二月十二日再以已經改善完成之先前違規事實，命原告終止營業：
查行政處分之目的乃在令人民知法守法，苟人民於接到行政處分後，業已改善其違規之情形，行政機關即不得於人民改善完成後，就其先前之違規事由，於事隔六個月後再予以更重之處罰，始符合一事不再理之原則（按原告就先前之違規事由業經被告處以一百十萬元之罰鍰，嗣經原告訴願後，改處五十五萬元之罰鍰）。經查被告停業處分書理由說明第二點、第六點，均係以土資場違反廢棄物清理法三十六、五十二規定為命終止營業理由，然而土資場既已在九十一年六月十一日送達改善完成證明，且經環保局確認德山土資場已改善完成，被告自不得於九十二年二月十二日再以已經改善完成之先前違規事實，命原告所屬德山土資場終止營業。
⒎綜上所述，前揭要點雖屬被告地方自治事項，被告就自治事項固有制訂法規
之權，惟就涉及人民權利義務之罰則部分，需經地方民意代表機關同意後，始生效力，俾符合地方制度法第二十六條第二款及第二十八條第四項之規定。經查被告以原告所管之「德山土石方資源堆置處理場」違規收受營建廢棄物罰鍰逾期未繳，及進場數量申報不實等情事，違反內政部「營建剩餘土石方處理方案」肆、五、土資場使用管理、（四）規定及被告設置及管理要點第三十三點第一項第二、三款規定，勒令德山土資場終止營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業之處分，顯違反憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款、地方制度法第二十八條第二款及行政執行法二十七條、三十二條之規定並與行政法上之「法律保留原則」、「授權明確性原則」、及「比例原則」乖違，是以被告九十二年二月十二日所為之行政處分及內政部九十二年六月二十日所為之訴願決定均非適法，至為灼然。
㈡被告答辯之理由：
⒈德山土資場依核准設置計畫書已規定不得收受營建廢棄物：
⑴德山土資場係依八十八年十月十二日八八北府工公字第三七四七三四號函
核准之設置計畫書准予設置，為具最終填埋工程之土石方資源堆置場，並於八十九年五月九日北府公養字第一六八七五九號函准予自八十九年五月十日營運啟用，查設置計畫書第四章、整地填土計畫：４—２土方收受與施工注意事項：Ｂ（１）規定：不得收受含有木屑、竹片、雜草、金屬、塑膠、垃圾及其他有機物，亦即不得收受營建廢棄物。
⑵依內政部九十年十月十九日臺九十內營字第九○一四七一四號函頒修正之
「營建剩餘土石方處理方案」貳、適用範圍：「本方案所指營建剩餘土石方之種類，包括建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊；惟不包括施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等廢棄物。至營建工程產生剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊，經暫屯、堆置可供回收、分類、加工、轉運、處理、再生利用者，自屬有用之土壤砂石資源；其供營建土石方資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再利用功能及機具設備之場所，稱為土石方資源堆置處理場，簡稱土資場。」，則土資場所能收容種類及功能至為明確。
⑶依被告設置及管理要點第二點：「（一）餘土：指建築工程、公共工程及
建築拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片。（二）營建廢棄物：指建築工程、公共工程及建築拆除工程施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等。
」，對餘土及營建廢棄物已有明確之定義。同要點第二點：「（四）土資場：指供餘土資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再利用功能及機具設備之場所，稱為土石方資源堆置處理場，簡稱土資場。（五）砂石棧場：指供營建廢棄物或混合物暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再利用功能及機具設備之場所，稱為營建廢棄物資源處理場，簡稱砂石棧場。」，即土資場為僅供餘土收容處理之場所，且德山土資場僅核准收容處理餘土之土資場。
