臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第三九二八號
原 告 甲○○
乙○○丙○○(原名郭丁○○戊○○己○○庚○○共 同訴訟代理人 陳雅娟律師被 告 財政部代 表 人 辛○（部長）訴訟代理人 壬○○右當事人間國有土地撥用事件，原告不服財政部中華民國九十二年七月四日台財訴字第○九二一三○○六八九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：㈠高雄縣旗山鎮公所（以下簡稱鎮公所）為職務宿舍用地需要，報經高雄縣政府
轉報臺灣省政府於八十四年二月七日以八四府地三字第一四四二二號函申請撥用高雄縣○○鎮○○段五二九之二六（九十年七月另分割增加五二九之四五地號）、五二九之一一四地號二筆國有土地，依作業規定，財政部國有財產局（以下簡稱國產局）於八十四年二月二十日以台財產局一第00000000號簡便行文表交國產局臺灣南區辦事處（以下簡稱南區處）派員勘查結果，有地上建物為原告等之母郭施梅﹙以下簡稱郭母﹚所使用。經國產局依內政部八十四年二月十五日台（八四）內地字第八四０二九三三號函意見，函請臺灣省政府查明該建物權屬，並請澄清究為新建工程或為既有宿舍，嗣該府於八十四年七月五日以八四府地三字第一五五一九四號函查報：建物權屬為鎮有，係屬既有職務宿舍。案經國產局核符國有非公用不動產撥供宿舍使用案件之處理原則第一點第二款「座落於繁盛地區以外者，應儘速依現行有關法令規定處理，在處理之前，為期管用合一，眷舍由原配住機關依程序辦理撥用。」規定及內政部八十四年七月三十一日台（八四）內地字第八四一一四七七號函核符土地法第二十六條規定後，國產局乃層報行政院於八十四年八月十六日以院台財產一第00000000號函核准撥用。
㈡本案土地，南區處依前述國產局八十四年二月二十日簡便行文表將土地使用勘
查結果函報國產局之同時，並依國產局八十三年五月二十三日台財產局二第00000000號函示：「各級政府機關為公務或公共所需，申請撥用之國有土地有被占用情形者，除占用人為政府機關外，均應向占用人收取歷年使用補償金」規定，於八十四年四月八日以台財產南三字第八四００六九五八號函定型稿通知郭母繳納使用補償金，因函內有檢證申租之事項未經刪除，郭母於同月二十二日申辦承租手續及分期繳納使用補償金。經南區處受理後，於八十四年五月十日以台財產南三字第八四００九七一０號函復，本案土地正辦理撥用手續中，無法辦理出租。郭母遂多次向國產局及南區處陳情或申訴，均經予以答覆說明，惟未獲接受，並針對「承租國有土地」事件提訴願及再訴願，均被駁回。嗣郭母委託蘇吉雄律師事務所於八十六年七月二十五日函詢以本案土地上建物所有權經臺灣高雄地方法院判決確認已存在，請國產局層報行政院撤銷鎮公所撥用，並准由其承租。經國產局於八十六年九月一日以台財產局二第00000000號函復俟地上建物所有權爭議經訴訟終結後，依判決確定結果核處。
㈢嗣郭母以八十九年五月十日申請書向南區處申請層報行政院撤銷鎮公所奉准撥
用案，將土地讓售，並稱本案地上建物權屬爭議，業經一、二審法院判決地上建物所有權確屬其所有。南區處爰於八十九年五月二十九日以台財產南處第0000000000號函請鎮公所儘速檢討，如無法依原計畫用途使用，陳報撤銷撥用，移交國產局接管，俾依法處理，並副知郭母。郭母旋於八十九年七月二十四日針對南區處對其申請讓售案並未為任何作為或處分，提起訴願及行政訴訟，均被駁回。
㈣本案土地上之建物產權，臺灣高等法院高雄分院八十八年度上更（一）字第六
五號民事判決為郭母所有後，南區處即多次函請鎮公所檢討倘無法依原計畫用途使用應撤銷撥用。經鎮公所於八十九年六月十六日八九旗鎮財字第五九一一號及同年八月二十九日以八九旗鎮財字第九０九九號函復，已就新證據提再審之訴，並請俟鎮公所三審訴訟判決確認所有權為郭母後，即依南區處函示辦理。嗣南區處以本案建物鎮公所已訴請強制拆除，而本案房屋權屬爭議，倘經法院駁回鎮公所再審之訴，為免建物先遭強制執行拆除後，建物權屬確定之訴如判決確定屬郭母所有，將衍生糾紛，報請國產局如何處理。案經國產局於九十年六月十五日以台財產接字第０九０００一三七一九號函請鎮公所依「各機關經管國有公用被占用不動產處理原則」規定，檢討變更為非公用財產，現狀移交國產局，依法處理。並告知本案土地上之建物產權，既經臺灣高等法院高雄分院判決確定，其占用之事實，即已確定。對被占用之公用土地，可依上開原則據以處理。另，如鎮公所提起再審勝訴，確定建物所有權為鎮有，且仍需繼續公用時，得再依規定辦理撥用。復經鎮公所以九十年六月二十六日九０旗鎮財六二五五號函告，本案土地中五二九之二六地號已積極排除占用中且仍需公用，由其繼續管理為宜。國產局為瞭解鎮公所仍需公用究係作何用途使用及是否有經費執行，爰於九十年七月六日以台財產局接字第０九０００一六六四八號函請鎮公所查告。嗣經鎮公所九十年八月二日九０旗鎮財字第七００九號函說明，仍以原撥用計畫使用為主，並列九十一年起逐年編列預算維修。國產局認以本案土地之處理方式，關鍵在地上建物權屬之確定，於九十年八月二十二日以台財產局接字第０九０００二０一六三號函請鎮公所應依再審之訴之結果，依國產局九十年六月十五日以台財產局接字第０九０００一三七一九號函研議處理。嗣原告等於九十一年十月一日向財政部申請呈行政院撤銷准許鎮公所撥用本案五二九之二六及五二九之四五地號土地，交國產局接管處接管處理。
