臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四一七五號
原 告 甲○○原 告 乙○○原 告 丙○○原 告 丁○○原 告 戊○○原 告 己○○被 告 宜蘭縣宜蘭市公所代 表 人 庚○○市長）右當事人間因耕地租佃爭議事件，原告不服宜蘭縣政府中華民國九十二年七月三十一日府訴字第○九二○○二九七○六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：
一、緣原告等所有座落宜蘭縣宜蘭市○○段第一三一地號土地乙筆（下稱系爭耕地），與訴外人呂阿來、呂聰成間訂有耕地三七五租約，最近一次租約自民國（下同）八十六年一月一日起至九十一年十二月三十一日止，租期屆滿前，原告向訴外人聲明系爭耕地擬收回自用，不再續租，要求訴外人於租期屆滿時返還土地，惟不獲訴外人同意。
二、原告乃於九十二年一月間向被告耕地租佃委員會申請調解，被告以原告申請內容非屬租佃爭議，未符耕地三七五減租條例第二十六條規定為由，以九十二年二月十日市民字第○九二○○○二○九一號函回復其申請。
三、原告不服，向宜蘭縣政府提起訴願，經該府以被告前揭九十二年二月十日市民字第○九二○○○二○九一號函僅係原告於出租耕地屆滿擬收回自耕，應備文件及辦理方式為陳述，並未就原告之申請所有准駁，參照最高行政法院判例見解，其屬觀念通知而非行政處分，原告提起訴願為程序未合，乃為「訴願不受理」之決定，原告猶未甘服，遂向本院提起本件行政訴訟。
貳、兩造訴訟上之聲明：
一、原告部分：
Ａ、求為判決撤銷原處分及訴願決定。
Ｂ、被告應受理原告收回耕地之申請並予以調解
二、被告部分：求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：
一、原告部分：
Ａ、原告為收回耕地，係依耕地三七五減租條例第二十六條之規定申請租佃調解，而非依同法第十九條第一項之規定申請終止租約收回耕地，被告暨訴願決定決定機關均有誤解：
１、按「出租人與承租人因耕地租佃發生爭議時，應由當地鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會調解。」耕地三七五減租條例第二十六條第一項前段定有明文；「所謂租佃爭議，係指出租人或承租人間因租用耕地所發生之一切爭議而言，其因轉租、欠租或約定租期屆滿後，租賃關係是否當然不存在之爭議，均包含在內」（台灣高等法院暨所屬法院五十七年度第二次法律座談會參照），並不限於耕地三七五減租條例有規定者為限。觀諸前開法條及實務見解，關於鄉（鎮市區）公所耕地租佃委員會所應受理調解之事件，該條文明定僅限於租佃雙方因耕地租佃所發生之爭議，至於此項爭議是否為耕地三七五減租條條例條文所規定之範圍，以及其所為請求在實體上是否有無理由，則在所不問，換言之，租佃之任何一方若本於租佃關係向他方有所請求，而向鄉（鎮市區）公所申請調解時，該鄉（鎮市區）公所即應予受理而不得拒絕。
２、次按「法律不得牴觸憲法。命令不得牴觸憲法或法律。下級機關訂定之命令不得牴觸上級機關之命令」。此經中央法規標準法第十一條訂有明文。
「人民之生存權、工作權及財產權，應予保障」；「人民之自由權利，除為防止妨礙他人自由、避免緊急危難、維持社會秩序或增進公共利益所必要者外，不得以法律限制之。」亦分別為憲法第十五條、第二十三條所明訂。可知如法律欲限制人民之財產權，其限制之手段與所欲達成之目的間，必須符合必要性與相當性之原則。「耕地三七五減租條例」第十九條、第二十條之規定，係於五十年前以法律之形式強制耕地所有權人將其耕地以政府規定之租金出租予當時之承租人，並限定其租期期滿及承租人續租之權利，出租人不得反對，直接剝奪了耕地所有權人對其耕地財產之「締約自由權」，使耕地所有人再也無法管理、使用其耕地，其違反「私法自治」、「契約自由」二大原則而有侵害憲法第十五條所保障之人民財產權，至為明顯。