⑷查內政部九十年十二月十三臺內營字第九○六七六一九號函說明二：「…
…依本府訂頒之「營建剩餘土石方處理方案」，營建剩餘土石方資源堆置處理場之使用性質，除具貯存經回收之土方、砂石外，亦包括建築廢棄物，……」，然依「營建剩餘土石方處理方案」肆、一、設置土資場之作業程序：「（一）土資場規劃設置、審查核准、啟用經營之主管機關為直轄市、縣（市）政府或鄉（鎮、市）公所及公共工程主辦機關，……」，該號函雖說明營建剩餘土石方資源堆置處理場可貯存建築廢棄物，仍需經縣（市）政府審核准後方得收受營建廢棄物，土資場未經核准擅自收受營建廢棄物，即違反相關規定。
⒉行政機關衡量適當之裁罰，土資場終止營運之處分並無不當：
⑴依廢棄物清理法第二條規定，一般事業廢棄物定義為由事業所產生有害事
業廢棄物以外之廢棄物，故營建廢棄物為營建工程所產生之事業廢棄物，依同法第四十六規定：「有下列情形之一者，處一年以上五年以下有期徒刑，得併科新臺幣三百萬元以下罰金：三、未經主管機關許可，提供土地回填、堆置廢棄物」，今該土資場未經許可擅自收受營建廢棄物，亦可依違反該法第四十六條規定，處一年以上五年以下有期徒刑，得併科三百萬元以下罰金，但行政機關考量情節輕重，僅依違反該法第三十六條第一項暨事業廢棄物貯存清除處理方法及設施標準第四十條規定，依同法五十二條及七十二條，於九十一年四月一日北環四字第○九一○○四○○三七號函處分罰鍰三萬元整，並限期九十一年五月五日前完成改善，然至九十一年五月十四日，被告現場複勘開挖仍發現營建廢棄物，再於九十一年六月十八日至現場第二次複勘開挖才完成改善，被告遂以廢棄物清理法第三十六條及五十二條規定以九十一年八月七日北環四字第○九一○○四九八五二號函按日連續處罰罰鍰一百一十萬元。
⑵前項之處罰三萬元罰鍰原應於九十一年四月二十九日前繳納，一百一十萬
元罰鍰應於九十一年九月十七日前繳納，經查原告至九十一年十二月十六日均未繳納，且被告前曾於九十一年九月二十五日北環七字第○九一○○六二六六三號函催告，原告雖於九十一年九月十六日提起訴願，然依訴願法九十三條第一項規定：「原行政處分之執行，除法律另有規定外，不因提起訴願而停止。」，被告依行政機關之行政裁量權於九十二年二月十二日以違規收受營建廢棄物罰鍰逾期未繳，及進場數量申報不實等情事，違反內政部「營建剩餘土石方處理方案」肆、五、土資場使用管理規定及被告設置及管理要點第三十三點規定，勒令德山土資場終止營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業，亦即該終止營運之處分，非僅因罰鍰逾期未繳，最主要是因進場數量申報不實違反上述規定，故終止營運處分並無不當。
⑶前項罰鍰一百一十萬元處分之訴願，被告於九十二年一月十五日訴願決定
書，雖撤銷原處分，仍改處罰鍰五十五萬五千元整，即土資場違規事實洵堪認定，另查該罰鍰繳納期限為九十二年三月二十五日，惟迄今原告尚未完成繳納，被告將依行政執行法第四條規定移送法務部行政執行署所屬行政執行處執行之。
⒊終止營運處分之法源：
⑴有關德山土資場終止營運之處分，係違反內政部「營建剩餘土石方處理方
案」肆、五、土資場使用管理規定及被告設置及管理要點第三十三點第一項第二、三款規定規定，雖原告主張該要點非以「自治條例」公佈，不能拘束人民權利及義務，但德山土資場係被告依「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」，以八十九年五月九日北府工養字第一六八七五九號函於八十九年五月十日起核准啟用，依行政程序法第一百二十三條第三款規定：「授予利益之合法行政處分，有下列各款情形之一者，得由原行政處分機關依職權為全部或一部之廢止（略以）：三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。」