經財政部交國產局於九十一年十月十六日以台財產局接字第０九一００二六四八五號函請鎮公所對本案土地之處理，速依國產局九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函研辦，並副知原告等。鎮公所於九十一年十一月四日以旗鎮財字第九一０００一二一八四號函告國產局，本案建物權屬，雖經臺灣高等法院高雄分院判決屬郭母，為維護公產經纏訟多年所費不貲且鎮公所仍需公用，請國產局同意執行拆屋還地，騰空後由鎮公所無償撥用。國產局基於各機關經管國有公用被占用不動產處理原則，對於管理機關訴訟排除執行以及停止或撤銷排除占用之辦理方式，均有明確之規定，於九十一年十一月十九日以台財產局接字第０九一００三０一四六號函鎮公所據以核處，並請查告本案土地撥用後之用途，有無興建計畫、計畫期程及經費，俾憑研處鎮公所之撥用。鎮公所於九十一年十二月十一日以旗鎮財字第九一０００一三四七０號函表明，申請撥用後欲建圖書館，關於興建計畫、計畫期程及經費預算等後續作業，俟完成詳細規劃後再補送。國產局為避免鎮公所規劃期程過長，爰於九十一年十二月三十日以台財產局接字第０九一００三四三四二號函復鎮公所倘九十二年度無法籌措興建圖書館興建經費，應依國產局九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函檢討變更為非公用財產，移交國產局接管，依法處理。原告以被告對原告申請之事項未於法定期間內作成任何處分或決定，依訴願法第四條第七款規定向行政院提起訴願；被告以本件應以國有財產局為原處分機關，乃自行作成訴願不受理決定。原告不服，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉判命被告應作成呈請行政院撤銷核准旗山鎮公所撥用坐落高雄縣○○鎮○○
段五二九─二六及五二九─四五地號等二筆國有土地，交由國產局接管之處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：
⒈本件之訴願受理機關究為財政部抑行政院？⒉原告等申請財政部層報行政院撤銷核准旗山鎮公所撥用坐落高雄縣○○鎮○
○段五二九─二六及五二九─四五地號等二筆國有土地，交由國產局接管事件，應循民事訴訟程序抑或行政訴訟程序救濟？原告有無申請財政部呈報行政院核准撤銷撥用之權利？㈠原告主張之理由：
⒈程序方面：
⑴按不服中央各部會行處局署之行政處分者，向主管院提起訴願，訴願法第
四條第七款定有明文。又依訴願法第二條規定：「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」行政訴訟法第五條第一項規定：「人民因中央地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」添⑵原告等前於⒑⒈依國有財產法第五十二條之二、第卅八條及第卅九條規
定（實體理由詳後述）請求被告機關作成呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用坐落高雄縣○○鎮○○段五二九之二六及五二九之四五地號二筆土地，並將前開土地交由財政部國有財產局接管之行政處分此觀原告前開⒑⒈申請書「主旨」所載之事項自明。被告機關對原告申請之事項未於法定期間內作成任何處分或決定，原告乃於⒉⒙就前開擬制行政處分依訴願法第四條第七款規定向行政院提起訴願，詎被告財政部未依訴願法第五十八條第三項之規定將原告前開訴願書轉呈行政院，復進一步自行作成訴願決定。然查：被告財政部既非訴願管轄機關，自無作成訴願決定之權限，從而，被告前開訴願決定顯然違反訴願法第四條第七款之規定，應予撤銷。添⑶又原告向被告財政部申請呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用訟爭
土地許可之理由，並非以不服財政部國有財產局九十年六月十五日台財產局接字第○九○○○一三七一九號、九十一年十月十六日台財產局接字第○九一○○二六四八五號及九十一年十一月十九日台財產局接字第○九一○○三○一四六號函為原因事實，而係以訟爭土地上之建物（門牌號碼高雄縣○○鎮○○街○○○號之建物）所有權業經判決確定屬原告之母郭施梅所有（詳後述），依國有財產法第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產，於民國卅五年十二月卅一日以前已供建築居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起三年內，檢具有關証明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」為由，向財政部請求作成呈請行政院撤銷撥用許可之行政處分。