臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三八三三號
原 告 甲○○被 告 內政部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 辛○○
丙○○被告參加人 新竹市政府代 表 人 丁○○市長）訴訟代理人 己○○
戊○○庚○○右當事人間因土地徵收事件，原告不服行政院中華民國九十二年六月十八日院臺訴字第０九二００八五一一六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、原告之父林鈿郎（民國八十四年九月十八日死亡）所有、如附表所示之五筆土地土地（上開五筆土地至民國九十一年年九月間為止，均未辦妥繼承登記，土地登記簿上仍記載為「林鈿郎」所有），屬需用土地機關辦理新竹市新竹漁○○○區○○○號道路改善工程（天府路）用地範圍內之土地。而經被告機關徵收（包括一併徵收之地上改良物在內），其整個徵收作業之前置程序與實際徵收流程，如下所載：
Ａ、徵收計劃之擬定：
１、上開五筆土地早於民國（下同）七十六年八月三日即因新竹市政府發布「新竹漁港特定區計劃」，將之納入都市計畫中，並按都市計畫法之相關規定，編定分區使用種類為「道路用地」。
２、而上開計劃中之主要計劃在發布之前，已依都市計畫法第十九條第一項之規定，舉辦過公開展覽。
Ｂ、徵收之前置程序：本案參加人新竹市政府以「需地機關」之身分，在發動徵收程序前，乃依法辦理徵收前置作業（即「協議價購」程序），而為以下之處置：
１、先於九十一年四月二十二日作成府工土字第０九一００二九一九九號函，通知上開徵收計劃範圍內之所有地主（共計二八三筆土地），新竹市政府將於九十一年五月一日召開「用地取得協議說明會」。
２、而上開通知，針對本案所涉及之五筆土地，其送達情形如下所載：
ａ、其中如附表編號二至五所示之四筆土地，新竹市政府依土地登記簿上所載之林鈿郎地址「新竹市○○里○○路○段○○○號」以雙掛號為送達，由林鈿郎之孫林世強於九十一年四月二十四日收受該通知書。
ｂ、其中如附表編號一所示之一筆土地，新竹市政府則依土地登記簿上所載之林鈿郎舊地址「新竹市康榔里二四二號」以雙掛號為送達，但因林鈿郎生前早已不住該處，亦無親人居住該處，加上收受通知人姓名誤載為「林細郎」，以致無法送達。新竹市政府乃於九十一年四月三十日作成府工土字第0000000000─一號函及府工土字第0000000000─二號公告，對林鈿郎為公示送達。
３、九十一年五月一日召開之「用地取得協議說明會」（即協議價購程序），全體地主無法與新竹市政府達成價購之協議，新竹市政府乃續行徵收作業程序。
Ｃ、徵收處分及徵收補償處分之作成：
１、新竹市政府先依規定申請徵收，而經內政部於九十一年六月二十六日作成台內地字第０九一００六六三０一號函核准徵收處分。
２、新竹市政府因此於九十一年八月五日作成府地用字第０九一００五九一四五號函，將上開核准徵收處分予以公告（公告期間自九十一年八月七日起至九十一年九月六日止）。
３、嗣後新竹市政府再於九十一年九月九日作成府地用字第０九一００六九二八九號函通知被徵收土地之原所有權人領取補償費，依法完成法定程序在案。
ａ、發價日期為九十一年九月十七、十八、十九、二十日。
ｂ、上開被徵收土地之補償款在發放時，新竹市政府因知悉林鈿郎已死亡，而按其繼承人之人數平均發放，其中原告之手足林朝欽、林金進、林金治三人亦曾按其等應繼分領得徵收補償款。
二、原告則基於以下之理由，認為上開徵收處分違法，而於九十一年十一月十九日向新竹市政府提起訴願，由新竹市政府檢卷送原處分機關內政部，再轉送訴願機關行政院受理，行政院則駁回原告之訴願，原告因此提起本件行政訴訟。