，即德山土資場核准營運係被告依據「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」所作的合法授益之行政處分，該要點精省後停止適用，另被告於八十九年九月十九日頒訂設置及管理要點，該兩要點皆屬於行政規則，且臺北縣之土資場仍需依被告頒訂之設置及管理要點規定營運，所以德山土資場核准營運既屬被告合法授益之行政處分，並負擔需依設置及管理要點規定營運之義務，今因違反被告設置及管理要點之規定，被告自得依行政程序法第一百二十三條第三款規定為廢止土資場營運之行政處分。
⑵且被告轄土資場均係以該要點申請設置許可啟用，亦以營建剩餘土石方處
理方案及該要點作為土資場管理之依據，故土資場之經營業者又豈能以非自治條例而違反要點任意行事，享盡權利而不盡義務，亦不負責任。
⒋原處分並未違反法律保留原則：
⑴設置及管理要點並非自治條例，而係自治規則：
①「直轄市、縣（市）、鄉（鎮市）得就其自治事項或法律及上級法規之
授權，制定自治法規。……自治法規由地方行政機關訂定，並發布或下達者，稱自治規則。」、「直轄市政府、縣（市）政府、鄉（鎮市）公所就其自治事項，得依其法定職權或基於法律、自治條例之授權，訂定自治規則。」地方制度法第二十五條、第二十七條分別定有明文。②依地方制度法第十九條第一項第六款（六），關於營建廢棄土之處理屬
縣（市）自治事項，被告亦依此頒布設置及管理要點，此有臺北縣政府八十九年九月十九日八九北府工養字第安五五八三五號函可稽，並依地方制度法第二十七條第三項之規定送相關機關備查。設置及管理要點亦無地方制度法第二十八條所規定之情形，非自治條例，而係自治規則，自無需由地方立法機關議決後公布。
⑵設置及管理要點並無處分人民之罰則，亦無拘束人民權利義務之規定：
原告主張設置及管理要點「第三十第一項有處分人民之罰則」，並據此認定既有罰則，自應由地方立法機關議決後，以自治條例公佈云云，惟查：
①設置及管理要點第三十點之內容如下：「土資場收受營建工程餘土，應
由場地管理單位簽發處理紀錄表，並應於每月五日前統計土石方處理總類與數量做成月報表，報送本府主管營建機關、鄉（鎮、市）公所備查。具轉運處理或資源再生處理功能者，其轉運及再利用處理資料，應逐日回報本府主管建築機關外，月報表應於每月五日前，報送本府主管建築機關、鄉（鎮、市）公所備查。本府或鄉（鎮、市）公所主管建築機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土資場之設置。土資場如有涉及收容本縣轄區外餘土時，其月報表應同時副知當地縣（市）政府主管機關。」，由上述內容可知，設置及管理要點第三十點之內容並無任何罰則規定，則原告主張設置及管理要點第三十第一項有處分人民之罰則云云，即與事實不符。
②如原告所謂「處分人民之罰則」係指設置及管理要點第三十點中關於「
檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土資場之設置」之規定，惟此亦非「罰則」，而係被告保留廢止權之規定，原告所為主張，即有誤會。
⑶綜上，「設置及管理要點」係自治規則，其內容亦並未拘束人民之權利，
自無需由地方立法機關議決後，以自治條例公布，原告主張被告依設置及管理要點所為之原處分違反法律保留原則云云，即有違誤。
⒌原行政處分並未違反授權明確性原則：
⑴查本件被告制定「設置及管理要點」，係依據地方制度法第十九條第一項
第六款、第二十五條及第二十七條等規定而來，就自治事項關於「營建廢棄土之處理」，係「完全」授權由被告自行訂定自治規則，如認被告僅能准予設置棄土場而無廢止之權，將嚴重影響公益，是以設置及管理要點中針對業者違反規定時予以「終止營運」或「撤銷許可」，仍在母法授權範圍之內，未違反授權明確性原則。
⑵無論係「終止營運」、「撤銷許可」均屬授益處分之廢止：
①依行政程序第一百二十三條規定：「授予利益之合法行政處分，有下列