而前開土地原為非公用財產，係高雄縣旗山鎮公所以原告之母郭施梅所有之前開建物為高雄縣旗山鎮公所之職務宿舍聲請撥用，國有財產局南區辦事處依旗山鎮公所之請求層報行政院核示以致於行政院誤認本案土地上既有旗山鎮公所所有之宿舍隨即於⒏⒗違法核准旗山鎮公所撥用訟爭土地之申請，並於⒏向土地登記機關辦理變更管理機關為旗山鎮公所。行政院前開撥用行為顯違反國有財產法第卅八條及第卅九條之規定，原告在依國有財產法第五十二條之二規定請求讓售前，自應先由被告呈請行政院撤銷撥用回復為非公用財產後，原告始能依國有財產法第五十二條之二檢具相關証明文件請求讓售。此由原告前開申請書及訴願書之記載內容可以証明。本件原告係依據國有財產法第卅九條之規定向被告機關請求作成向行政院呈請撤銷撥用許可之行政處分，而非以不服前開財政部國有財產局之函文向被告財政部提出申請及訴願。訴願決定書對原告申請及訴願之標的顯然有所誤認。添⒉實體方面：
⑴依國有財產法第卅八條之規定：「非公用財產之撥用應由申請撥用機關檢
具使用計劃及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」第卅九條規定：「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管，但撥用土地之收回應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：用途廢止時。變更原定用途時....。」依該規定可知若有應撤銷撥用之情事發生，被告財政部依法即負有層報行政院撤銷撥用之作為義務。又「如法律明確規定特定人得享有權利，或對於符合法定條件之人，授予行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益」。（司法院大法官會議四六九號解釋理由書第二段可資參照）依⒈⒓增訂公布之國有財產法第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產於民國卅五年十二月卅一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正日起三年內，檢具有關証明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」考其立法理由及規範目的無非旨在尊重並維護長久之事實狀態及保護人民合理之信賴與財產利益。然若人民長久居住在非公用財產上，其間因行政院之違法撥用使其成為公用財產，在人民依國有財產法第五十二條之二規定請求讓售前，須先由行政院撤銷撥用，使該財產回復為非公用財產後，始能依該條規定請求讓售，而財政部對於違法撥用之土地本負有呈請撤銷撥用之義務添準此，對於違法撥用之非公用財產，人民欲依國有財產法第五十二條之二請求讓售前，若財政部怠於向行政院呈請撤銷撥用回復為非公用財產，直接使用人自得依國有財產法第三十九條規定及第五十二條之二規定請求財政部呈請行政院撤銷撥用，因此依前揭大法官會議第四六九號解釋意旨，可知國有財產法第五二條之二規定乃為保障個人財產權利而設，個人因此即具有法律上之請求權（主觀公權利）得請求行政機關為一定之作為或不作為。
⑵落高雄縣○○鎮○○段五二九─一地號土地於日據時代原係林和順（即原
告之父郭秋宏之外曾祖父）所有並於其上建屋居住後以「管理」為原因移轉登記為其子林意名義，嗣於日本明治四十三年五月十九日又以「受寄附」為原因被日本政府徵收，台灣光復後，該筆土地並未回復登記為林意之繼承人所有而逕納編為國有土地後又因實施都市平均地權相關措施再由上開五二九─一號土地分割出同段五二九─廿六地號土地（原告等之祖先及父母均長久居住於該號土地上），有附呈土地登記簿謄本可稽，並以財政部國有財產局為管理機關原告等及其父母郭秋宏、郭施梅長久居住於本案土地上之建物早於卅五年八月即以原告乙○○為用電戶名義申請裝表供電，繼於卅九年二月六日設籍即門牌號碼高雄縣○○鎮○○里○○街○○○號，並於四十四年一月申請使用自來水，嗣於五十九年七月一日調整為同上街四十三號迄今，以上事實有戶籍謄本、門牌証明書、高雄縣旗山鎮自來水廠⒓⒖旗鎮水業字第二九八號証明書、台灣電力公司鳳山區營業處函可稽。上開証據足以証明原告之父母郭秋宏、郭施梅於卅五年十二月卅一日以前即已於訟爭土地上建屋居住之事實，而坐落訟爭土地上之建物即門牌號碼高雄縣○○鎮○○街○○○號房屋所有權亦屬原告之母郭施梅（原告之母郭施梅業於⒈⒊死亡）所有，此項事實業經台灣高雄地方法院八十五年訴字第一八九九號、台灣高等法院高雄分院八十八年度上更㈠字第六十五號及八十九年度再字第五十號確認房屋所有權存在事件判決中認定無訛。
⑶在國有財產法第五十二條之二修正前，國有財產局台灣南區辦事處曾基於