Ａ、程序方面：上開行政處分因為對其未為送達，所以提起訴願之法定不變期間應自原告知悉原徵收處分作成時起生效，而原告於九十一年十月二十二日始知悉上情，故其提起訴願合法。
Ｂ、實體方面：
１、林鈿郎早於八十四年九月十八日即過世，上開五筆土地則為原告及林木成、林錦釵三人繼承（林鈿郎之繼承人本來有六人，即原告及林木成、林錦釵、林朝欽、林金進、林金治，但其中林朝欽、林金進、林金治三人於法定期間內向法院拋棄繼承，並於八十四年十一月二十一日經台灣新竹地方法院准予備查在案，所以其三人早自八十四年九月十八日林鈿郎死亡時起即喪失對上開五筆土地之所有權）。
２、林鈿郎既然早於八十四年間死亡，新竹市政府在九十一年間之協議價購程序還以林鈿郎為土地所有權人而進行通知程序，顯有錯誤。是以本件徵收案有「未依土地徵收條例及行政程序法規定函知所有權人舉行公聽會、協議、進行價購即逕行徵收，徵收程序尚未完備」之違法。
３、又在發放補償費時，並未通知真正之所有權人如原告等，反而發放給已失權之林金進、林金治、林朝欽三人。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明：
Ａ、先位聲明：訴願決定及原（徵收）處分均撤銷。
Ｂ、備位聲明：確認如附表所示之五筆土地，因內政部於九十一年六月二十六日作成之台內地字第０九一００六六三０一號函核准徵收處分所形成之徵收法律關係，自九十一年九月二十二日起不存在。
二、被告（包括參加人）聲明：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
Ａ、行政院院臺訴字第００九二００八五一一六號決定書，九十二年六月二十三日收到。
Ｂ、如附表所示之五筆土地為先父林鈿郎所有，嗣於八十四年間辭世，其子女除原告及林木成、林錦釵等人外，其餘林朝欽、林金治、林金進等人則於八十四年十一月間法定期間內向法院聲明拋棄繼承，因而喪失繼承權。依民法規定原告溯及於繼承開始時不待登記即取得土地，為土地所有權人。詎被告機關因需用土地人新竹市政府為辦理新竹市漁○○○區○○○號道路（天府路）改善工程，於九十一年六月二十六日以台內地字第０九一００六三０一號函核准，就本件土地連同其土地改良物一併逕予徵收。惟查被告機關並未依照土地徵收條例規定通知原告召開公聽會、協調會議，而逕為價購，亦未依行政程序法及準用民事訴訟法規定，向新竹市政府或戶政機關函查先父林鈿郎是否生存在世，及徵收土地當時之確實住居所、姓名等，乃逕以五十年前之舊地址及另有其人之林細郎為通知對象，致無法送達召開公聽、協調會議及價購之通知，仍竟為公示送達，於法不合，經提起訴願遭受駁回。
Ｃ、原處分違法之理由：
１、按需用土地人於事業計劃報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會。又徵收土地應先與所有權人、協議價購或以其他方法取得，所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收，土地徵收條例第十、十一條均有明定。兩條文均使用「應」先與所有權人協議、價購等字眼，顯見均係強制規定，且皆為徵收土地之前提要件。因此，倘有欠缺而逕以徵收方法取得土地，即構成違法侵害人民權利及徵收無效之法律效果。原決定書錯誤引用徵收條例第三條第二款得強制徵收之條文，然卻忽略前述同法第十、十一條應先與所有權人協議、價購之強制規定殊屬遺憾，實難令人茍同。
２、本件被徵收之土地原為先父林鈿郎生前所有，八十四年辭世後因其子女林朝欽、林金治、林金進等三位於法定期間拋棄繼承喪失繼承權，則其餘子女林木成、林錦釵及原告依民法第七百五十九條、第一千一百四十七條規定因被繼承人死亡，而於登記前取得不動產物權，為土地所有權人，乃被告徵收本件土地竟未依土地徵收條例，通知原告召開公聽會、協議價購逕為徵收，有違土地徵收條例規定。