各款情形之一者，得由原處分機關依職權為全部或一部之廢止：一、法規准許廢止者。二、原處分機關保留行政處分之廢止權者。三、附負擔之行政處分，受益人未履行該負擔者。四、行政處分所依據之法規或事實事後發生變更，致不廢止該處分對公益將有危害者。五、其他為防止或除去對公益之重大危害者。」，查被告以八十九年五月九日北府公養字第一六八七五號函准德山土資場自八十九年五月十日開始營運啟用，該處分係依「設置及管理要點」所為之合法授益處分，要屬無疑。而「設置及管理要點」既於說明二中明白表示請於場區營運中，確依「設置及管理要點第四章（含第三十點、第三十三點）之規定辦理，即屬保留行政處分之廢止權，原告既有土石方數量申報不實之情事，被告自得依行政程序法第一百二十三條規定依職權廢止原核准德山土資場營運之處分。
②又無論係「終止營運」或「撤銷設置許可」，其均屬授益行政處分之廢
止，其效果並無不同，自無違反授權明確性原則。又原告主張「設置及管理要點」第三十三點係規定被告得「主動要求」土資場經營單位辦理營運終止或註銷等封場登記，僅是對原告為「主動要求」，而非命令，則原告是否接受被告要求而終止營運即有裁量之餘地云云，原告上開主
張顯有誤會，蓋「主動要求」係指行政機關得依法為處分，自有拘束當事人之效果。退萬步言，如依原告主張被告僅能「主動要求」而非「命令」，則被告所為九十二年二月十二日北府工施字第○九二○○六五五五四號函即僅為觀念通知非行政處分，原告據此提起訴願、行政訴訟，自應予以駁回。
⒍原告主張其已於九十一年六月十一日將改善完成證明之文件送達予被告，被
告依法自不得於九十二年二月十二日再以已經改善完成之先前違規事實，命原告終止營業部分：
⑴原告雖主張其於九十一年六月十一日已改善完成，惟九十一年十二月十七日仍於德山土資場發現疑似營建廢棄物，顯見原告並未完全改善。
⑵況查依「設置及管理要點」第三十點及第三十三點，若原告所提供之土石
方資料與實際數量不符時，被告即可依法終止其營運，是以縱認原告確已計廢棄物掩埋部分之缺失進行改善，惟德山土資場即確有土石之數量登載不實之事實自無礙被告之處分甚明。
理 由
一、查原告於臺北縣○○鎮○○○○段○○○號等六十四筆土地設置之德山土資場，依其提出之設置計畫書第四章、整地填土計畫：４—２、Ｂ、施工注意事項（１）即載明，不得收受含有木屑、竹片、雜草、金屬、塑膠、垃圾及其他有機物（即不得收受營建廢棄物），上開計畫書，並經被告以八十八年十月二日北府工公字第三七四七三四號函核准在案，嗣並以八十九年五月九日北府公養字第一六八七五號函准自八十九年五月十日起開始營運啟用，上開函說明二亦載明，請於場區營建中，確實依「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」第四章等規定辦理（按精省後，上開要點業已停止使用，被告乃於八十九年九月十九日訂頒設置及管理要點）等情，為兩造所不爭執，並有被告八十八年十月二日北府工公字第三七四七三四號函、德山土資場設置計畫書、土資場設置申請書及被告八十九年五月九日北府公養字第一六八七五號函影本等附卷可稽。
二、按「本要點用詞定義如下：（一）餘土：指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所產生之剩餘泥、土、砂、石、磚、瓦、混凝土塊及陶瓷碎片。（二）營建廢棄物：指建築工程、公共工程及建築物拆除工程施工所附帶產生之金屬屑、玻璃碎片、塑膠類、木屑、竹片、紙屑、瀝青等。……（四）土資場：指供餘土資源暫屯、堆置、破碎、碎解、洗選、篩選、分類、拌合、加工、煆燒、回收、處理、再生利用功能及機具設備之場所，稱為土石方資源堆置處理場，簡稱土資場。」「……本府或鄉（鎮、市）公所主管建築機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土資場之設置。」「本府主管建築機關遇下列情況，得主動要求土資場經營單位辦理營運終止或註銷等封場登記……（二）依據土資場月報表研判或經現場會勘認定，不宜再收容處理者。（三）違反第三十點之規定者。」分別為設置及管理要點第二點、第三十點第二項後段及第三十三點所明定。