原告等長久居住於訟爭土地上房屋之事實，依台灣省省有財產管理規則第七十五條第卅七條第一項第款「非公用不動產、在民國五十九年三月廿七日前被占建房屋，如不妨礙都市計畫，追收占用期間使用補償金後予以出租」之規定於⒋⒏以第00000000號函通知原告之母郭施梅倘訟爭土地地上建物確係於五十九年三月廿七日前建築完成，可檢附於上述時間前建築之証明文件，向國有財產局南區辦事處申辦承租本案土地手續，原告之母郭施梅隨即於⒋以陳情書一件並檢附相關之証明文件申辦承租本案土地手續。詎第三人旗山鎮公所為達成其能於本案土地上建築「職務宿舍」之目的，竟利用高雄縣稅捐稽徵處旗山分處房屋稅籍登記表暨房屋稅計課紀錄表誤載納稅義務人為旗山鎮公所，自五十七年一月起課房屋稅之錯誤檔案資料向國有財產局南區辦事處主張訟爭土地上之房屋為其所有（按原告之父郭秋宏自民國四十九年一月一日起至五十七年二月廿九日為止擔任高雄縣旗山鎮公所鎮長，因長年在訟爭土地上房屋居住，致使接任鎮長之林季容誤認訟爭土地上房屋係該公所鎮長公館，而向高雄縣稅捐稽徵處旗山分處辦理訟爭土地上房屋稅籍登記申報本案土地上房屋納稅義務人為旗山鎮公所名義，並聲請自五十七年一月起課征稅捐。繼於六十年八月一日以旗鎮財字第八四五九號向高雄縣政府呈報訟爭土地上房屋為旗山鎮公所主管專用宿舍，故旗山鎮公所認訟爭土地上房屋為其所有實屬誤解），申請撥用訟爭土地，國有財產局南區辦事處依旗山鎮公所之請求層報行政院核示，以致於行政院誤認訟爭土地上既有旗山鎮公所所有之宿舍隨即於⒏⒗核准旗山鎮公所撥用訟爭土地之申請，並於⒏向土地登記機關辦理變更管理機關為旗山鎮公所，原告之母郭施梅對於旗山鎮公所之所以能取得訟爭土地管理權係因誤認訟爭土地上房屋係該公所所有之職務宿舍，而行政院准許撥用訟爭土地亦係基於旗山鎮公所不實主張所致，乃於⒍申請國有財產局層報行政院撤銷准許由旗山鎮公所撥用訟爭土地並准許原告之母郭施梅承租訟爭土地，嗣經國有財產局南區辦事處於⒐⒈以台財產局二第00000000號函復原告之母郭施梅謂：「本案郭君陳請撤銷撥用，准由其承租乙節，當俟該房屋所有權爭議經訴訟終結後，依判決確定結果核處」。準此，訟爭土地之讓售與否端視房屋所有權歸屬如何而定，房屋所有權之歸屬乃為訟爭土地是否合乎國有財產法第卅九條，第五十二條之二規定讓售及撤銷撥用之停止條件，茲以原告之母郭施梅與旗山鎮公所間就坐落訟爭土地上房屋之確認房屋所有權存在事件，既經第審法院及再審之訴均判決原告之母郭施梅勝訴確定在案，則旗山鎮公所主張訟爭土地上房屋為其所有之職務宿並藉以申請撥用訟爭土地即已失所附麗，其准許撥用之基礎事實即已不存在。添⑷依國有財產法第卅九條之規定，撤銷國有土地之撥用固屬行政院之權限而
行政院准許高雄縣旗山鎮公所撥用之申請固屬行政機關內部之事項，非行政處分，然若人民符合國有財產法第五十二條之二請求讓售之條件及發現撥用之國有土地有應收回之情事時，人民即有請求財政部作成呈請行政院撤銷撥用許可，回復非公用財產之公法上權利。否則若謂一方面肯定人民有向行政機關請求讓售之權利，而一方面對於非公用類財產因行政院之違法撥用而成為公用財產之土地，人民無請求財政部作成呈請行政院撤銷違法撥用之權利，無啻將使國有財產法第五十二條之二規定之目的落空。因此財政部有呈請行政院撤銷撥用許可之作為義務存在，要屬無疑。原告請求財政部應作成向行政院層報撤銷之行政處分財政部違背其作為義務對原告請求之事項未作成任何決定或處分，原告自得依行政訴訟法第五條第一項之規定向高等行政法院課以義務之訴原告請求其作成呈請行政院撤銷撥用之申請，而被告機關否准原告之請求或未作成決定之性質即屬行政處分，原告即得提起行政訴訟，此與讓售階段之性質是否為公法或私法行為無關。被告未予區分，逕謂請求讓售行為屬私法行為，非行政事件云云，顯然違法。添⑸原告之母郭施梅於八十九年七月廿四日對財政部國有財產局台灣南區辦事
處所提出之申請讓售行政訴訟，雖經最高行政法院裁定駁回，然該裁定內容係以讓售衍生之糾紛，應屬人民與行政機關間，因系爭土地是否讓售所生之私經濟法律關係之爭執，尚非行政爭訟所能解決。行政法院並無審判權為理由，從程序上駁回原告之母郭施梅之訴訟，本件訴訟係原告請求被告財政部層報行政院撤銷撥用訟爭土地之許可行政訴訟並無違反既判力之情形。
⑹依國有財產法第卅九條規定：「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事
之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管，但撥用土地之收回，應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：用途廢止時添變更原定用途時....」。可知呈請行政院撤銷撥用土地之機關為財政部，本件原告於⒑⒈依國有財產法第五十二條之二、第卅八條及第卅九條規定請求被告機關作成呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用系爭二筆土地，並將系爭土地交由財政部國有財產局接管之行政處分。而被告未於法定期間內對於原告等前開請求作成決定，乃於⒉⒙向被告之上級機關行政法院提起訴願，洵屬合法。被告認原處分機關為國有財產局，財政部為受理訴願機關，其所為訴願之決定，並無錯誤云云，顯然有所誤解可知有權呈請行政院撤銷撥用土地之機關為財政部，而非國有財產局。原告依國有財產法第三十九條之規定請求財政部呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用訟爭土地許可，並將訟爭土地交由財政部國有財產局接管，對原告前開之請求依法應作成准駁決定之機關為財政部，此由原告申請書之請求對象為「財政部」，而其請求之依據為國有財產法第三十九條可為證明。財政部未於法定期間內對原告前開請求作成任何之決定，原告乃以財政部為原處分機關向行政院提起訴願，因此，訴願機關既為行政院，財政部違背訴願法第四條第七款之規定所作成之訴願決定，依行政程序法第一百十一條第六款之規定，其訴願決定應屬無效之行政處分。添⑺被告機關雖謂依國有財產法第九條第二項之規定，財政部設國有財產局，
