臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四四四一號
原 告 甲○○被 告 臺北市建成地政事務所代 表 人 乙○○主任）訴訟代理人 丙○○右當事人間因有關規費事務事件，原告不服臺北市政府中華民國九十二年七月三十日府訴字第○九二○三五九九六○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定關於不受理原告對被告九十二年二月十四日北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函處分訴願部分撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告告負擔二分之一，餘由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告以被告民國（以下同）九十一年十一月十八日收件中正二字第六三八五號登記申請案，申辦買賣所有權移轉登記並繳納登記費新臺幣（以下同）三、六五二元、書狀費一六○元，惟該案於辦理期間，因義務人（土地登記名義人）提出異議，被告遂依土地登記規則第五十七條第一項第三款規定，以登記之權利人、義務人與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者，予以駁回。原告於九十二年二月十二日持退費申請書、地政規費收據第一聯正本及駁回通知書影本，至被告遞交測量登記案件收件櫃檯，並要求櫃檯人員予以核對身分後當場退費，經櫃檯人員予以解說須依規定予以審核後經會計作業方能退費，同時審視原告所附之文件尚有欠缺，口頭告知應繳之證明文件，並請原告依程序提出申請，被告將依所附文件予以審核。嗣原告提出退費申請及陳情，被告分以九十二年二月十四日北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函對退費申請通知限期補正，及九十二年二月十九日北市建地一字第○九二三○二二六五○○號函復原告相關法令及作業程序等，惟原告不服被告函復內容，向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府九十二年七月三十日府訴字第○九二○三五九九六○○號訴願決定不受理，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）被告於九十二年二月十四日所為之北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函復原告是否為行政處分？
（二）被告於九十二年二月十九日所為之北市建地一字第○九二三○二二六五○○號函復原告是否為行政處分？原告主張：
一、按行政程序法第四條規定：行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。又同法第九條規定：行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利情形，一律注意。又同法第九十二條行政處分之定義，乃行政機關之「決定」，係指一種對具體事件所為之規範，不限於行政機關須為「積極之作為」，駁回人民申請之「消極不作為」，亦屬之。
二、本案原告於九十二年二月十二日填具被告所提供之既定格式退費申請書，檢具地政規費收據第一聯正本及駁回通知書影本，向被告收件櫃臺遞件申請退費；但櫃臺人員拒絕驗證原告身份證，反要求檢還地政規費收據第四聯正本、駁回通知書正本等，原即屬於原告名下所有之證件，方允退費，致使原告申請案件等於當場裁定駁回，無功而返。
三、復按中央法規標準法第五條規定，限制人民權利義務者，應以法律規定之。被告僅以「臺北市各地政事務所受理申請退還土地登記、測量規費注意事項」為由，即要求人民檢還原即屬於原告所有之證明文件，否則拒予受理退費，顯然係以「行政規則」之限制，剝奪及課予人民義務，自有違法律保留原則，而應以違法侵權行為論。
四、再者，以被告所提供公眾使用之退費申請書（為既定格式），上載所需檢附之證件，亦無須上項事由之說明；是故被告臨時拒絕驗證，並另提他項不合理之要求，顯係無的放矢，強人所難，違法（行程序法第五條之明確性原則，第六條之平等原則及第七條之比例原則）在先，當然無理。訴願決定，仍維持原處分，亦有未合。
被告主張：
