臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四四一三號
原 告 大鴻股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 王東山律師
李美寬律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）訴訟代理人 趙培善
丙○○右當事人間因水利法事件，原告不服行政院中華民國九十二年八月十四日院臺訴字第○九二○○八六○九六號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件被告以原告擅在臺中縣○○鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，違反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，依同法第九十二條之一第一項規定，以九十一年五月十日經授水字第00000000000號處分書處原告（受處分人欄誤載為甲○○君，經被告九十二年三月十一日經授水字第○九二二○二○二九七○號函更正）罰鍰新臺幣（下同）六萬元，並限於九十一年八月三十一日前回復原狀、清除、廢止違禁設施（被告已於九十一年十一月十五日以經授水字第○九一二○二一五四六○號函將該處分關於處原告罰鍰部分撤銷）。旋被告所屬水利署第三河川局人員於九十一年十一月十六日至九十二年一月十日、九十二年一月十三日至十七日、二十日至二十四日、二十七日至三十日，至原告上開違規地點複查結果，原告未於被告上開九十一年五月十日經授水字第00000000000號處分書所定期限內回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以九十一年十二月十三日經授水字第○九一二○二六八七○○號等六十六件處分書，按日處原告（部分受處分人欄誤載為大鴻實業股份有限公司，經被告九十二年三月十四日經授水字第○九二二○二○三六八○號函更正）罰鍰一萬八千元。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及如附表所示之六十六件原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈被告認定原告違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，是否合法？⒉被告依行為時水利法第九十二條之一第二項之規定，對原告予以連續處罰，是
否違反一事不二罰原則？㈠原告主張之理由：
⒈本件原處分以原告擅在臺中縣○○鄉○○○段烏溪河川區域內堆置砂石，違
反行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，及同法第九十二條之一第一項規定，罰鍰六萬元。惟原處分書所違規內容，業經原告於九十年五月十日、九十一年八月六日繳納完畢，被告並未發現原告有再堆置砂石之行為，基於一事不二罰之法理，被告仍予連續處罰（九十一年十二月十三日經授水字第○九一二○二六八七○○號等共計六十六張罰單），自屬違法。
⒉本堆砂石為合法參加大洋、大屯砂石開發（股）公司（經由被告所屬水利署
第三河川局許可），所採取之砂石原料為合法採取，並非盜（濫）採而來。本堆置理應於九十年七月二十八日前搬運完畢，奈何九十年七月二十八日桃芝颱風將所有的運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置形成一孤島，所有道路皆不通，原告於九十年六月提出：為申請臺中縣○○鄉○○○段九八五之二六Ａ烏溪河川公地，擬沿現有河床銜接至北勢湳lK+540越堤路「運輸便道」案，當時課長王俊哲先生不准，有被告所屬水利署第三河川局九十年六月二十八日總收支為證。
⒊按公務員服務法第一條規定「公務員應依法執行其職務。」，又同法第六條
規定「公務員不得假借權力以圖本身或他人之利益，並不得利用職務上之機會，加損害於人。」。謹就事實與法理言，王課長不准上開運輸便道案已肇成原告砂石堆置搬遷延宕主因之一。被告所屬水利署第三河川局既不准開設便道，卻連續告發科罰，如此之處分，原告實難信服。
⒋行為時水利法第七十八條規定主管機關為保護水道應禁止之事項，其中第三
款「在行水區內擅採砂石堆置砂石……」之規定並未涵蓋「河川區域」；而現行水利法新增修正為「河川區域內禁止……棄置廢土或其他足以妨礙水流之物」，然殊無上級機關或主管於修法前預載「在河川區域內……棄置或其他足以妨礙水流之物」係水利法明文禁止，故被告就「足以妨礙水流」之構成要件部份，原告認為有不當擴張解釋該款之情事，依據水利法施行細則第一三八條：「所稱水道防護範圍，係指行水區、堤防用地、維護保留使用地及安全管制地……」及同法施行細則第一四二條所稱行水區，係指「二堤之間之土地或未築堤防者，為尋常洪水位達到地區之土地」，原告本堆砂石之實際地點為被告所屬水利署第三河川局規劃定案公布之河川區，並非行水區至臻明確。
⒌主管機關指摘原告所為係犯水利法第九十二條之一第一項之「已致公共危險
」，惟查水利法第九十二條之一第一項後段之「致公共危險」，乃以實際上須有具體危險之發生為要件，具體危險之有無，應依社會一般之觀念客觀予以判定，而事實證明，原告堆置砂石地點非屬行水區，故本件顯不符「具體危險發生」之要件。
⒍眾所周知，全省各大河川，在被告所謂「行水區」設立之電塔比比皆是，如