３、綜前所述，原告主張租約期滿，耕地三七五減租條例第十九條及第二十條強制續租之規定因違憲而無效，而依同法第二十六條之規定申請收回耕地而來，並非以同條例第十九條及第二十條之規定為申請之依據，而被告自行曲解原告之意，並限縮耕地三七五減租條例第二十六條之範圍，復要求原告依內政部訂頒「私有耕地九十一年底租約期滿處理工作計畫及作業須知」規定，補附依耕地三七五減租條例第十九條第一項申請收回耕地所應具備之文件，並不合法。
Ｂ、被告機關以原告逾期不補附前開作業須知所規定之有關文件，視為未申請，實質上係規避行政處分之法效性，而以涵義不明確之語句，駁回原告之申請，而非單純之觀念通知：
１、按「行政機關對於人民請求之事項，雖未為具體准駁之表示但由其敘述之事實及理由之說明內容，如已足認其有准駁之表示，而對人民發生法律上之效果者，自難謂非行政處分，即得為行政爭訟之標的」，最高行政法院七十七年度判字第二○五四號著有判決可參。
２、本件被告機關之函復略以「倘逾期未補正，則視為未申請」，形式上固未為准駁之表示，然實質上係以原告所具以申請以外不存在之理由，要求原告補正文件已如前述，原告根本無從補正是類文件，故前開函復無異於原處分機關所為駁回原告申請之行政處分。
３、綜前所述，被告機關駁回原告之申請，訴願決定機關復認被告機關之處理非訴願法上之行政處分，於程序上駁回原告之訴願而為訴願不受理之決定，使原告喪失救濟之機會，為此請判決如訴之聲明。
二、被告部分：
Ａ、依原告理由論述：租佃爭議不分其種類被告租佃委員會應予受理乙節，按內政部六十八年九月十日台（六八）內地字三三二○七號函略：應由耕地租佃委員會調解調處之租佃爭議案件，係專指當事人間因耕地租賃之權利義務所生之爭議而言。準此，原告申請調解事由係收回出租耕地，顯然與上開旨意不符且耕地三七五租約之權利義務均規定於耕地三七五減租約條例、台灣省耕地租約登記辦法等相關法規，而耕地三七五減租條例第二十六條規定租佃調解程序，亦依減租條例規定所致，是以未核符耕地三七五減租條例等相關規定，即無耕地三七五租約減租約二十六條規定之適用。另依司法行政部五十九年五月十二日台（五九）民字第三四○三號令：內容均指核符耕地三七五減租條例規定，才適用本條例第二十六條規定。
Ｂ、如原告向被告耕地租佃委員會申請租佃爭議調解申請書第二條所述農地自由租賃乙節，因八十九年六月二十六日農業發展條例公布實施，雖規定農地自由租賃，但此條例亦有但書，規定於本條例第二十條第二項規定意旨：八十九年六月四日修正施行前有耕地三七五租約者，仍依耕地三七五減租條例規定辦理。故本租佃爭議調解書內容涉及法律修正，非被告耕地租佃委員會職掌。
Ｃ、誠如原告理由論述，若認定耕地三七五減租條例違憲，自然依法因果論，共生共滅，本條例第二十六條規定亦無效。
Ｄ、至於承租人不自任耕作或荒廢等同法第十六條或第十七條之理由方願受理乙節，經查台灣省耕地租約登記辦法第六條規定，依本條例第十七條第一項各款終止租約者，應為租約終止之登記。申請租約終止登記者，應填具申請書，提出原租約書外，並依下列規定，檢具證明文件。是出租人倘認為承租人有耕地三七五減租條例第十六條、第十七條等原因，申請收回自耕，應依上開規定檢附證明文件申請終止租約登記。惟查原告未提出證明文件申請收回，顯係不符。
Ｅ、若法院認為此為應先將調解、調處之租佃爭議，要求原告應先申請調解、調處、屆時被告是否有國家賠償法賠償問題，本案原告未依耕地三七五減租條例第十六條、第十七條及等十九條等規定之原因及台灣省耕地租約登記辦法第六條規定之證明文件提出申請調解，被告自難照辦，又申請調解事由經核與內政部六十八年九月十日台六八內地字地三三二○七號函規定不符，被告未予受理申請調解，並無違誤。