一、土地法第七十六條第一項規定：「聲請為土地權利變更登記，應由權利人按申報地價或權利價值千分之一繳納登記費。」土地登記規則第四十五條規定：「土地法登記規費，係指土地法所規定之登記費、書狀費．．．。」、第五十一條第一項第二款規定：「已繳之登記費及書狀費，有下列情形之一者，得由申請人於三個月內請求退還之﹒﹒﹒二、登記依法駁回者。﹒﹒﹒」（現行條文為五年內請求退還之）、第五十三條規定：「辦理土地登記程序如下：一、收件。二、計收規費。三、審查。．．．。」、第五十六條規定：「有下列各款情形之一者，登記機關應以書面敘明理由或法令依據，通知申請人於接到通知書之日起十五日內補正﹒﹒﹒四、未依規定繳納登記規費或罰鍰者。」、第五十八條規定：「駁回登記之申請時，應將登記申請書件加蓋土地登記駁回之章，全部發還申請人，．．．。」臺北市政府地政處所屬各地政事務所地政規費作業注意事項第五點規定：「收費人員應依規費收入憑證及申請書所載金額收費，並將規費收入憑證第一聯交予申請人，．．．第四聯黏貼於申請書背面，．．．。」、第十點規定：「登記測量案件審查案件時應審核所繳納規費金額是否合於規定，如有不符應依規定辦理。」臺北市各地政事務所受理申請退還土地登記、測量規費注意事項第四點第一項規定：「申請人申請退還土地登記或測量規費應檢具下列文件辦理：（一）退費申請書。（二）地政規費收據一、四聯正本。（第一聯遺失得檢附切結書辦理）（三）原土地登記、複丈、建物測量申請書、駁回通知書或同意撤回文件正本。」、第八點規定：「符合規定得退還規費者，於業務主管核定後，由出納人員填具二聯式市庫收入退還書送請市庫代理銀行將受款人應領之款項，以存帳方式匯入其指定之金融機構或郵局帳戶；若受款人未指定金融機構或郵局帳者，則填具以原收入機關專戶為受領人之市庫收入退還書，送請市庫代理銀行將款項轉入其保管金專戶，再簽開專戶支票函送退費受領人。」
二、卷查原告於九十一年十一月十八日以被告收件中正二字第六三八五號登記申請案申辦買賣所有權移轉登記，被告依前開土地法、土地登記規則及臺北市政府地政處所屬各地政事務所地政規費作業注意事項規定，予以收件、計收規費、續以審查，惟該案因故遭駁回，是以全案依土地登記規則第五十八條規定發還申請人，並同時檢附退費申請書請申請人於三個月內申請退還登記費及書狀費。該退費申請書為免申請人遺漏附繳證件，於附繳證件欄特別明列項目供申請人填寫，惟申請人以駁回通知書未列明拒絕交付，並要求當場退費，實與程序不符，經被告承辦人員委婉告知仍無法獲得諒解。而其退費申請書因附繳文件不足，經被告以九十二年二月十四日北市建地四字第０九二三０二０五七００號函通知限期補正，只要申請人證件齊備，被告自當依法退費。
三、按「行政規則」係為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實、及行政裁量權，而訂頒之解釋規定及裁量基準，「臺北市各地政事務所受理申請退還土地登記、測量規費注意事項」即屬之。故被告依上開注意事項規定之作業程序審核原告之退費申請，並非限制人民之權利義務，與原告所謂錯將「行政規則」當作法律，用以限制人民權利義務，以致損害人民權益，應屬誤解。另被告九十二年二月十四日北市建地四字第０九三０二０五七００號函係依上開臺北市各地政事務所受理退還土地、測量規費注意事項第四點等相關規定，通知原告補正相關資料，而九十二年二月十九日北市建地一字第０九二三０二二六五００號函，係被告於收受原告所提前開九十二年二月十三日陳請書後，就受理原告退費申請之相關辦理情形之答復，核其性質，均僅係事實之敘述、理由之說明及觀念之通知，尚不發生具體的法律效果，故非行政處分，原告自不得對之提起訴願及行政訴訟。理 由
一、按訴願法第一條第一項前段規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願。」第三條第一項規定：「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」又對非行政處分提起訴願者，依同法第七十七條第八款規定，應為不受理之決定。至人民對於同一事實先後多次提出申請，官署亦一一為批駁之情形，第一次批駁屬行政處分，固無問題，惟官署就嗣後的申請並未做成新的實質決定，也就是未重新作實質審查，只是重申過去所作成之處分，亦即第一次處分之內容，因其本身不生任何法律效果，不得認為係行政處分，而為學說上所稱之「重複處置」。（翁岳生編二○○○年行政法上冊第五五三頁及改制前行政法院五十六年判字第三五五號判決參照）。