３、被告所云雖有通知先父召開公聽會，然先父已非土地所有權人，且其所通知者為另有其人之林細郎，並非先父，而其地址亦非先父之戶籍住居所，致送達不到，乃竟不依法函戶政機關查明確切之姓名、應送達之住居所，逕為公示送達。顯與行政程序法、行政訴訟法、民事訴訟法之公示送達要件不合，故不生送達效力（縱使有人代收，然與非自然人無同居關係）。
４、按行政程序法之對象以自然人、法人、非法人團體、行政機關為限，行政程序法第廿一條載有明文，乃被告對於已故之非自然人為行政行為，於法不合。
５、對被告機關主張之反駁：
ａ、按當事人主張有利於己之事實，就其主張負舉證責任，行政訴訟法載有明文。本件被告主張曾經通知土地所有權人召開公聽會、價購土地協調會，則依上揭規定，應負舉證責任。其雖提出郵件回執為證，惟乏郵件內容，與行政訴訟法第八三條送達證書應記載應送達之文書之規定不符，不能證明為本件之通知，而原告亦否認其為上開開會之通知，是被告空言主張不足採信，應認被告未踐行土地徵收條例強制徵收前應作為之協議價購程序。
ｂ、次查送達文書固得付與有辨別事理能力之同居人，惟查先父林鈿郎早已過世，與郵件收受人林世強分屬陰陽兩界，焉能認有同居關係而生送達之效力，是以林世強之代收難謂合法。
ｃ、徵收土地公聽會、價購協調會議之通知因姓名、地址錯誤（誤為林細郎）致送達不到，竟未予更正，而仍據為公示送達，則僅對於『林細郎』發生送達效力，難謂對於先父林鈿郎發生效力。
ｄ、又按戶籍法第一條、第四條、第十條之規定，中華民國人民戶籍之登記應包括出生、住址變更等，且各機關所需戶籍資料應以戶籍登記為依據。所以戶籍法為國人戶籍之特別法，依特別法優於普通法之法理，國人戶籍資料當以戶籍登記簿為準。而上開「新竹市康榔里二四二號」為林鈿郎在日治時代之住所，光復後則居住於「新竹市○○里○○路○段○○○號（該址五十九年間改編為東大路七七一號，七十五年間改編為東大路二六七號）」，由此足知林鈿郎生前最後之住所為新生市○○路○○○號，徵收時林鈿郎已過世，被告機關及新竹市政府竟未依法查證，仍以土地登記謄本上記載之地址為調查，顯然不符合戶籍法之相關規定。
ｅ、末查應為送達之處所不明者得為公示送達，所謂應為送達之處所不明者，指已用相當之方法探查，仍不知其應為送達之處所者而言，其不明之事實，應由聲請公示送達之人負舉證責任，最高法院著有判例。本件被告就送達處所不明之事實既不能舉證已用相當之方法探查，則其所為之公示送達於法不合。
６、確認徵收處分失效（備位聲明）之理由：
ａ、政府徵收民地，其補償金通常低於市場，所為處分雖非不法，然距公平正義相去甚遠，因此大法官解釋，乃所有權人之特別犧牲，則以不符公義對待特別犧牲之行政，自當嚴謹，不得有違程序正義，方符法治國體制，因此才有行政訴訟法之制度及行政法院之設立。
ｂ、土地徵收條例第十一條規定之協議價購程序乃是徵收之前提要件，不踐行此一程序即有悖離程序正義，本件徵收既欠缺成立要件，其行政處分應無效，被告機關不深究土地徵收條例之精神，誤以有效之處分為行政行為，造成法律關係不明，爰請判決之。
ｃ、另外徵收補償款沒有在十五日內發放給原告，徵收處分亦失效。
二、被告（包括參加人）主張之理由：
Ａ、事實概述：
