臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四一四二號
原 告 甲○○即如附被 告 桃園縣桃園市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丙○○
丁○○右當事人間因徵收補償事件，原告請求被告給付徵收補償金，提起行政訴訟。本院判決如左︰
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○、呂炳坤、呂成源、呂志誠、呂明仁、呂冠石所有坐落桃園市○○段埔子小段二○三五之四五地號土地（下稱系爭土地）為桃園擴大修訂都市計畫已依都市○○道路寬度依公共地役關係使用之公共設施道路用地。原告等分別於民國（下同）九十二年六月二十七日及八月二十一日就系爭土地提出申請徵收併補償地價，經被告桃園縣桃園市公所分別以九十二年七月三日桃市都字第○九二○○三四九○五號、九十二年八月二十六日桃市都字第○九二○○四五七二四號函略以財政短絀且受民意機關之監督未能編列預算，僅能俟中央或縣府統籌補助後方有財源可供辦理既成道路徵收補償。原告為請求被告擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收，並發給原告徵收補償地價新臺幣（下同）二億六千一百○六萬八千○八十元，及自九十二年十月八日起算遲延損害金，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收。
㈡、被告應發給原告徵收補償地價二億六千一百○六萬八千○八十元整，並自九十二年十月八日起算遲延損害金。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、憲法第十五條明定，人民財產權應予保障。國家因交通事業之需要，依土地法第二○八條第二款規定徵收私有土地，惟依同法第二三六條規定應補償地價、補償費及遷移費等。詎知三十餘年前，被告竟未依法辦理徵收，強行將原告等共有之系爭土地闢為中正路，現為桃園市繁華地區，不僅被告承認更有土地登記謄本、桃園縣政府及被告書函可稽。三十餘年前被告雖答應五年內將辦理徵收發給補償地價，卻迄未履行，損害原告之財產權至深且鉅。被告九十二年七月三日桃市都字第○九二○○三四九○五號、九十二年八月二十六日桃市都字第○九二○○四五七二四號函內容為託辭，顯屬違法違憲。為何被告於十年或二十年前徵收私有土地開闢道路，均已付清補償地價，惟對系爭土地藉口財源短絀或其他理由迄未付清。
㈡、原告原係向桃園縣政府聲請發給補償地價，又無提出請求補償金額。按系爭土地面積一千三百一十六平方公尺，每平方公尺公告現值一十四萬一千七百元，徵收地價加四成每平方公尺為一十九萬三千八百元，系爭土地徵收應給補償地價為二億六千一百○六萬八千○八十元。惟被強制使用三十餘年迄未補償，所以應要求加四成補償，即為三億六千五百四十九萬五千三百一十二元。念被告財政困難，於九十二年八月二十一日向被告提出聲請，照一般標準請求補償地價如訴之聲明，合情合理，於法有據。
二、被告主張之理由：
㈠、本案未經訴願程序，應予駁回。又凡為機關之表示行為、未有准駁之通知行為、準法律行為、損害賠償案件等，均不得提起訴願或行政訴訟。且提出訴願或行政訴訟事項，必須是行政機關違法或不當，又直接損害人民權利或利益之行政處分。本案係因目前財源預算無著落並非不予辦理徵收補償，被告以九十二年八月二十六日桃市都字第○九二○○四五七二四號函復事項係為「通知」辦理情形，並非「行政處分」。
㈡、依司法院釋字第四○○號：「．．．亦應訂定期限籌措財源，逐年辦理或以他法補償。」次查類似案件，因地方財源短絀，市政推行經費嚴重不足，且亦受民意機關監督，並無法編列相關經費補償，故由內政部研商訂定容積移轉相關辦法予以補償，惟該辦法目前尚於適用研議階段，故本案仍俟中央統籌並規定補償後再行辦理，並非被告違法或不當。
理 由
一、按行政訴訟法第一百十一條第一、二項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」本件原告起訴時僅聲明：「被告應發給原告徵收補償地價二億六千一百○六萬八千○八十元整，並自九十二年十月八日起算遲延損害金。」。嗣於九十三年十一月二日追加訴之聲明第一項：「被告應擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收。」核與訴訟之終結無礙，本院認為適當，應予准許。是本件原告訴之聲明均提起一般給付訴訟，合先敘明。