二、本件原告以被告九十一年十一月十八日收件中正二字第六三八五號登記申請案，申辦買賣所有權移轉登記並繳納登記費三、六五二元、書狀費一六○元，惟該案於辦理期間，因義務人（土地登記名義人）提出異議，被告遂依土地登記規則第五十七條第一項第三款規定，以登記之權利人、義務人與申請登記之法律關係有關之權利關係人間有爭執者，予以駁回。原告於九十二年二月十二日持退費申請書、地政規費收據第一聯正本及駁回通知書影本，至被告遞交測量登記案件收件櫃檯，並要求櫃檯人員予以核對身分後當場退費，經櫃檯人員予以解說須依規定予以審核後經會計作業方能退費，同時審視原告所附之文件尚有欠缺，口頭告知應繳之證明文件，並請原告依程序提出申請，被告將依所附文件予以審核。嗣原告提出退費申請及陳情，被告分以九十二年二月十四日北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函對退費申請通知限期補正，及九十二年二月十九日北市建地一字第○九二三○二二六五○○號函復原告相關法令及作業程序等，惟原告不服被告函復內容，向臺北市政府提起訴願，經臺北市政府九十二年七月三十日府訴字第○九二○三五九九六○○號訴願決定不受理，原告不服，主張如事實欄所載。本件所需審究者為（一）被告於九十二年二月十四日所為之北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函復及（二）於九十二年二月十九日所為之北市建地一字第○九二三○二二六五○○號函復原告是否為行政處分？
三、經查被告以九十二年二月十四日北市建地四字第○九二三○二○五七○○號函復原告略以：「主旨：檢還臺端申請退還九十一年十一月十八日收件中正二字第○六三八五○號地政規費乙案，經查尚欠地政規費收據第四聯、原申請書正本、駁回通知書正本，請於文到十五日內補齊資料辦理，逾期即予結案‧‧‧」，訴願決定雖認被告該函復為非行政處分，惟查，關於行政處分及欠缺法效性之觀念通知的區分問題，在行政行為之理論中，如從行政官署之主觀層次觀察，亦可分為意思表示及認知表示，觀念通知固應歸類為認知表示，但在公法領域，認知表示亦可能發生意思表示相同之法律效果，因而在區別二者之際，常生困難，尤其我國行政機關之公文書，究屬觀念通知抑或行政處分未可一概而論，應視其是否已直接發生法律效果為斷。（吳庚行政法之理論與實用第八版第三三二頁參照）。本件函復既已明示原告如未於「文到十五日內補齊資料辦理，逾期即予結案」，因此對原告已產生未按期補正，被告即否准聲請之法律效果，顯見被告對原告之請求，已終局的做成決定，並對原告之請求，產生一定的法律效果，已然符合訴願法第三條「本法所稱行政處分，係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。」原告如不服被告所命補正，對之即得提起訴願，迺訴願決定認此函復僅係「事實之敘述、理由之說明及觀念之通知，尚不發生具體的法律效果，故非行政處分，自不得對之提起訴願」而為訴願不受理之訴願決定，自有未合，應由本院予以撤銷，由訴願決定機關另為實體上之決定。
四、至關於被告於九十二年二月十九日北市建地一字第○九二三○二二六五○○號函復，是否為行政處分部分，經查該復函略以「主旨有關臺端陳情退還地政規費乙案，復請 查照。說明：一、依臺端九十二年二月十三日陳情書辦理。二、退還地政規費之相關法令依據‧‧‧三、臺端申辦退還駁回登記案件之地政規費，將申請書暨其文件送至本所第一課測量、登記案件收件櫃檯，經該櫃檯人員予以解說，並審視臺端所附之文件尚有欠缺，口頭告知應檢附之證明文件，並請至本所第四課收文，續依前開各項規定予以審核後經會計作業方能退費。惟臺端以現場出示身分證證明為本人即要求本所當場退費，實與程序不符，並非本所以身分證可能造假為由而拒絕退費，‧‧，四、另臺端口頭告知不願檢附登記申請書、地政規費收據及駁回通知書等正本，因與規定不合，經櫃臺人員提供本所案例，以申請人因特殊因素，無法完備應繳文件，申請人敘明原因及備相關文件，經審核後，於駁回三個月期滿再予退費供參，該案例係為解決當事人之困難而權宜之便民措施，並非申請退費均需三個月期滿方能撥款。」等語云云，核係被告於收受原告所提九十二年二月十三日陳情書後，就被告受理原告退費申請之相關辦理情形之答復，核其性質，係屬就先前九十二年二月十四日所為處分添加理由，屬重複處置之觀念通知，不生任何法律效果。（吳庚著行政法之理論與實用第八版第三三九頁參照）該函應認不生法律效果，原告對之即不得提起訴願。訴願決定機關，就此部分，為訴願不受理之訴願決定，並無不當。
五、據上論結，本件原告之訴一部份為有理由、一部份為無理由，爰依行政訴訟法第第一百零四條、民事訴訟法第七十九條，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審判長法官 張瓊文
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 一 月 二十九 日
書記官 楊子鋒