承辦前項事務云云....，然查，國有財產法第九條第二項規定乃對國有財產局事務範圍之一般規定，如國有財產之分類、編號、管理等，而對於公開公用財產之變更為非公用財產，國有財產法第三十九條已特別規定非公用財產撥為公用後之收回應由財政部呈請行政院撤銷撥用，此項公用財產撤銷撥用之規定乃專屬於財政部之權限範圍，自應優先於國有財產法第九條第二項適用。至於財政部接受原告之申請後，指示及命令其下級機關即國有財產局調查訟爭土地之撥用情形，純屬行政機關內部上下級機關間指揮權之行使，惟不影響國有財產法第三十九條規定應由財政部呈請行政院撤銷撥用之規定，更何況，一般人民對於行政機關內部之職務分配並無從知悉，所有對行政機關之請求悉以法律規定為準，準此，被告機關以國有財產局為原處分機關而作成之訴願不受理決定，實屬無效（或違法）之行政處分，應予撤銷。添添 ⑻國有財產法第五十二條之二規定「非公用財產類之不動產，於民國卅五年
十二月卅一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正日起三年內檢具有關証明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」所謂「直接使用人得... 」，依其文義解釋，係授與直接使用人斟酌行使讓售請求權與否之權限，而非國有財產局對於符合讓售條件之申請人准否讓售之裁量授權。而平等原則之內涵既係來自於利益均霑請求權，禁止行政機關之恣意為不平等之對待，對於符合一定條件之人，行政機關即無裁量之權利，行政機關殆無拒絕為平等對待之權利，此時平等原則之內涵即已進入「平等權」之階段而成為人民主觀上之權利，得據以請求行政機關應作成讓售之決定（即負有強制締約之義務）。按原告等人長久在系爭土地上建屋居住之事實乃為民事確定判決所認定之事實，而在此情況下基於平等原則、誠信原則及保護人民財產利益與正當合理之信賴，國有財產局之裁量權行使應受到限縮，亦即若經審查後認原告提出之文件，均符合國有財產法第五十二條之二規定，國有財產局即應准予讓售，否則其裁量權之行使即有裁量濫用、違反平等原則及信賴保護原則之違法。本件系爭建物乃為原告及其母所建造並渠等既有長久居住之事實，既經民事確定判決所肯認，易言之，系爭土地顯屬非公用類之不動產，而原告於⒌⒑向國有財產局南區辦事處申請層報行政院撤銷相對人撥用系爭土地之許可並依前開國有財產法第五十二條之二將系爭土地讓售原告後，國有財產局亦數度通知鎮公所將之移交國有財產局南區辦事處接管。顯然國有財產局南區辦事處亦認原告確已符合國有財產法第五十二條之二之讓售條件，否則早以申請讓售要件不合予以駁回，此外復無其他正當理由足令國有財產局南區辦事處得對原告為差別待遇，透過憲法平等原則，誠信原則之間接拘束力，在行政院撤銷撥用後，國有財產局自負有強制承諾讓售之義務。
⑼原告等已符合前開國有財產法第五十二條之二規定之占用人得檢具相關文
件請求國有財產局讓售之條件，僅因財政部迄今未向行政院呈請撤銷旗山鎮公所撥用之許可，使系爭土地無法回復為非公用財產，以致原告等人自前開確認房屋所有權判決確定迄今均無從依國有財產法第五十二條之二規定向國有財產局請求讓售添況依國有財產法第卅九條規定，財政部於公用財產撤銷撥用回復為非公用財產依法負有主動查明隨時收回之作為義務，系爭土地上之建物既已確定為原告等所有之私人建物，訟爭土地並非公用財產，財政部自承國有財產局認以本案土地之辦理方式，關鍵在地上建物所有權歸屬之確定，遂先後於㈠⒏以台財產局接字第○九○○○二○一六三號函請旗山鎮公所應依再審之訴之結果，依國產局九十年六月十五日以台財產局接字第○九○○○一三七一九號研議處理、㈡⒑⒗以台財產局接字第○九一○○二六四八五號函請旗山鎮公所對本案土地之處理，速依國產局九十年六月十五日台財產局接字第○九○○○一三七一九號函研辦、㈢⒒⒚以台財產局接字第○九一○○三○一四六號函旗山鎮公所據以核處，並請查告本案土地撥用後之用途，有無興建計畫、計畫期程及經費，俾憑研處鎮公所之撥用等文件陸續發函指示旗山鎮公所應檢討變更系爭土地為非公用不動產移交該局接管。而旗山鎮公所就國有財產局之命令，除空言泛稱系爭土地仍須公用（原撥用申請係擬興建職務宿舍，嗣後又改稱擬興建圖書館），就興建計畫、期程及經費預算等後續作業均未說明，亦無細部規劃，尤推托不從國有財產局之指示移交系爭土地由國有財產局接管，國有財產局為避免鎮公所久無細部計劃及經費來源，遂於⒓通知旗山鎮公所倘九十二年度無法籌措興建圖書經費，應即檢討變更為非公用不動產，移交國有財產局接管，然截至目前為此，旗山鎮公所仍遲未向國有財產局提報興建圖書館細部計畫及經費來源。