１、新竹市政府為辦理新竹漁○○○區○○○號道路改善工程（天府路），申請徵收新竹市○○段二一六─六地號等二八三筆土地，合計面積五．六七一五六五公頃，並一併徵收其土地改良物一案，案經被告機關土地徵收審議委員會第五十三次會議決議通過，並以九十一年六月二十六日台內地字第○九一○○六六三○一號函核准徵收，經新竹市政府九十一年八月五日府地用字第○九一○○五九一四五號公告徵收（公告期間自九十一年八月七日起至九十一年九月六日止），嗣於九十一年九月九日以府地用字第○九一○○六九二八九號函通知權利人於九十一年九月十七、十八、十九、二十日領取補償費，並依法完成法定程序在案。
２、原告以本件徵收案未依土地徵收條例及行政程序法規定函知所有權人協議、進行價購，乃逕行徵收，則其徵收程序尚未完備，及發放補償費未通知所有權人等由提起訴願遭駁回，而提起本件行政訴訟。
Ｂ、按國家因交通事業需要，得徵收私有土地，為土地徵收條例第三條第二款所明定。次按都市計畫法第四十八條規定，經該法指定為公共設施保留地者，得依法予以徵收之。本案新竹市政府為辦理新竹漁○○○區○○○號道路改善工程（天府路），申請徵收新竹市○○段二一六─六地號等二八三筆土地，合計面積五．六七一五六五公頃，並一併徵收其土地改良物乙案，查該土地都市○○○○道路用地，該府依土地徵收條例第十三條規定擬具徵收計畫書圖，案經被告機關土地徵收審議委員會第五十三次會議決議通過，並以被告機關九十一年六月二十六日台內地字第○九一○○六六三○一號函核准徵收，經新竹市政府九十一年八月五日府地用字第○九一○○五九一四五號公告徵收（公告期間自九十一年八月七日起至九十一年九月六日止），嗣於九十一年九月九日以府地用字第○九一○○六九二八九號函通知權利人於九十一年九月十七、十八、十九、二十日領取補償費，並依法完成法定程序在案，揆諸首揭規定，依法並無不合，合先敘明。
Ｃ、有關原告主張本案未依照土地徵收條例規定通知其等召開公聽會一節，按「需用土地人於事業計畫報請目的事業主管機關許可前，應舉行公聽會，聽取土地所有權人及利害關係人之意見。但因舉辦具機密性之國防事業或已舉行公聽會或說明會者，不在此限。」、「．．．．；所稱已舉行公聽會或說明會，指下列情形之一：．．．二、已依都市計畫法舉辦公開展覽或說明會者。．．．」分別為土地徵收條例第十條第二項及同條例施行細則第十一條所明定，本案係爭土地依案附無妨礙都市計畫證明書所載，係屬新竹市七十六年八月三日發佈之新竹漁港特定區計畫，都市計畫編定分區使用類別為「道路用地」，依都市計畫法第十九條第一項規定，主要計畫擬定後，送該管政府都市計畫委員會審議前，應於各該直轄市、縣（市）（局）政府及鄉、鎮、縣轄市公所公開展覽三十天及舉行說明會，並應將公開展覽及說明會之日期及地點登報周知；任何公民或團體得於公開展覽期間內，以書面載明姓名或名稱及地址，向該管政府提出意見，由該管政府都市計畫委員會予以參考審議，連同審議結果及主要計畫一併報請內政部核定之。故本案符合上開規定，得免再舉行公聽會，原告所述未通知其召開公聽會乙節，顯屬誤解。
Ｄ、至有關原告訴稱本件徵收案未依土地徵收條例及行政程序法規定函知所有權人協議、進行價購，乃逕行徵收乙節，按土地徵收條例第十一條規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，．．．，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得；所有權人拒絕參與協議或經開會未能達成協議者，始得依本條例申請徵收。」又同條例施行細則第十三條及第二十五條分別規定：「需用土地人申請徵收土地或土地改良物前，應以書面通知被徵收土地或土地改良物所有權人陳述意見。．．．前項通知所有權人陳述意見，得於協議價購或以其他方式取得土地或土地改良物時，或舉辦區段徵收說明會時一併為之。」、「直轄市或縣（市）主管機關依第十三條．．．所為之通知及領取補償費之通知，其對象及辦理方式如下：一、被徵收土地或建築改良物已登記者，依土地登記簿或建築改良物登記簿所載之所有權人及他項權利人姓名、住所，以書面通知。．．．