臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三九五一號
原 告 百勝電子遊戲場有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 侯傑中律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣訴訟代理人 丙○○右當事人間因電子遊戲場業管理條例事件，原告不服經濟部中華民國九十二年八月二十一日經訴字第○九二○六二一七二九○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
被告應依本判決之見解作成行政處分。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由兩造各負擔二分之一。
事 實
一、事實概要：原告前經被告於九十二年四月一日核准設立公司登記，並領有北縣商聯乙字第○九二○三九二五號營利事業登記證，營業項目為資訊軟體零售業、租賃業、事物性機器設備零售業、資訊軟體服務業、資料處理服務業、電子資訊供應服務業。嗣原告於九十二年四月十五日向被告申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記。案經被告審查，認原告之營業場所距離國小、國中、高中、高職及醫院未達一千公尺以上，不符被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告規定，乃以九十二年四月三十日北府建登字第○九二○一二○三五七號營利事業登記審查通知書，函請原告另覓地點再行申請，並檢還原告申請文件。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予原告申請營利事業變更登記。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原處分是否違反法律保留原則？㈡上開公告之法律授權依據為何？是否屬再委任？是否有逾越法律授權，增加法律
所無之負擔？㈢電子遊戲場業管理條第九條規定電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學
、高中、職校、醫院五十公尺以上，是否係最低基準法律規範，並授權縣市政府主管機關得依情形增加限制之距離？
甲、原告主張之理由：⒈被告九十年四月二十三日以九十北府城開字第一四五二六六號公告，對其境
內商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，規範其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上距離。系爭公告，既係被告基於其所主張之法律授權，對其行政區域內欲從事電子遊戲場業者，就設立電子遊戲之場所等事項施予一定限制之規範，依照行政程序法第一百五十條規定該公告自屬行政程序法所稱之法規命令，合先陳明。
⒉按上開公告雖係以電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款及都市計畫法
臺灣省施行細則第十七條第一項第九款為其法律依據。惟電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」因此，欲從事該等營業者，在向主管機關．申請設立登記時，原應依照該條例規定，本屬當然，無待被告以上開公告另為補充。況該條例又未再就該條新規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第八條第一項第一款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。
⒊本件被告雖引據都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款，作為上
開公告之法律依據。然查該施行細則實係基於都市計劃法第三十九條之授權，都市計劃法既未授權臺灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府在法無明文之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違法律授權之原則而無效。
⒋基於法位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲法牴觸，且此所謂之法律
，並不限於作為母法之授權法律，而應廣及於一般相關法律，此參酌憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條以及行政程序法第一百五十八條規定至明。查上開公告內容「申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上。」與電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、醫院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式均相同，且由該公告事項第二點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第九條第二項之規定，益見該法規命令係抄襲電子遊戲場業管理條例第九條第一項而來，其規範目的應屬相同。然而，有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，在由中央立法機關所制定之電子遊戲場業管理條例第九條第一項既已設有詳細規定，又豈容被告為規避該法律明文，以迂迴方式主張其已經都市計劃法臺灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制（按中央立法之電子遊戲場業管理條例第九條第一項係規定五十公尺以上，但被告卻將之不當擴充至一千公尺以上）？此等有關（限制）人民權利本應以法律規定之事項，豈能如訴願決定，反謂該條例僅為最低基準法律規範，得任由被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命令？顯見上開公告亦有違反行政法最基本之法律保留原則及前揭法律規定。從而，上開公告除有牴觸前述電子遊戲場業管理條例第九條規定之違法外，並因其係不當連結都市計畫法臺灣省施行細則而違反行政程序法第九十四條之規定。
⒌況查，該施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建
築物及土地使用，一、．．．九、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」而電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而係有促進人潮商圈繁榮之功能；且非如餐會業者有公共安全及衛生之考量，故系爭公告實已違反授權法令之目的，此再由系爭公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立須距離國小等一千公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見上開公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之違法及不當。
乙、被告主張之理由：⒈按依特別法優先普通法（中央法規標準法第十六條參照）之原則，本件原告
欲申請增加經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法電子遊戲場業管理條例之相關規範。復按「本條例所稱主管機關．．．在縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證．．．」電子遊戲場業管理條例第二條、第八條第一項第一款及第十一條第一項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之權限委任關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准否本件電子遊戲場業設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證。
⒉再按前開管理條例第九條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、
小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之地方自治精神，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽。該管理條例第九條第一項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。又當時該管理條例草案將各縣市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制。其次，前述該管理條例第八條規定電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」，而該條文其後即承接前述第九條，換言之，就法條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第八條所規範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第九條所為之規範，方可滿足申設電子遊戲業之先決要件，否則仍屬要件不完備。再者，該管理條例第九條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，被告自當依循規範土地分區使用管制之都市計劃法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例第八條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合土地使用分區管制，又土地使用分區管制係屬都市計劃範疇（都市計畫法與都市計畫法臺灣省施行細則參照），而都市計劃又屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第十九條參照），故本件電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之土地使用分區管制，實屬當然，亦無違原告所指違反法律保留原則或違反禁止不當聯結原則。被告在自治事項範圍，依循規範該自治事項之都市計劃法所為之土地使用分區管制，並無違誤。
