臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四四一九號
原 告 金滿意遊樂場有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林宇文律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣訴訟代理人 丙○○右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國九十二年九月十九日經訴字第○九二○六二二○三一○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前於九十二年五月十三日向被告申請於台北縣○○鄉○○路○段○○○號一樓設立「金滿意遊樂場有限公司」，營業項目包括「一、Ｆ１１８０１０資訊軟體批發業二、Ｆ２０９０３０玩具、娛樂用品零售業三、Ｉ３０１０１０資訊軟體服務業四、Ｉ３０１０２０資料處理服務業五、Ｉ３０１０３０電子資訊供應服務業六、Ｆ２１８０１０資訊軟體零售業七、Ｆ２０３０１０食品、飲料零售業八、Ｆ２１３９９０其他機械器具零售業（選物販賣機貼紙照相機卡片多媒體販賣機）」，經被告於九十二年五月十九日核准設立登記。其後原告復於九十二年六月六日向被告申請營利事業變更登記，即除原來營業項目外，增加「Ｊ７０１０１０電子遊戲場業」，案經被告審查，認原告之營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達一千公尺以上，乃以九十二年七月四日北府建登字第０九二０一三一六六五號營利事業登記審查通知書，請原告另覓地點，並洽被告工務局辦理建物用途為「電子遊戲場」之使用執照再行申請，隨文檢還原告申請書件之處分。原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予原告申請營利事業變更登記。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：
⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈按被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，雖係以
電子遊戲場業管理條例第八條條第一項第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款為其法律依據。惟電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二……」因此，欲從事該等營業者，在向主管機關申請設立登記時，原應依照該條例規定，本屬當然，無待被告以公告另為補充。況該條例又未再就該條所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第八條第一項第一款規定作為前述公告之法律依據，已有誤會。
⒉次查法律授權行政機關訂定法規命令時，並非毫無限制，若依法律授權得訂
定法規命令之機關，復將此等命令訂定之權委任給其他行政機關，即學理所稱之「再委任」，不論是學說或實務，多認為若授權法律並未明文規定「有權訂定法規命令之行政機得再委任其他機關行之」，「再委任」原則上是應該予以禁止的，此有學說及司法院釋字第五二四號解釋得以參照。
⒊本件被告雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款，作為
前述公告之法律依據。然查該施行細則實係基於都市計劃法第三十九條之授權（按即「對於都市計劃各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率……」等事項），省（市）政府得依據地方實業情況，於本施行法細則中作必要之規定。揆諸前開說明，都市計劃法既未授權臺灣省政府再行將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予地方政府，則臺灣省政府在法無明文之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予地方政府，自有違前述法規命令授權原則而無效。
⒋再者，基於法位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲法牴觸，且此所謂
之法律，並不限於作為母法之授權法律，而應廣及於一般相關法律，此參酌憲法第一百七十二條「命令與憲法或法律牴觸者無效。」、中央法規標準法第十一條「…命令不得牴觸憲法或法律…。」，以及行政程序法第一百五十八條「法規命令，有下列情形之一者，無效…一、牴觸憲法、法律…。」至明。查被告之上開公告內容：「……申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上…。」電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、醫院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式均相同，且由該公告事項第二點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第九條第二項之規定，可見該法規命令係從電子遊戲場業管理條例第九條第一項而來，其規範目的應屬相同。然而，有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，在由中央立法機關所制定之電子遊戲場業管理條例第九條第一項既已設有詳細規定，又豈容被告為規避該法律明文，以迂迴方式主張其已依都市計劃法臺灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制，而將距離不當擴充至一千公尺以上；又此等有關限制人民權利而本應以法律規定之事項，又豈能如訴願決定，反謂該條例僅為最低基準法律規範，得任由被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命令？顯見該公告亦有違反行政法最基本之法律保留原則及前揭法律之規定。從而，該公告除有牴觸前述電子遊戲場業管理條例第九條規定之違法外，並因其係不當連結都市計畫法臺灣省施行細則，而違反行政程序法第九十四條「前條之附款不得違背行政處分之目的，並應與該處分之目的具有正當合理之關聯」。
⒌況查，都市計畫法臺灣省施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而劃定
，不得為下列建築物及土地使用，一、……，九、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」而電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而有促進人潮商圈繁榮之功能；且非如餐會業者有公共安全及衛生之考量，故該公告實已違反授權法令之目的，此再由該公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立須距離國小等一千公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見原證一之被告公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之違法及不當。