臺電電塔、麥寮電廠電塔及中油輸油管高架橋，試問主管機關准其設立，是否符合水利法第七十八條及第九十二條之規定？經查，被告九十一年五月二十九日令頒「河川管理辦法」第二十八條第二款「河川區域內設施、改進、修復或拆建造物使用行為應向管理機關申請許可。」，試問，如前揭電塔及輸油管高架橋於九十一年五月二十九日後設置，則本件原告之砂石堆置可否比照辦理？⒎於九十二年二月六日前，沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石的地方：堆放
於農地，違反農田使用條例；而得不到環保署固定污染源操作許可證，則違反環保空污、水污法令，並按日告發。理由如下：
⑴大丰砂石（股）公司草屯廠依規定辦理礦業用地二公頃以下，從申辨起到
核准時間概需一年六個月（審核機關：農業、地政、建設、環保、礦務等單位），更有地方政府不受理業者申辦（如：南投縣政府）。
⑵原告砂石堆置約五十四萬二千四百四十二立方公尺，所需砂石堆置遠超過
二公頃以上土地，合法申辦變為礦業用地，僅審核有關農業、水保、環保，特別是環評及建築指定線，至少需申辦二年，試問，如此要原告如何辦理？⑶砂石堆置體積逾一千立方公尺須覆蓋，以免揚塵遭處罰。全省日產量二千
立方公尺以上之砂石碎解洗選場比比皆是，就以日產量二千立方公尺之砂石場計算，每月約產五萬立方公尺砂石堆置，基此，全省根本沒有不被罰鍰之砂石場。砂石原本屬河川大地自然土石之一部份，砂石堆置非毒害污染源，主管機關卻列為頭號公害，極力壓制，歸罪於砂石業者科以罰鍰等處分，實有待商榷。
⑷目前被告所屬礦務局已輔導完成變更編定者約七十五場，然這七十五場業
者申辦變更為礦業用地之目的均是申設砂石碎解洗選場。而這七十五場均無法堆置十萬立方公尺的砂石，因為二公頃以下土地即使全部用作堆置砂石，僅約可堆置四萬立方公尺。
⒏原告砂石堆置約五十四萬二千四百四十二立方公尺，自九十一年十一月一日
起，經主管機關允許搬遷，原告即積極清運，至九十二年六月十七日止已全部搬遷完成。
⒐綜合前開所述，原告延宕搬遷堆置砂石，窒礙於現行堆置砂石之規定，絕無
准許堆置五十四萬二千四百四十二立方公尺砂石之地，九十年七月二十八日，桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀，天然災害原告難以抗拒，被告所屬水利署第三河川局之王課長俊哲不准原告開設便道之申請；又原告堆置砂石位置非屬行為時水利法第七十八條第三款之「行水區」，且原告一經獲准搬遷，即著手清運改善，懇請鈞院就事實及法律觀點，察查本件被告連續處罰之適法性。
㈡被告答辯之理由：
⒈按行為時水利法第七十八條第一項第三款規定，主管機關為保護水道，禁止
在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土。其有違反者，應依同法第九十二條之一規定，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。另行為人未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止。
⒉查原告堆置砂石之行為，前經被告於八十九年十二月二十六日、九十年四月
二十日、七月二十七日及九十一年五月十日分別對原告開立處分書，處以罰鍰及限期回復原狀，因有違一事二罰之原則，因此，被告九十年四月二十日、七月二十七日及九十一年五月十日所開立處分書之科處罰鍰部分，係屬違法，應予撤銷。惟限期回復原狀等為符信賴保護原則，應予維持，被告爰以九十一年十一月十五日經授水字第○九一二○二一五四六○號函將上開三件處分書之處罰鍰部分予以撤銷。至原告未依被告九十一年五月十日經授水第00000000000號處分書所定期限回復原狀，被告依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九十一年十二月十三日經授水字第○九一二○二六八七○○號等六十六件處分書，按日處原告罰鍰一萬八千元，係屬間接強制之執行罰，無涉及一罪二罰之情事。
⒊原告堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八
九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確位於烏溪行水區內，有堆置位置圖可稽，堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，要不因砂石來源為合法取得，而得任意堆置；再查，本件原告堆置砂石之行為曾經被告九十年四月二十日、九十年七月二十七日開立處分書限期回復原狀，原告亦自應於九十年七月二十八日前搬運完畢，其主張運輸便道經九十年七月二十八日桃芝颱風沖毀云云，既未積極向主管機關重新申請辦理申請許可，亦難謂無可歸責於己。
⒋原告訴稱「主管機關指摘原告所為，係犯水利法第九十二條之一第一項。惟
查水利法第九十二條之一第一項後段之致生公共危險，以實際上須有具體危險之發生為要件，具體危險有否，應依社會一般之觀念，客觀予以判。事實證明：原告堆置砂石地點非屬行水區，顯見本件不符具體危險之發生要件。」一節。查原告堆置砂石地點，如前所述確係位於臺灣省政府公告之烏溪河川區域行水區域內，且依行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，其堆置行為不以發生「具體危險」為構成要件，與原告所稱同法第九十二條之一規定有關以致生公共危險為構成要件之刑事責任部分，異其處罰條件及目的，且該條所稱「致生公共危險者」依最高法院判例係以客觀上業已具備公共危險之狀態為已足，不以已經發生危險為必要，原告顯為混淆視聽強詞巧辯。