二、原告起訴意旨略謂：依土地法第二○八條第二款規定徵收私有土地，應依同法第二三六條規定應補償地價、補償費及遷移費等。惟被告竟未依法辦理徵收，強行將原告等共有之系爭土地闢為中正路。三十餘年前被告雖答應五年內將辦理徵收發給補償地價，卻迄未履行，損害原告之財產權至深且鉅。被告於十年或二十年前徵收私有土地開闢之其他道路，均已付清補償地價，對系爭土地卻藉口財源短絀迄未付清云云。
三、訴之聲明第一項請求被告擬具徵收計畫書報請內政部就系爭土地辦理徵收部分：
㈠、按土地徵收條例第一條、第二條、第十四條、第十九條等規定，徵收核准機關為內政部，被告固非徵收之主管機關，而被告之法律地位係需用土地人。但本件原告向被告即需用土地人，請求被告擬具徵收計畫書報請徵收主管機關核准徵收，對之提起事實行為之本件一般給付訴訟，雖屬合法。
㈡、惟查，土地徵收係指國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂（司法院釋字第四二五號解釋參照）。因此土地徵收原則上只能基於有利於公共事業之公益需要，而由國家依法令所定法定程序為之。換言之，土地徵收案件，只有國家才能擔任徵收權之主體，發動徵收程序（行政法院二十四年判字第十八號判例參照），土地徵收之法律關係，除法律另有規定（如：土地徵收條例第五十七條第二項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明。需用土地人是指基於公共利益之需要，為興辦事業而須請求公用徵收之人，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），尚無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，亦無對需用土地人請求發動請求徵收之權利，一般人民向需用土地人之請求，應僅係促請需用土地人發動請求徵收權之意，與人民之權益並不生任何影響其性質並非公法上之請求權，是以需用土地人發動徵收請求之裁量適當與否，不生違法之問題，自不得作為提起行政訴訟之權利及作為行政訴訟審查之對象。原告請求被告檢具相關文件請求徵收，於法無據。
㈢、另按財產權應予保障，固為憲法第十五條所明定，惟憲法保障財產權之目的，並不在於禁止對財產權之無補償的剝奪，而是在於確保財產權人能擁有其財產權，並免於遭受國家公權力或第三人之違法侵害，並用以過著自我責任之生活（即實現個人自由發展人格及維護尊嚴之意）。因此，財產權保障是一種「存續保障」，而非「價值保障」（司法院釋字第四○○號解釋示亦宗之）。財產權之存續保障功能，為防禦性之權利，祇有在合於法律規定「徵收」之要件下，始由「價值保障」代替之，一般人民除法律別有規定外（如土地徵收條例第八條），並無請求國家徵收其所有土地之公法上請求權，則原告自無依據財產權之保障之原理，積極請求予以徵收之權利，原告依憲法第十五條規定財產權保障，請求被告擬具徵收計畫書報請內政部核准徵收，自屬不合。
四、關於訴之聲明第二項請求徵收補償費部分：
㈠、按土地徵收之性質，係行政處分，事實行為無從構成土地徵收。因此，徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、
二十、二十二等條之規定自明。本件係爭土地既未經徵收，原告請求被告辦理係爭土地之徵收補償，於法未合，應予駁回。
㈡、有關土地或土地改良物被徵收時，其應受之補償費，既應由該管直轄市或縣（市）主管機關會同有關機關估定之，則補償費金額之作成，自須由行政機關依一定程序以行政處分之方式為之，從而人民就土地或土地改良物因被徵收而所生之爭執，其循序向法院提起行政訴訟者，即應請求行政法院判命行政機關作成補償之行政處分，是項司法救濟，應屬行政訴訟法第五條課予義務訴訟之範圍，申言之，人民請求行政機關作成上開補償處分，如行政機關對其請求於法令所定期間內應作為而不作為，應提起「怠為處分之課予義務訴訟」；反之，如行政機關對其請求逕予駁回，則應提起「排除否准之課予訴訟」，而非得逕行提起同法第八條之一般給付訴訟。最高行政法院九十二年判字第一一三九號判決釋示甚詳。經查，本件原告未提起課予義務之訴，請求行政機關作成核定其徵收補償給付之行政處分，遽行提起一般給付訴訟，難以達到訴訟之目的，即屬欠缺權利保護要件，更非法之所許。
五、從而，被告依首揭規定，，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三 日
書記官 黃明和