㈡被告答辯之理由：
⒈按「法規對其他法規所規定之同一事項而為特別之規定者，應優先適用之」
中央法規標準法第十六條定有明文，此即「特別法優先普通法」之法理。本案係原告欲申請增加經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之相關規範，自不待言。復按「本條例所稱主管機關……在縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證……」電子遊戲場業管理條例第二條、第八條第一項第一款及第十一條第一項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准否本轄電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，合先敘明。
⒉再按前開管理條例第九條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、
小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽（可參見立法院公報第八十九卷第九期院會記錄，第十頁、第二十至二十一頁）。可見該管理條例第九條第一項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，故該規定係採最低標準。又當時該管理條例草案將各縣市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌「公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」。其次，前述該管理條例第八條規定電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」，而該條文其後即承接前述第九條，換言之，就法條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第八條所規範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第九條所為之規範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件，否則仍屬要件不完備。再者，該管理條例第九條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分區使用管制之都市計劃法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例既已於八十九年二月三日經立法院三讀通過，並經總統公佈，其第八條所規定者，自有拘束人民之效力，而其第八條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法台灣省施行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第十九條可參照），故本轄電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反禁止不當聯結原則」。故被告在此種「自治事項」範圍，依循規範該「自治事項」之都市計劃法所為之「土地使用分區管制」，並無違誤。
⒊復按憲法第一百七十條以及中央法規標準法第四條規定，皆指明經由立法院
通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法臺灣省施行細則係基於母法都市計畫法第八十五條授權而制定，而該法八十五條於九十一年十二月十一日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」，是以，都市計畫法臺灣省施行細則於八十九年十二月二十九日由內政部發布，並自發布日起施行，故該施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款明定有關限制人民權利義務者，「應以法律定之」之規範。其中該施行細則第十七條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第九款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」，就此部分，其中該條第九款係附麗於第十七條本身，屬該條正面列舉項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，故此「不得為下列建築物及土地之使用」仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準此，只要符合該條所列九款條件者，當可拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」。而被告前開九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，符合第九款「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」，就此，係爭公告並無原告所指「再委任」之問題。事實上，九十一年十二月十一日總統令公布修正前之都市計畫法第六條、第三十九條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用……省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤有甚者，地方自治團體之自治事項亦為憲法增修條文第九條所保障，而八十八年一月二十五日由總統令公布之地方制度法第十九條所列舉之縣（市）自治事項中，第七款即包含「關於都市計畫及營建事項」。綜上，不論就憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之，既如前述電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款規定，本轄電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之規定，被告於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃被告本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
⒋又電子遊戲場業雖不一定會如同原告所指「有礙商業之發展」，然其造成對