三、依前二款通知未能送達者，以前二款姓名、住所辦理公示送達。．．．」本案依徵收土地計畫書第十項「曾否與土地所有權人經過協定手續及其經過情形」所載，新竹市政府於申請徵收前，已依上開規定以該府九十一年四月二十二日府工土字第○九一○○二九一九九號函通知用地範圍內土地所有權人於九十一年五月一日召開用地取得協議說明會，上開通知並已依土地登記簿所載住址合法送達在案，惟因協議不成，該府始依規定申請徵收（有案附協議說明會通知函及協議紀錄影本可稽），符合法定程序。至本案係爭之康樂段五一─二地號等五筆土地，另依新竹市政府九十二年三月二十六日府地用字第○九二○○二三六三九號函查復，其所有權人均登記為「林鈿郎」，其中康樂段五一─二地號登記簿住址為「新竹市康榔里二四二號」、其餘康樂段九○地號等四筆土地住址為「新竹市康樂裡東大路三段二六七號」（經查前者為舊址，後者為新址，屬同一人「林鈿郎」所有），該府依上開土地登記簿之住址通知所有權人協議價購，惟其中康樂段五一─二地號土地，雖其姓名誤繕為「林細郎」，惟確係依登記簿住址「新竹市康榔里二四二號」以雙掛號通知，其未能送達係因所有權人未辦住址變更，故該府乃依規定辦理公示送達；至其餘四筆土地均依登記簿住址以雙掛號送達在案，該府所為送達通知均由林鈿郎先生之孫代收，符合行政程序法第七十三條之規定。又該府接獲被告機關核准徵收函後，即依規定辦理徵收公告作業，並通知系爭土地登記簿所載之土地所有權人，其通知亦已合法送達收訖並有雙掛號回執可據，且其部分繼承人等確已獲致通知，而配合相關領價作業，故本案應不致有未依戶籍地址通知價購、公告徵收及發價致不生效力之情事。
Ｅ、又依土地徵收條例第二十四條第一項前段規定：「被徵收土地或建築改良物之所有權或他項權利，以公告之日土地登記簿或建築改良物登記簿記載者為準。」又同條例第二十五條第一項規定：「被徵收之土地，所有權人死亡未辦竣繼承登記，其徵收補償費得由部分繼承人按其應繼分領取之；其已辦竣公同共有繼承登記者，亦同。」有關本案系爭土地徵收補償費之發放情形乙節，依新竹市政府查復稱，查本案係爭土地所有權人林鈿郎業於八十四年九月十八日死亡，其繼承人並未依土地登記規則第三十三條規定於繼承開始之日起六個月內辦理繼承登記，於本案工程公告徵收期間內，亦未將其權利向新竹市政府申請備案，又於徵收公告之日，土地登記簿記載之土地所有權人仍為林鈿郎，故該府依法通知登記簿所載權利人，並無違誤。嗣後該府於辦理發放補償費時，訴外人林朝欽、林金進、林金治等申請依土地徵收條例第二十五條規定按其應繼分領取補償費，並檢具林鈿郎之死亡除戶資料、繼承系統表及相關切結文件，分別於九十一年九月十七、二十日具領補償費完竣，其應附文件齊備，故該府乃依法辦理該應繼分補償費之發放。茲因原告於九十一年十月二十八日始向該府申陳異議，該府曾試圖協調林朝欽等三人先將已領補償費繳回，惟渠等表示其繼承權及繼承人間尚有涉及私權爭執，並業由台灣高等法院審理有案，故該府乃於九十一年十一月五日以府地用字第○九一○○八四四一八號函復訴願人在案，是該府所為之處理，依法並無不合，併予說明。
理 由
壹、程序方面：本件原告於九十二年八月二十日起訴時，被告機關代表人（部長）為余政憲，嗣因余政憲離職，由乙○○繼任部長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
貳、兩造爭執之要點：
一、針對本件徵收處分，在雙方所不爭執之客觀事實基礎下（詳如事實欄之「事實概要」所述），原告認為該徵收處分有得撤銷之違法瑕疵，並已失其效力，其主張之法律上理由可以簡述如下：
Ａ、構成處分得撤銷之違法事由為：