原告主張對於影響人民財產權之罰則，因涉及人民權利義務之限制，依法應經地方立法機關（臺北縣議會）議決後，以自治條例公佈之，否則不得拘束人民，而該設置及管理要點未經地方立法機關（臺北縣議會）議決，即於第三十點規定處分人民之罰則，有違法律保留原則云云。惟查，地方制度法第十九條第六款第六目規定，縣（市）營建廢棄土之處理，屬縣（市）自治事項，被告依此頒布設置及管理要點，此有臺北縣政府八十九年九月十九日八九北府工養字第安五五八三五號函可稽，並依地方制度法第二十七條第三項之規定送相關機關備查。被告依上開設置及管理要點核准人民申請設置土資場，自得於該設置及管理要點內保留停止使用或撤銷土資場設置之權限。本件被告核准原告申請設置之德山土資場自八十九年五月十日起開始營運啟用之八十九年五月九日北府公養字第一六八七五號函，說明二載明，請於場區營建中，確實依「臺灣省營建工程剩餘土石方處理及資源堆置場設置管理要點」第四章等規定辦理，該要點第二十三點亦規定：「…………主管機關得隨時抽查或檢查資料，檢查資料有不符者，得停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置」等語，足見被告於核准原告開始營運啟用時，即保留廢止權限，而該停止使用自屬於授益處分廢止之一部，原告主張停止使用並非授益處分廢止之內容尚非可採。又停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場設置廢止權限之保留，均非屬於地方制度法第二十八條所規定之剝奪人民權利義務之情形，自無需由地方立法機關議決後公布，原告主張該設置及管理要點第三十點規定停止使用或逕予撤銷土石方資源堆置場之設置，有違法律保留原則云云，仍不足採。
三、經查，被告於九十一年二月五日前往原告經營之德山土資場，於現場開挖二處，發現該土資場掩埋面三十公分以下有營建廢棄物（含廢纖維、廢木板、廢塑膠、廢塑膠桶、廢輪胎等）。九十一年五月十四日赴現場複勘，就前次檢查地點進行開挖，於第一孔即發現仍摻雜有營建廢棄物等情，有會勘紀錄影本二份附卷可稽，並為原告於會勘及於本院審理時所不否認，又九十一年七月五日被告依該土資場九十一年五月份現場土石方測量報告數量為一、八二四、七二○立方公尺，與日報表累計數量為二、六九三、四七五立方公尺比較，短少八六八、七五五立方公尺土石方，短少三十％。另九十一年八月十五日及九十一年八月二十一日依監視紀錄表累計當日實際進場土石方數量分別為：三四八立方公尺（每車次十二立方公尺×二十九車次）及二、○二八立方公尺（每車次十二立方公尺×一六九車次），惟德山土資場每日傳真之日報表九十一年八月十五日數量為四、五四二立方公尺，八月二十一日為四、三五五立方公尺，與上開實際監視進場數量比較，兩日分別短少四、一九四立方公尺與二、三二七立方公尺，短少數量與實際進場數量相差約十三倍及一倍。又原告傳真至被告之日報表顯示，九十一年十一月十九日進場之土石方為一八○八立方公尺，九十一年十一月二十日為二一一六立方公尺，與錄影光碟資料比較（扣除重複車次後以每車載運十二立方公尺計算），九十一年十一月十九日約為一六二○立方公尺（每車次十二立方公尺×一三五車次），九十一年十一月二十日約為一二九六立方公尺（每車次十二立方公尺×一○八車次），分別短少一八八立方公尺及八二○立方公尺等情，為原告所不爭執，並有德山土資場實際堆置數量統計表、監視錄影記錄表、日報表影本等為証，原告雖主張因監視系統更新、電腦防護瑕疵、網路傳輸耗時、作業人員不熟等，致造成錯誤云云，惟原告對於日報表與光碟資料數量不符及電腦防護有何瑕疵與網路傳輸如何耗時等，均無法舉証以實其說，自難採信。
四、綜上所述，原告經營之德山土資場既有收受營建廢棄物及土石方數量申報不實之違規情事，被告以九十二年二月十二日北府工施字第○九二○○六五五五四號函通知原告勒令終止該土資場之營運，並停止收受剩餘土石方及相關剩餘土石方數量登錄作業，自無不合，訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 八 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十九 日
書記官 蕭純純