Ｆ、綜合上述，原告於九十二年一月間，向被告申請調解事由：租約期滿收回耕地，經核因申請書事由及要件與規定不符，被告於九十二年二月十日以市民字第○九二○○○二○九一號函覆原告。另被告於九十二年三月二十四日以市民字第０九二０００三七七八號函，請釋示乙節，經宜蘭縣政府於九十二年四月一日以府地三字第０九二００三六０六八號函復略述：「．．．本件出租人陳桂樹君等五十六人（含甲○○等君）於租期屆滿公告續租期間，未依上開耕地三七五減租條例及耕地三七五租約清理要點規定，於續訂租約公告期間內提出申請收回自耕，逕以收回不再續訂租約為由，主張耕地租佃發生爭議，請求 貴市耕地租佃委員會依同條例第二十六條規定予以調解，顯與該條例第十九條及第二十條規定不合．．．」，按耕地三七五減租條例第二十條規定：耕地租約於租期屆滿時，除出租人依本條例收回自耕外，如承租人願繼續承租者，應續訂租約。是被告已在本次租期屆滿辦理續訂租約公告期間內受理耕地承租人申請續訂手續，業經宜蘭縣政府九十二年六月十三日以府三字第０九二００七一五００號函核備在案，日前正值寄發被告處理（出租人未申請收回、承租人申請續訂）核定承租人續訂租約通知書作業中。
理 由
壹、按原告之訴依其所訴之事實，在法律上顯無理由者，行政法院得不經言詞辯論，逕以判決駁回之，行政訴訟法第一百零七條第三項定有明文。
貳、次按耕地三七五減租條例就耕地之收回，分別在第十九條第三項及同條例第二十六條設有調處或調解之規定。惟人民因耕地租佃所生之爭執，本質上屬於私權之爭執，依耕地三七五減租條例第二十六條第一項規定，雖應先循租佃程序申請調解、調處，但不服調處者，即移送該管司法機關裁判，要無提起行政爭訟之餘地（改制前行政法院五十年判字第七十號判例意旨參照）。受理調解之機關拒絕人民調解之申請者，既屬就私權爭執所為，且已經過其程序，人民即得逕行提起民事訴訟，法院亦應就案件之有無理由予以判決，不能以其未經調解、調處，而予駁回（最高法院四十八年台上字第一三六二號判例意旨參照），則人民自無就受理調解機關之拒絕其調解之申請提起行政爭訟之必要。
參、本件原告既自陳其係依耕地三七五減租條例第二十六條第一項之規定，申請被告調解，則依上說明，即屬私權爭執之調解。而原告調解之請求本身，在法理上應定性為「請求行政機關為公法上之事實行為，召集契約雙方當事人進行調解」，性質上為公法上之請求權，請求之內容則非「行政處分」（因為不具法效性），僅屬事實上之公法作為，如遭拒絕，原告所應提起之救濟方式亦為行政訴訟法第八條所定「請求行政機關為特定行為」之一般給付之訴。從而：
一、被告認為原告上開請求非屬該法條所定「租佃爭議」之範圍，而駁回其調解之申請，自有未洽。
二、訴願機關以被告機關之答覆為單純之事實敘述及理由說明，非屬「行政處分」，而為訴願不受理之諭知，結論雖無錯誤，但是⑴該答覆也表明了被告機關拒絕了原告之請求，只不過原告請求內容非屬「行政處分」，只屬「公法上事實作為」罷了。⑵訴願機關之決定本身並不因此妨害原告依行政訴訟法第八條提起一般給付訴訟之訴訟法上權利。
肆、但是針對本案所涉及之法規範而言，原告本得逕行提起民事訴訟，以解決此項租佃爭議，且原告身為地主，租佃爭議調解之前置功能對其並無意義，因此其無提起本件行政訴訟之必要。何況事實上原告也已踐行此項起訴（提起民事訴訟）之前置程序，只不過遭被告機關拒絕而已，依上述改制前行政法院（現最高行政法院）之法律見解，顯然租佃爭議已無法解決，原告自得直接提起民事訴訟解決，因此也無再重複請求被告應受理其調解之申請之必要。
伍、是以本院認為，原告提起本件行政訴訟，請求「撤銷原駁回調處申請之處分及其訴願決定，並命被告應受理其收回耕地之申請調解」云云，一方面其訴訟類型選擇有錯誤（這點本來是可以經過本院之闡明予以補正），更重要的是，其起訴顯然欠缺權利保護必要（這點無法補正），故本件依其所訴事實，在法律上顯無理由，應予駁回。
陸、至原告主張其與承租人之耕地租約已屆期，請求收回土地，其所持論據是否有理由，係屬私權爭執，非本院所得審究，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴顯無理由，爰依行政訴訟法第一百零七條第三項、第九十八條第三項前段、第一百零四條、民事訴訟法第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 劉介中法 官 帥嘉寶右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十二 年 十一 月 十八 日
書記官 林麗美