１、有關「徵收計劃之形成程序」部分：原告主張需地機關新竹市政府在徵收事業計劃擬定前，沒有依土地徵收條例第十條第二項之規定召開公聽會，聽取相關當事人之意見。
２、有關「徵收前置程序」部分：原告主張需地機關新竹市政府在報請徵收之前，沒有合法踐行土地徵收條例第十一條之協議價購程序。其間主要之關鍵問題，即在於協議價購程序之通知是否已讓系爭被徵收土地之原所有權人知悉，而處於「有機會參與其協議會議之機會」。
Ｂ、構成徵收處分無效之違法事由為：
１、因為徵收處分本身未踐行協議價購先行程序而無效。
２、因為徵收處分作成後，其補償費未於十五日內發價，故其徵收處分之效力依土地徵收條例第二十條第三項之規定，失其效力。
二、然而在此首應指明，原告主張：「徵收處分未踐行協議價購先行程序而無效」一節，並無實證法上之依據，且在「處分違法撤銷事由」已為主張，如果原告此部分請求勝訴，則原徵收處分將被撤銷，並無另行確認無效之實益，如果原告此部分請求受到敗訴之判斷，則確認原徵收處分合法，更無處分無效之事由存在。此原告在本院言詞辯論時，又將爭執之重心置於「未於公告期滿十五日內發款，致其處分失其效力」一節。是以此部分爭點應僅在原處分是否得撤銷之程序中判斷即可，並無在確認訴訟中重為判斷之價值。則本案之爭點應僅限於以下三點：
Ａ、在本案中，新竹市政府未依土地徵收條例第十條第二項召開公聽會程序，是否影響徵收處分之合法性。
Ｂ、本案中是否有合法踐行土地徵收條例第十一條所定之協議價購程序。
Ｃ、新竹市政府有無在徵收公告期滿後十五日內發款。
參、本院之判斷：
一、新竹市政府作成本案徵收計劃時，無須依土地徵收條例第十條第二項召開公聽會程序，其未召開公聽會，亦不影響原徵收處分之合法性，爰說明如下。
Ａ、按徵收處分之前置程序中有關「民眾參與」部分；依現行土地徵收條例之規定，可以分為以下之階段：
１、先由需用土地人擬定事業（徵收）計劃，而在此階段應踐行之程序，主要為舉辦「公聽會」（土地徵收條例第十條第二項參照），而此項會議程序之踐行，其實體考量在於「檢討事實（徵收）計劃之合目的性」，確認事業（徵收）計劃本身在經濟效能上符合比例原則之要求。因此參與會議人之範圍（即土地徵收條例第十條第二項所稱之「利害關係人」）應放寬至「受徵收計劃影響之週邊四鄰」，而不應僅限於被徵收土地本身之權利人。
２、上述程序完成後，需用土地人則須進行協議價購程序，嘗試有無以非徵收之手段來取得用地之可能（土地徵收條例第十一條參照），其功能在使以預計被徵收土地之所有權人能自願出售被徵收之土地，以落實比例原則要求，此時協議之對象應該限於被徵收土地之所有權人。
３、完成以上之程序後，需用土地人才可申請國家徵收私人土地。
Ｂ、而上開二個「民眾參與程序」實質之功能既有不同，且其中第一階段之「公聽會」程序，實與徵收決定本身之合法性判斷沒有直接之關連，只不過是用此程序之踐行來「集思廣議」，以確保決策品質。因此在法解釋論上，當發生法律修正變更，使新舊法之規制效力有時空交錯之情形發生，而須決定「時際準據法」時，應容許新舊法間之分段適用。因此若依舊法沒有規定「召開公聽會」之程序，而需用土地人之事業（徵收）計劃已經事業計劃目的事業主管機關核准者，因為此項程序已完結，故無將現行土地徵收條例第十條向前溯及適用於「事業計劃已經核准」之徵收案件。
Ｃ、現行土地徵收條例第十條第二項但書所稱：「．．．已舉行公聽會與說明書者不在此限」與同條例施行細則第十一條所指：「已依都市計畫法舉辦公開展覽者，即符合舉行公聽會或說明會之要件」等規定內容即是上開法理之重申。
Ｄ、本案系爭五筆土地既依都市計畫法編定分區使用種類為「道路用地」，且上開計劃中之主要計劃在發布以前，已依都市計畫法第十九條第一項之規定，舉辦過公開展覽。往後新竹市政府依原來都市計畫辦理徵收，依上開規定，自無再行舉辦公聽會之必要，是其不予舉辦，對原徵收處分之合法性不生影響。