詎財政部仍拒絕呈請行政院撤銷撥用，而對於原告請求應作成向行政院呈請撤銷撥用之行為，亦置之未理，顯然被告違反其作為義務甚明。原告依國有財產法第五十二條之二既有請求讓售之權利，則對於讓售之前提應先將錯誤撥用之非公用財產撤銷撥用始能達成國有財產法第五十二條之二請求讓售之目的，因被告財政部怠於行使該義務，致原告受有損害，原告起訴請求被告應依國有財產法第卅九條規定呈請行政院撤銷撥用，並無錯誤。又公有財產之讓售固屬私法上之買賣行為，然因被告拒絕行使其義務，致原告無法行使向國有財產局請求讓售之權利而受有損害，原告起訴請求被告呈請行政院撤銷撥用訟爭土地，即有理由，被告以國有土地之讓售乃私法行為逕謂原告無請求被告呈請行政院撤銷撥用之權利，顯然錯誤。添⑽最高法院五十二年判例意旨固認：「行政院頒行之國有財產處理辦法，係
專為國有財產局對國有財產如何處理而訂定，處理與否，國有財產局仍有自由衡量之權，故該辦法第七條第一項第四款所規定之讓售，亦僅屬國有財產局對占用人要約引誘，占用人縱曾申請承購，但國有財產局亦尚非無權斟酌准駁，尤非因此辦法之頒行，使無權占有者變成合法占有，或使被告之執行權因此歸於消滅」，然查前開最高法院之判例係於國有財產法⒈制定前對於行政院五十年二月廿四日頒行之「國有財產處理辦法」第七條之規定所為之判決，該「國有財產處理辦法」係行政院專為國有財產局內部對國有財產如何處理而訂定之職權命令，該處理辦法之性質為「行政規則」，屬內部法之性質，適用之對象為國有財產局，僅作為國有財產局處理人民請求讓售國有財產時之裁量依據，對外並不發生規範人民權利義務之效力，對於公有財產之讓售，國有財產法於⒈⒓增訂第五十二條之二規定：「非公用財產類之不動產，於民國卅五年十二月卅一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正施行日起三年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售」。因此，前開判例意旨，⒈國有財產法制定及⒈⒓國有財產法第五十二條之二修正後，顯無再援用之餘地。況依大法官釋字第四六九號解釋意旨明白揭示：「如法律明確規定特定人得享有權利，或對於符合法定條件之人，授予行政主體或國家機關為一定作為之請求權者，其規範目的在於保障個人權益」（司法院大法官釋字第四六九號解釋理由書第二段可資參照）。依前揭大法官釋字第四六九號解釋意旨，可知國有財產法第五十二條之二規定乃為保障個人財產權利而設，賦與個人對行政機關有直接請求讓售之權利，此與前揭「國有財產處理辦法」之規範意旨迥不相同，況就法律位階而言，國有財產法之效力應優先於國有財產處理辦法，自屬當然，抗告人執前開最高法院就國有財產處理辦法所為之判例而否認人民依國有財產法第五十二條之二之法律請求權，實屬錯誤。此外，法院裁判應受先例拘束，絕非指法院具有抽象法規之制定權，否則一則將使職司審判之法官兼掌立法之權力，破壞司法權與立法權間之權力分立機制；二則傷及法官獨立審判之權力，並僵化法律見解之進步。蓋法官於個案裁判中一方面須回顧過去法院曾表示之法律見解，仔細區辨個案基礎事實之異同；他方面則須顧及對社會環境之變遷，以及法律見解是否應與時俱進、有所變更，以綜合決定現下是否應受既存判決先例之拘束。因此形容法官乃是「傾聽過去的聲音而向未來對話」，諒不為過。但在法的安定性與法律見解之進步與更新之間，實有賴法官本身審慎衡量，針對具體案件獨立而公正地審判，而不應委由非審判機關代以判斷，甚至僵化而成為見解更新之阻礙，此亦應為憲法第八十條所以保障法官獨立審判制度所揭櫫之理想。因此援用判例，絕不能與基礎事實分離而片面割裂其判例要旨，判例之拘束力也不應超越與其基礎事實類同之案件，否則根本無從判斷是否符合相同案件相同處理之原則（大法官釋字第五七號解釋協同意見書可資參照）。
㈡被告主張之理由：
⒈查依國有財產法第九條規定「財政部承行政院之命，綜理國有財產事務。財
政部設國有財產局，承辦前項事務；其組織以法律定之。」，有關國有財產之撥用及撤銷撥用業務劃歸為國產局職掌事項。是本部於接獲原告等九十一年十月一日申請書後，即交國產局處理，國產局並已於九十一年十月十六日以台財產局接字第０九一００二六四八五號函鎮公所表示，高雄縣○○鎮○○段五二九之二六地號國有土地上房屋權屬，依臺灣高等法院高雄分院判決為郭母，關於本案土地之處理，請速依國產局九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函研辦，並副知原告等。並無原告等所稱未於法定期間應作為而不作為情事。
⒉查國有土地，各級政府機關為公務或公共需要，得申請撥用。縱使國有土地