理 由
一、被告之代表人已於九十三年五月二十由林義夫變更為乙○○，渠聲明承受訴訟，核無不合，應予准許，合先敘明。
二、按主管機關為保護水道，應禁止在行水區內擅採砂石、堆置砂石或傾倒廢土，為行為時水利法第七十八條第一項第三款所規定。「違反第七十八條第一項各款情形之一者，除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」、「前項行為人，未在期限內回復原狀、清除或廢止違禁設施者，得按日處罰鍰至回復原狀、清除或廢止違禁設施完竣之日止；其情節重大者，得沒入其違禁設施或機具。」復為同法第九十二條之一第一項前段及第二項所規定。
三、查原告擅在臺中縣○○鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，依被告九十一年五月十日經授水字第00000000000號處分書應於九十一年八月三十一日前回復原狀，惟被告所屬水利署第三河川局人員於九十一年十一月十六日至九十二年一月三十日間複查結果，原告並未依被告上開九十一年五月十日經授水字第00000000000號處分書所定期限回復原狀，有被告所屬水利署第三河川局九十一年十一月十六日至九十二年一月十日、九十二年一月十三日至十七日、二十日至二十四日、二十七日至三十日之現場取締紀錄影本附被告卷可稽，被告認原告在行水區內堆置砂石，未依限回復原狀之違法事實明確，分別以九十一年十二月十三日經授水字第○九一二○二六八七○○號等處分（如附表所載），按日處原告罰鍰一萬八千元。
四、原告主張本件其因臺中縣○○鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，業經被告處罰鍰在案，其並已繳納完畢，嗣其並未再堆置砂石，被告竟為如附表之處分，自有一事不二罰之適用，且其堆置砂石之地點為被告所屬水利署第三河川局規劃定案公布之河川區，並非行水區云云。然查，本件因原告未依被告九十一年五月十日經授水第00000000000號處分書所定期限回復原狀，乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，分別以九十一年十二月十三日經授水字第○九一二○二六八七○○號等六十六件處分書，按日處原告罰鍰一萬八千元，係屬間接強制之執行罰，與原告因違規在上開地點堆置砂石所為之處罰（即所謂秩序罰）不同，自無涉一罪二罰之情事。又查原告堆置砂石地點，依臺灣省政府七十九年八月四日府建水字第一五三九八九號公告之烏溪河川區域線及行水區域線，確係位於烏溪行水區內，有該公告及堆置位置圖可稽，原告主張堆置砂石地點非行水區，尚有誤解。
五、原告復主張九十年七月二十八日桃芝颱風將所有運輸道路全部沖毀破壞，堤防、道路流失，致本堆置地點形成一孤島，原告申請「運輸便道」案，又未獲准許，乃導致清除搬運之延宕云云。查原告向被告申請之「運輸便道」，係直接穿越河床通抵對岸等情，被告考量現場尚有其他便道，且穿越河川，有破壞河川生態之虞，乃未准許該便道開設之申請，此為兩造所不爭，並有原告提出之申請設施使用河川公（私）地案件書面審查表影本一紙附卷可參。原告既負有恢復原狀之義務，自應另行申請其他之運輸便道或利用其他現有便道清除堆置之砂石；況原告亦不否認颱風過後，如不直接搭便橋至對岸，並非即無路可通，僅須經過下游繞行較遠之路等。原告既違法於行水區內堆置砂石，其所負恢復原狀義務，要不因上情而免除。
六、又查，原告係違反行為時水利法第七十八條第一項第三款之規定，被告依同法第九十二條之一第一項前段：「除通知限期回復原狀、清除或廢止違禁設施外，處六千元以上三萬元以下罰鍰。」及第二項：「前項行為人，未在限期內回復原狀、清除或廢止違禁設施者」之規定，處原告罰鍰及按日罰鍰至其回復原狀、清除或廢止違禁設施完峻之日止，其處罰並不以發生具體危險為要件，與原告主張同法第九十二條之一規定有關特別刑法之致生公共危險之構成要件，異其處罰條件及目的。
七、原告訴稱何以被告准建電塔、油管高架橋，惟竟不准堆置砂石之行為云云。按河川區域行水區內施設電塔及油管高架橋，依河川管理辦法第二十八條規定，係屬申請許可事項，異於河川區域之行水區域內堆置砂石係屬行為時水利法第七十八條第一項第三款規定之禁止事項，兩者不同，要難比附援引。至原告訴稱目前我國沒有法令可讓砂石業者容許堆放砂石一節；按砂石堆置地點，可依非都市土地變更礦業用地作業要點相關規定，辦理取得礦業用地而為堆置砂石之使用，並非無法取得合法堆置地點，殊難以申請過程費時或困難，而得違法堆置砂石。
八、綜上所述，原告擅在臺中縣○○鄉○○○段烏溪河川區域之行水區域內堆置砂石，未於期限內回復原狀應堪認定，從而被告乃依行為時水利法第九十二條之一第二項規定，以如附表所示之計六十六件處分書，按日處原告罰鍰六千元（折合新臺幣一萬八千元），並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤。原告訴請撤銷為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 九 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 侯東昇
法 官 楊莉莉法 官 林育如右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 九 月 三十 日
書記官 蕭純純