臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四三三四號
原 告 周志宇
即祭祀公業周可安管理人訴訟代理人 乙○○複 代理人 賴政律師原 告 周金鎮
即祭祀公業周可安管理人訴訟代理人 賴政律師被 告 臺北市政府代 表 人 甲○○市長）訴訟代理人 王如玄律師複 代理人 李文健律師右當事人間因平均地權條例事件，原告提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：祭祀公業周可安前所有之台北市○○區○○段○○號等二十一筆土地，於五十七年間因申報地價低於公告地價百分之二十，經被告依當時實施都市平均地權條例第十一條第四款及同條例臺北市施行細則第八十七條等規定予以照價收買，並以五十七年十二月六日府財四字第五八二三五號公告並刊登於被告第一一七期公報在案。原告為祭祀公業周可安之管理人，以被告缺乏照價收買之事務權限，且辦理照理收買前開祭祀公業土地之過程輕忽草率，具有重大明顯瑕疵，因認被告就祭祀公業周可安前所有前述二十一筆土地所為前開公告照價收買之行政處分無效，並於九十年三月二十三日向被告請求確認，被告已逾三十日以上不為確答，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：請求確認被告機關五十七年十二月六日府財四字第五八二三五號照
價收買處分內，有關原告所有台北市○○區○○段第五地號等二十一筆土地照價收買之行政處分及被告機關根據該行政處分囑託古亭地政事務所辦理所有權移轉登記之處分均為無效（對原告不生效力）。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：原告有無起訴之法律上利益？㈠原告主張之理由：
⒈按行為時平均地權條例第十一條及第二十六條所定照價收買之程序，被告依
法得照價收買之法定要件，須原告祭祀公業之合法管理人向其申報地價，且申報之地價低於公告地價百分之三十，經被告限期另行申報，仍低於公告地價百分之二十時，被告始得照價收買原告祭祀公業之土地。惟查，祭祀公業周可安之前任管理人於三十八年間死亡後，遲至七十六年間始經台北市政府核備原告為合法之管理人，則五十七年間該祭祀公業既無合法之管理人，自不可能就該祭祀公業所有前開土地申報地價，如何會發生申報地價低於公告低價情形，被告於法自不可能取得照價收買之權限，卻仍將前開土地公告照價收買，逕行辦理過戶登記，其照價收買之行政處分，即有重大明顯瑕疵，依法自屬無效，被告根據該行政處分囑託古亭地政事務所辦理所有權移轉登記之處分，自然亦屬無效。
⒉又查，被告機關所為照價收買之行政處分，雖係於民國五十七年作成，惟原
告祭祀公業之前任管理人周再思，早於民國三十八年九月十九日即已死亡，新任（現任）之管理人，直至民國七十六年始經合法選任經被告機關准予核備，故原告祭祀公業得行使其權利請求被告機關糾正系爭錯誤行政處分之起算點，應自七十六年十一月三十日始得起算，且本件之時效期間因無其他法律有相關規定，故類推適用民法第一百二十五條規定之結果應為十五年，且原告已於九十年三月廿三日向被告機關行使確認行政處分無效之請求權，自無請求權時效消滅之問題。退而言之，縱認原告之請求權果已罹於時效，則因被告機關於其所主張時效完成後之九十年對原告之申請，並未提出任何時效之抗辯，而明確表示願意「積極查調資料」，已屬拋棄時效利益之意思表示，被告亦不得再以時效業經完成作為抗辯之理由。
⒊本件原告請求確認被告機關囑託古亭地政事務所辦理所有權移轉登記之處分
為無效，因被告機關就原告所有土地之所有權具體事件，決定囑託古亭地政事務所辦理移轉登記，而古亭地政事務所依囑登記之結果，對原告所有土地之所有權，當然對外直接發生所有權變動法律效果（因為依照土地法第四十三條之規定，地政機關依照土地法所為之登記，有絕對效力，亦即有對世之效力，故該等囑託移轉登記之處分，不只對原告發生喪失所有權之效果，對任何第三人亦發生權利變動之法律效果），被告抗辯囑託行為係自治團體機關間之行為，其並未對外發生法律效果云云，顯有謬誤。
㈡被告主張之理由：
⒈按依行政訴訟法第六條第一項規定可知，提起公法上確認之訴，須以原告有
即受確認判決之法律利益為必要。惟查，系爭照價收買處分早已執行完畢，其法律狀態早已確定，自無所謂法律狀態不確定之問題，且屬過去之法律關係，自無確認之利益。又縱認系爭已執行完畢之行政處分為無效，然原告因之所生有關回復原狀之請求權，無論依行政程序法第一百三十一條第一、二項所定五年時效或類推適用民法第一百二十五條所定十五年時效規定，其回復請求權均罹於時效而消滅，原告既無從請求回復原狀，而訴請確認系爭照價收買處分無效，自難認有確認之利益，此部分起訴即不合法。至其另聲明「確認被告機關囑託古亭地政事務所辦理所有權移轉登記之處分為無效」部分，核屬行政機關內部之行為，其並未對外發生法律效果，自非行政程序法第九十二條第一項及訴願法第三條第一項所稱之行政處分，依法亦不得為確認之標的。