被占用或有出租使用關係，並無礙撥用程序之進行。本案土地，鎮公所以既有宿舍，經高雄縣政府及臺灣省政府核明屬實，並經內政部核符土地法相關規定由國產局層報行政院核准撥用，並無不當。嗣因地上建物所有權屬爭議，繫屬訴訟，對於奉准撥用之土地，自應俟訴訟終結後，依確定之判決結果處理。鎮公所於判決確定本案房屋權屬為郭母後，函示仍有公用需求，請國產局同意撥供使用。國產局本於公地公用原則及依國有財產法第三十八條規定，鎮公所有公務或公共需要，仍可撥用本案土地。惟為避免鎮公所無使用計畫即要求撥用，乃函請鎮公所查明繼續使用本案土地之用途及有無興建經費，並限期於九十二年度籌措興建經費，否則即撤銷撥用變更為非公用財產，處理上，並無不當。要無原告等所指損害其權利之事實。
⒊依訴願法第四條第六款規定「不服中央各部、會、行、處、局、署所屬機關
之行政處分者，向各部、會、行、處、局、署提起訴願。」，原告等九十二年二月十八日向本部提起訴願，係不服本部未對原告等九十一年十月一日申請書作成任何處分。查該申請書本部已依業務權責劃分交國產局處理（詳理由一），原處分機關為國產局，本部為受理訴願機關，並為訴願之決定，並無錯誤。原告等所謂本部非訴願管轄機關，無作成訴願決定之權限，顯為誤解。
⒋查行政訟訴法第四條規定，人民因中央或地方機關之違法行政處分，認為損
害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定，或提起訴願逾三個月不為決定，或延長訴願決定期間逾二個月不為決定者，得向高等行政法院提起撤銷訴訟。本案原告等請求撤銷撥用，按各級政府機關為公務或公共所需撥用公有土地，係政府行使公法上權利移轉土地之管理權，需地機關取得管理權後，有無撤銷撥用情事，係屬政府機關間之行為，況且本案土地現階段，固得先予撤銷撥用再辦理撥用予鎮公所，惟在鎮公所撥用可預期情況下，待撥用時一併辦理撤銷撥用，係行政作業之簡化，均無涉及行政處分。
⒌復查「行政機關代表國庫處分官產，係私法上契約行為，人民對此有所爭執
，無論主張租用，抑或主張應由其優先承購，均應提起民事訴訟以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟」行政法院五十八年判字第二七０號著有判例。本案原告等申請讓售本案土地，應屬私權範圍，原告應循民事訴訟程序以求解決，不得藉行政爭訟程序請求救濟。且查現行法令，並無依原告申請即應依法層報行政院撤銷本案土地撥用許可之義務或職責，原告對之提起撤銷訴訟，要無理由。
⒍綜上所述，本件原告等之訴為無理由，茲依行政訴訟法準用民事訴訟法第二百六十七條第一項規定提出答辯，敬請 鑒核，依法駁回原告之訴。
理 由
一、按「非公用財產之撥用應由申請撥用機關檢具使用計劃及圖說，報經其上級機關核明屬實，並徵得財政部國有財產局同意後，層報行政院核定之。」、「非公用財產經撥為公用後，遇有左列情事之一者，應由財政部查明隨時收回，交財政部國有財產局接管，但撥用土地之收回應由財政部呈請行政院撤銷撥用後為之：
用途廢止時。變更原定用途時....。」、「非公用財產類之不動產於民國卅五年十二月卅一日以前已供建築、居住使用至今者，其直接使用人得於本法修正日起三年內，檢具有關證明文件，向財政部國有財產局或所屬分支機構申請讓售。」為國有財產法第三十八條、第三十九條、第五十二條之二所明定。
二、次按「不服中央各部會行處局署之行政處分者，向主管院提起訴願」、「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法定期間內應作為而不作為，認為損害其權利或利益者，亦得提起訴願。前項期間，法令未規定者，自機關受理申請之日起為二個月。」此觀訴願法第四條第七款及第二條規定自明；又「人民因中央地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上之利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」亦為行政訴訟法第五條第一項所明定。
三、本件原告等於九十一年十月一日向財政部申請呈行政院撤銷准許旗山鎮公所撥用本案五二九之二六及五二九之四五地號土地，交國產局接管。經財政部交國產局於九十一年十月十六日以台財產局接字第０九一００二六四八五號函請鎮公所對本案土地之處理，速依國產局九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函研辦，並副知原告等。鎮公所於九十一年十一月四日以旗鎮財字第九一０００一二一八四號函告國產局，本案建物權屬，雖經臺灣高等法院高雄分院判決屬郭母，為維護公產經纏訟多年所費不貲且鎮公所仍需公用，請國產局同意執行拆屋還地，騰空後由鎮公所無償撥用。國產局基於各機關經管國有公用被占用不動產處理原則，對於管理機關訴訟排除執行以及停止或撤銷排除占用之辦理方式，均有明確之規定，於九十一年十一月十九日以台財產局接字第０九一００三０一四六號函鎮公所據以核處，並請查告本案土地撥用後之用途，有無興建計畫、計畫期程及經費，俾憑研處鎮公所之撥用。鎮公所於九十一年十二月十一日以旗鎮財字第九一０００一三四七０號函表明，申請撥用後欲建圖書館，關於興建計畫、計畫期程及經費預算等後續作業，俟完成詳細規劃後再補送。