二、本案應認已合法踐行協議價購程序：
Ａ、此部分所涉基本法理之說明：
１、按徵收處分涉及公私法益之衡量，因此相關法律解釋必然須注意上開對立法益間之衝突與調和。
２、而徵收前之協議價購程序乃是表徵「徵收」為最後手段性格之重要程序，代表國家已窮盡其他一切可能之手段來獲取推行公共利益時所需之私人不動產，但仍無法獲致，方才採取最後萬不得已才使用之最後強制手段，即「徵收行為」。所以協議價購程序是否合法踐行與徵收處分之合法性判斷，有絕對之關連性（違反者徵收處分即有實體法上之瑕疵存在），並非單純之程序事由。
３、但是徵收處分，相較於一般典型之行政處分而言，具有下述之特質：⑴前置作業程序複雜（先須舉辦「公聽會」與「協議價購」程序才可辦理徵收）。
⑵大部分之情形處分相對人眾多（換言之，僅以一筆土地作為徵收對象者
，乃屬少數之例外狀況，大部分之徵收處分均係以多筆土地之眾多所有權人為其相對人）。
⑶具有「對物處分」之特質，重視作為徵收對象不動產之特定，對徵收相
對人之認定有採形式外觀原則之傾向（土地法第二百二十八條、土地法施行法第五十六條、土地徵收條例第二十四條參照）。
⑷處分本身與公眾利益密切相關，程序之拖延對社會整體利益有重大的妨礙。
以上之特質正表彰徵收處分之公益性格，因此在法律解釋上，為了維持徵收處分之公益性格，必須注重徵收目標的時效性，避免程序上的些微瑕疵動搖到整個處分之合法性，以維持徵收行政之效率。
４、然而被徵收之所有權人受實體法與程序法所保障之利益，在一定程度上卻經常會與行政效率之目標有所衝突，法院在此必須有所衡量，以調和上述公私利益之對立衝突，此乃徵收法制上之重要課題。
Ｂ、本案中應由需地機關新竹市政府踐行之協議價購程序，新竹市政府確實有依程序於九十一年四月二十二日發出通知，並於同年五月一日實際召開協調會，與被徵收土地之權利人協議價購預計被徵收之土地。而原告認為未對其踐行上開程序之主要原因則在於，召開上開協調會之通知未對系爭五筆被徵收土地之所有權人合法送達，所以對系爭五筆土地之地主而言，等於是沒有踐行協議價購程序。然而本院基於下述理由認為：針對系爭五筆土地而言，上開通知程序已合法踐行，因此不影響協議價購程序的合法性，而協議程序既屬合法，則原徵收處分即無瑕疵可言，爰說明如下：
１、首先必須指明，鑑於徵收行政大量性之考量，與徵收處分對物性處分性格之特徵。徵收主管機關對不動產進行徵收時，其欲徵收之不動產能予輕易確定，但該不動產之私法權源歸屬，無法立即得知。如課予徵收主管機關調查實質權利人之義務，勢必有礙於徵收行政之效率，加上我國對國內絕大部分之土地均已完成測量登記，有地政機關登記簿之記載可稽，且不動產物權在私法上之移轉又採登記生效原則。故對徵收土地所有權人之認定採形式外觀原則，以土地登記簿上之記載為準，乃屬最有效率之作業方式。現行實證法即採此等原則來認定徵收處分之相對人（土地徵收條例第二十四條及土地法第二百二十八條參照）。而這樣的法理在徵收前置作業程序中亦有適用之餘地，所以徵收前置作業之通知對象及送達地址當然也應以土地登記簿上記載之資料為準。徵收主管機關沒有依職權調查被徵收不動產之實質所有權人與該實質所有權人實際住所之義務。
２、在本案中，雖然上開五筆土地在土地登記簿上之登記權利人林鈿郎早於八十四年九月十八日死亡，但因為原告等繼承人未辦理繼承登記，所以新竹市政府以林鈿郎為協議價購程序之相對人，而按土地登記簿記載之地址為通知，自屬合法。