⒊復按憲法第一百七十條以及中央法規標準法第四條規定，皆指明經由立法院
通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法臺灣省施行細則係基於母法都市計畫法第八十五條授權而制定，而該法八十五條於九十一年十二月十一日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是以，都市計畫法臺灣省施行細則於八十九年十二月二十九日由內政部發布，並自發布日起施行，故該施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違反憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款明定有關限制人民權利義務者，應以法律定之之規範。其中該施行細則第十七條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第九款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。就此部分，其中該條第九款係附麗於第十七條本身，屬該條正面列舉項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，故此不得為下列建築物及土地之使用，仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準此，只要符合該條所列九款條件者，當可拘束人民不得為下列建築物及土地之使用。而被告前開九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，符合第九款「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民不得為下列建築物及土地之使用，就此，上開公告並無原告所指再委任之問題。事實上，九十一年十二月十一日總統令公布修正前之都市計畫法第六條、第三十九條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行土地使用分區管制。尤有者，地方自治團體之自治事項亦為我國憲法增修條文第九條所保障，而八十八年一月二十五日由總統令公布之地方制度法第十九條所列舉之縣（市）自治事項中，第七款即包含關於都市計畫及營建事項。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之，既如前述電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款規定，本件電子遊戲場業之申設須符合土地使用分區管制之規定，被告於轄內電子遊戲場業申請設立時，將設立登記與管理層面兩者合併考量，乃被告本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
⒋電子遊戲場業雖不一定會如同原告所指有礙商業之發展，然其造成對公共安
全之社會影響，卻為不爭之事實，否則電子遊戲場業管理條例將失其立法目的。對此，被告實須審慎考量准予電子遊戲場業設立之相關問題。是以，被告衡酌電玩開放所衍生之社會問題（如環境安寧、治安、公共安全等等）、社會一般民眾普遍意向、臺北縣市屬一共同生活圈，管理規範宜求一致等，及被告境內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群暨經營電子遊戲場業工作權益（被告之前電玩政策為不准新設），故依前開施行細則第十七條第九款之列舉條件「經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之規定，符合前開施行細則第十七條不得為下列建築物及土地之使用，限制人民權利義務之規範，被告遂於九十年四月二十三日以九十北府城開字第一四五二六六號公告，對被告境內商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，規範其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上距離，以符被告對於電子遊戲場業設立登記與管理層面兩者平衡之行政目的。
⒌商業發展與電玩店無必然關係，而電玩店衍生之賭風，卻對社會治安有重大
影響。原告之營業場所以方圓一千公尺距離內檢視，學校有光興國小（正義南路）、正義國小（正義北路）、三光國小（同安街）等，其中尤以光興國小最近，此校學童上下學走動，常經重新路二段天臺附近（交通要道十字路口），若莘莘學子以此處當休憩聖地，不良場所觸目皆是，絕非學童家長所樂見。再說重新路二段眼前已設有四家合法電子遊戲場，包括：獅王（正義北路十八號）、紅屋（重新路二段四三號）、三重（重新路二段六五號）、金營（重新路二段八三號）等，已達家數林立之地步，顯見不宜繼續無限度開放。
理 由
一、按電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上，電子遊戲場業管理條例第九條第一項定有明文。
二、本件原告向被告申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記，被告認原告之營業場所距離國小、國中、高中、高職及醫院未達一千公尺以上，不符被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告規定，乃以九十二年四月三十日北府建登字第○九二○一二○三五七號營利事業登記審查通知書，函請原告另覓地點再行申請，並檢還原告申請文，否准原告之申請，固非無據。
三、經查被告係衡酌被告境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等情，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，爰於九十年四月二十三日依電子遊戲場業管理條例第八條第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款之規定，以九十北府城開字第一四五二六六號公告，被告境內商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千公尺以上，按依前揭法條及說明，被告上開公告係有法律授權依據，且與電子遊戲場業管理條例第九條所定最低基準法律規範、中央法規標準法第五條及憲法第二十三條之規定，尚無牴觸，應屬合法有效，自有拘束人民之效力。惟被告主張上開公告係以電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款為其法律依據。第電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款規定：「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。」因此，電子遊戲場業者在向主管機關申請設立登記時，本應依照該條例之規定，無待被告另以上開公告補充之。況該條例亦未就該條規範之事項再授權被告訂定法規命令，被告援引該條例第八條第一項第一款規定作為前述公告之法律依據，已屬無稽。被告雖又以都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款為上開公告之法律依據。然該施行細則係基於都市計劃法第三十九條之授權，都市計劃法既未授權臺灣省政府再將訂定限制人民權利之法規命令之權限，再行委任予次級政府，被告據以發布上開公告，自非正當。另基於法位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲法牴觸，且此所謂之法律，並不限於作為母法之授權法律，而應廣及於一般相關法律，此觀之憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條以及行政程序法第一百五十八條之規定自明。電子遊戲場業管理條例第九條第一項既已明白規定：「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」上開公告內容則為「申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上。」顯然與電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定相衝突，而將電子遊戲場之營業場所，應距離學校、醫院五十公尺之限制，增加為一千公尺，係未經授權而增加法律之限制，應屬無效。
四、綜上所述，被告依據無效之公告，否准原告之申請，自有違誤；訴願決定予以維持，亦有未合。原告訴請撤銷，為有理由，應予准許。又被告僅以上開理由否准原告之申請，原告之申請是否符合其他要件，尚未經被告審查，原告訴請被告應准予營利事業變更登記，並未達全部有理由之程度，依行政訴訟法第二百條第四款規定之意旨，原告在請求命被告遵照本院判決之法律見解對原告作成行政處分部分為有理由，應予准許；其餘部分為無理由，應予駁回。
五、據上論結，本件原告之訴為一部無理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第二百條第四款、第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第一庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三 日
書記官 蕭士緯