國產局為避免鎮公所規劃期程過長，爰於九十一年十二月三十日以台財產局接字第０九一００三四三四二號函復鎮公所倘九十二年度無法籌措興建圖書館興建經費，應依國產局九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函檢討變更為非公用財產，移交國產局接管，依法處理。原告以被告對原告申請之事項未於法定期間內作成任何處分或決定，依訴願法第四條第七款規定向行政院提起訴願；被告以本件應以國有財產局為原處分機關，乃自行作成訴願不受理決定各情，有原告九十一年十月一日申請書、五二九之二六及五二九之四五地號土地登記謄本、國產局九十一年十月十六日台財產局接字第０九一００二六四八五號函、九十年六月十五日台財產局接字第０九０００一三七一九號函、九十一年十一月十九日台財產局接字第０九一００三０一四六號函、九十一年十二月三十日台財產局接字第０九一００三四三四二號函、旗山鎮公所九十一年十一月四日旗鎮財字第九一０００一二一八四號函、九十一年十二月十一日旗鎮財字第九一０００一三四七０號函、原告九十二年二月十八日訴願書、被告訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
四、原告循序起訴意旨略以：原告等前於九十一年十月一日依國有財產法第五十二條之二、第卅八條及第卅九條規定請求被告機關作成呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用坐落高雄縣○○鎮○○段五二九之二六及五二九之四五地號二筆土地，並將前開土地交由財政部國有財產局接管之行政處分，被告對原告申請之事項未於法定期間內作成任何處分或決定，原告乃於九十二年二月十八日就前開擬制行政處分，依訴願法第四條第七款規定向行政院提起訴願，詎被告財政部未依訴願法第五十八條第三項之規定將原告前開訴願書轉呈行政院，復進一步自行作成訴願決定，然被告財政部既非訴願管轄機關，自無作成訴願決定之權限，從而，被告前開訴願決定顯然違反訴願法第四條第七款之規定，應予撤銷。又對於違法撥用之非公用財產，人民欲依國有財產法第五十二條之二請求讓售前，若財政部怠於向行政院呈請撤銷撥用回復為非公用財產，直接使用人自得依國有財產法第卅九條規定及第五十二條之二規定請求財政部呈請行政院撤銷撥用，個人因此即具有法律上之請求權（主觀公權利）得請求行政機關為一定之作為或不作為云云。
五、查原告等於九十一年十月一日依國有財產法第五十二條之二、第三十八條及第三十九條規定請求被告作成呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用坐落高雄縣○○鎮○○段五二九之二六及五二九之四五地號二筆土地，並將前開土地交由財政部國有財產局接管之行政處分，此觀原告前開申請書「主旨」所載之事項自明。又原告向被告財政部申請呈請行政院撤銷准許高雄縣旗山鎮公所撥用訟爭土地許可之理由，並非以不服財政部國有財產局九十年六月十五日台財產局接字第○九○○○一三七一九號、九十一年十月十六日台財產局接字第○九一○○二六四八五號及九十一年十一月十九日台財產局接字第○九一○○三○一四六號函為原因事實，而係以訟爭土地上之建物（門牌號碼高雄縣○○鎮○○街○○○號之建物）所有權業經判決確定屬原告之母郭施梅（於九十一年一月三日死亡），而系爭土地經行政院違法撥用成為公用財產，在人民依國有財產法第五十二條之二規定請求讓售前，須先由行政院撤銷撥用，使該財產回復為非公用財產為由，援據國有財產法第三十九條之規定向被告請求作成向行政院呈請撤銷撥用許可之行政處分，而非以不服前開財政部國有財產局之函文向被告提出申請及訴願，此有原告申請書及訴願書附卷可稽；被告對原告上揭申請事項，固曾交付所屬國產局處理，國產局乃據以向旗山鎮公所函查，惟此乃被告機關內部業務處理程序與分工，並未對於原告之申請案（請求被告作成呈請行政院撤銷撥用之處分）予以直接處理與答覆；是原告以被告未於法定期間內對其申請案作成任何處分或決定，應作為而不作為，向行政院提起訴願（依原告主張為怠於處分之課予義務訴願），程序上自應由行政院受理本件訴願程序；被告係受理申請案之機關，並非本件訴願管轄機關，無權作成訴願決定；詎被告未依訴願法第五十八條第三項之規定將原告前開訴願書轉呈行政院，竟自行作成訴願決定，顯有未合，原告執此指摘訴願決定於法有違，自屬可採，爰將訴願決定撤銷，以資適法。案經撤銷訴願決定，依法自應由受理訴願機關即「行政院」依訴願程序處理之。程序未行，結論未定，則本件原告其他請求，因尚待訴願機關另為適法之處理，本院無從逕為判決，原告該部份之請求，自應予駁回。
六、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴一部為有理由，一部為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條、民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十四 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十五 日
書記官 吳芳靜