⒉次按，行政程序法第一百一十一條所定行政處分無效之規範意旨，前大法官
吳庚做了進一步的闡釋：有關行政處分之無效採重大明顯說，該條第一至六款是重大明顯瑕疵之例示，除此六種情形外，有其他重大明顯瑕疵者亦同。而所謂重大明顯瑕疵，是指該類瑕疵如同寫在額頭上，任何人一望即知，方謂已達重大明顯程度而屬無效。而其中第六款前段「未經授權而違背法規有關專屬管轄之規定」，為使其不致因後段另有欠缺事務管轄字樣而成為無意義之規定，且與行政程序法第一百十五條關於違背土地管轄效果條文對照以觀，應解釋為違背土地專屬管轄方為正確。準此，依行為時平均地權條例第十一條及第二十六條規定，被告既為照價收買之主管機關，所為系爭照價收買處分，何來所謂權限欠缺之問題？原告所指謫地價申報是否欠缺有權人申報之問題，實屬與行政處分合法要件是否相符之問題，要與所謂事務權限之欠缺無涉，原告對此漫為主張，自屬誤解。
⒊又查，系爭照價收買處分，縱有原告指謫之瑕疵，惟亦與行政程序法第一百
十一條第七款所指已達無效之明顯重大瑕疵，相距甚遠，系爭處分自非無效。蓋祭祀公業權利之行使，並非僅以管理人行使為惟一之方法，依最高法院三十七年上字第六０六四號判例意旨，可知祭祀公業若無管理人者，亦得由各房房長共同以自己名義代表派下全體行使祭祀公業之權利。故僅以五十七年間祭祀公業周可安尚無合法管理人之事實，即謂五十七年間之申報地價程序必有代理（代表）權欠缺瑕疵之論，已嫌率斷。再者，縱認該申報地價程序有代理權欠缺之瑕疵，然參諸民法有關無權代理之相關規定可知，無權代理行為之效果，並非當然無效，況更有如表見代理之相關規定，可使無權代理行為，在符合一定要件下，直接生如有權代理之相同效力。而系爭照價收買事件，在申報地價程序之後，尚有公告之程序，而公告後並無該祭祀公業之派下人員對該公告提出異議，被告並從而為給付地價（提存）。則既已為公告而無異議，自表示其派下人員等知有人表示為其代理人（為申報地價）而未為反對之表示，參諸民法表見代理規定之法理（民法第一百六十九條規定參照），其前申報地價程序縱有關於代理權欠缺之瑕疵，仍可因此補正。退上言之，縱認申報地價後公告無人異議之事實，無法補正前階段申報地價程序關於代理人欠缺之瑕疵，此瑕疵與所謂如同寫在額頭上，任何人一望即知之明顯重大瑕疵，亦顯然有別，至多僅屬違法而得撤銷，但該處分既未經撤銷自仍為有效。
理 由
一、按「確認行政處分無效及確認公法上法律關係成立或不成立之訴訟，非原告有即受確認判決之法律上利益者，不得提起之。」行政訴訟法第六條第一項前段定有明文。又所謂「須有即受判決之法律上利益」，係指原告之權利或法律上利益，有因該所主張無效行政處分侵害之危險，且得以確認判決除去者，始足當之。次按，「祭祀公業實係以祭祀為目的之宗親團體，即有一定之名稱、財產與管理人，在行政訴訟上應承認其為民事訴訟法第四十一條之非法人團體，具有當事人能力，記載『某○祭祀公業』『代表人○○○』。」亦經改制前行政法院六十八年度庭長評事聯席會議決議在案。
二、經查，被告係以周可安祭祀公業於五十七年間申報所有坐落台北市○○區○○段○○號等二十一筆土地之地價低於公告地價百分之二十，乃依行為時實施都市平均地權條例第十一條第四款及同條例臺北市施行細則第八十七條等規定，以五十七年十二月六日府財四字第五八二三五號公告照價收買，並於提存地價後，囑託地政機關移轉登記為其所有等情，此有刊登前開公告之台北市政府第一一七期公報及土地登記資料附卷可稽，並為兩造所不爭，堪信為真實。則揆諸首揭說明，前開公告照價收買處分之對象為周可安祭祀公業，原告固為該祭祀公業之代表人，然與祭祀公業本身為不同之權利義務主體，各具獨立人格，並非本件處分之相對人，且原告之權利或法律上利益，亦難認有因前開公告照價收買處分受侵害之危險，而須以確認判決除去者，即難謂原告有受確認判決之法律上利益，故原告起訴請求確認被告前開公告照價收買處分無效，洵非有據，應予駁回。又查，被告於公告照價收買周可安祭祀公業所有前開土地，並依法提存應給付之地價後，依前揭平均地權條例及同條例臺北市施行細則規定，囑託該管古亭地政事務所為前開土地所有權移轉登記，核屬依法囑託地政機關為移轉登記之性質，並不直接發生土地所有權變動之法律效果，自非行政處分甚明，原告起訴請求確認被告前開囑託登記函無效，於法自有未合，亦應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第一百零四條、第八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 一 庭
審 判 長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 四 日
書記官 李淑貞