３、而對死亡之人為送達，自難由其本人收受，行政程序法中有關送達相關規定在此均無從適用（死亡之人本來就無從送達，也沒有同居人或受雇人可言），加上本案被徵收之土地多達二八三筆，其相對人數極多，整個價購程序非常複雜，此時基於行政效率之維護，在法律解釋上應認，上開召開協議價購會議之通知只要寄達土地登記簿上之登記處所，由林鈿郎生前同居之家人收受，此等通知程序即可認已合法踐行。
４、另外送達參與協議價購之通知，其目的無非是要讓受通知者能參與價購協商過程而已，若同一應受送達人受多次通知，只要其中有一次通知有合法送達，該受送達人即處於「可參與協議價購程序」之狀況下，至於其他通知是否合法，已對協議價購程序之合法性不生影響。
５、經查：
ａ、本案所涉及之五筆地，其送達情況如下：
Ⅰ、其中如附表編號二至五所示之四筆土地，新竹市政府依土地登記簿上所載之林鈿郎地址「新竹市○○里○○路○段○○○號」以雙掛號為送達，由林鈿郎之孫林世強於九十一年四月二十四日收受該通知書。
Ⅱ、其中如附表編號一所示之一筆土地，新竹市政府則依土地登記簿上所載之林鈿郎舊地址「新竹市康榔里二四二號」以雙掛號為送達，但因林鈿郎生前早已不住該處，亦無親人居住該處，且受送達人姓名誤載為「林細郎」，以致無法送達。新竹市政府乃於九十一年四三十日作成府工土字第0000000000─一號函及府工土字第0000000000─二號公告，對林鈿郎為公示送達。
ｂ、固然上開附表編號一所示之土地，未經死者之家人收受，而新竹市政府於九十一年四月三十日辦理公示送達，隔日（五月一日）即召開協調會，此時依行政程序法第八十一條之規定，公示送達尚未發生送達效力，原通知程序自屬違法。但對其餘四筆土地而言，林世強既為死者林鈿郎之孫（林金進之子），顯屬林鈿郎生前同居之家人，應認已生合法送達之效力。原告謂送達不合法，其主張尚未有據。
三、本案中並無「未於徵收公告期滿十五日內發價」之情形，因此原徵收處分也無因未發價而失效之情形：
Ａ、按土地徵收條例第二十條第三項本文明定，需用土地人未於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交該管直轄市或縣（市）主管機關發給完竣者，該徵收案從此失其效力。
Ｂ、關於徵收補償費是否於公告期滿十五日內發給完竣之認定，應以：
１、需用土地人有無於公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額繳交直轄市或縣（市）主管機關。
２、主管機關已通知領款人領款，領款人是否處於隨時可領款之狀態為斷。
Ｃ、本案中需用土地人兼徵收補償機關新竹市政府已在徵收公告期滿十五日內將應補償地價及其他補償費額備妥，並依法通知林鈿郎之繼承人領取，並無上開「未於徵收公告期滿十五日內發價」之情形，原告是因為與林鈿郎其他子女就有無繼承權發生爭議，而拒領補償費，並無上開徵收處分失效之情形，原告主張系爭五筆土地之徵收處分因補償地價未於法定期間發放而歸於失效，當屬無理由。
肆、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 五 日
臺北高等行政法院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 五 日
書記官 蘇亞珍附表：
┌──┬─────────────┐│編號│土地坐落 │├──┼─────────────┤│一 │新竹市○○段第五一之二地號│├──┼─────────────┤│二 │新竹市○○段第九０地號 │├──┼─────────────┤│三 │新竹市○○段第九一地號 │├──┼─────────────┤│四 │新竹市○○段第九二地號 │├──┼─────────────┤│五 │新竹市○○段第九三地號 │└──┴─────────────┘