「公共安全」之社會影響，卻為不爭之事實，否則「電子遊戲場業管理條例」將失其立法目的（該管理條例立法意旨可參照），對此，被告實須審慎考量准予電子遊戲場業設立之相關問題。是以，被告衡酌電玩開放所衍生之社會問題（如環境安寧、治安、公共安全等等）、社會一般民眾普遍意向、台北縣市屬一共同生活圈，管理規範宜求一致等，及本縣境內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群暨經營電子遊戲場業工作權益（原被告之前電玩政策為「不准新設」），故依前開施行細則第十七條第九款之列舉條件「經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之規定，符合前開施行細則第十七條「不得為下列建築物及土地之使用」限制人民權利義務之規範，被告遂於九十年四月二十三日以九十北府城開字第一四五二六六號公告，對本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，規範其營業場所應距離國民中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上距離，以符被告對於電子遊戲場業「設立登記」與「管理層面」兩者平衡之行政目的。
⒌最後，電子遊戲場業管理條例第八條第二款明定「營業場所建築物之構造、
設備，應符合建築法令之規定」，另建築物原使用執照未登載類組者，應由該管主管建築機關依附表一之類組定義確認其類組，並加註於原使用執照，此為建築法第七十三條執行要點第一點及第三點所明定。準此，依上開附表一認定電子遊戲場業之使用類組歸屬為Ｂ１類組，殆無疑義。查原告於九十二年六月六日向被告申請電子遊戲場業之變更營業項目登記時，其檢附之建築物變更使用用途執照係為「室內機械遊樂場」而非「電子遊戲場業」，此亦與前開管理條例第八條第二款之規定亦不相符，併予指明。
⒍綜上所述，被告於九十二年七月四日北府建登字第○九二○一三一六六五號審查通知書所為之處分，認事用法，洵無違誤，請駁回原告之訴。
理 由
一、本件原告負責人於九十三年四月一日已由褚榮坤變更為甲○○，另被告代表人亦已由蘇貞昌變更為林鍚耀，茲據其等聲明承受訴訟，並無不合，應予准許，合先敘明。
二、按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」、「經營電子遊戲場業，應依公司法或商業登記法辦理公司或商業登記；其為公司組織者，於申請公司設立、遷址登記時，應檢附其營業場所合於第八條第一款及第二款規定之證明文件。前項規定於公司申請增加電子遊戲場業之營業項目變更登記時，亦適用之。」分別為電子遊戲場業管理條例第八條第一款及第十條所明定。又「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。」、「對於都市計畫各使用區……之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條及第三十九條亦定有明文。又「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為左列建築物及土地之使用：一、……九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」復為都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款所明定。
三、本件原告申請「金滿意遊樂場有限公司」營利事業變更登記，除原來營業項目外，增加「Ｊ七○一○一○電子遊戲場業」，被告依其於九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六六號公告，認其營業場所距離國民中、小學、高中、職校及醫院未達一千公尺以上，乃通知其另覓地點，並洽被告工務局辦理建物用途變更（用途變更為電子遊戲場），並檢附變更後之使用執照再行申請。原告主張電子遊戲場業管理條例第九條僅規定：「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上。」被告九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，要求電子遊戲場業之營業場所應與國民中、小學等距離一千公尺以上，顯然已增加人民之負擔，除違反電子遊戲場業管理條例外，亦違反中央法規標準法第五條及憲法第二十三條所定「法律保留」之原則，且已逾越都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款之授權目的及範圍云云。
因此，本件應審究者，為該公告是否有違反電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定及不當連結都市計畫法台灣省施行細則？查：
㈠行政處分依行政受法律拘束之程度，可區分為羈束處分與裁量處分。羈束處分
指特定構成要件事實存在，行政機關即應為特定法律效果之行為，此種處分即為羈束處分；裁量處分指特定構成要件事實雖然確定存在，但行政機關有權選擇作為或不作為，或選擇作成不同法律效果之行政處分，此種處分即為裁量處分。電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定：「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，參考立法當時之所以為上開規定，主要為尊重地方自治精神，考量各地區民情風俗不一，因此賦予直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及營業區域予以限制（立法院第四屆第二會期第十七次會議紀錄參照）。足見上開規定為最低規範，直轄市、縣（市）主管機關對於電子遊戲場業之申請，仍有裁量之餘地。
因此，被告衡酌該縣境內電子遊戲場之經營型態，設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共、社會安全與環境安寧，於九十年四月二十三日，以九十北府城開字第一四五二六六號公告，該縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國民中、小學、高中、職校及醫院一千公尺以上，為被告本於行政權作用所為之裁量行為，並未逾越電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定，原告上開主張不足採信。
㈡按「電子遊戲場申請設立時，其營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都
市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用分區管制之規定。」電子遊戲場業管理條例第八條第一款定有明文，足見申請設立電子遊戲場業須符合「土地使用分區管制」之規定，又「土地使用分區管制」係屬於「都市計畫」範疇，而「都市計畫」又屬縣（市）政府之自治事項（地方制度法第十九條參照），而「直轄市及縣（市）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用。
」及「對於都市計畫各使用區……之使用，省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定。」都市計畫法第六條及第三十九條亦有明文。都市計畫法台灣省施行細則第十七條第一項第九款亦規定：「商業區內以建築商店及供商業使用之建築物為主，不得為下列建築物及土地之使用：一、……九、其他經由縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」因此，於被告轄區申請設立電子遊戲場者，須符合被告所為之「土地使用分區管制」，係屬當然，足見該公告依電子遊戲場業管理條例及都市計畫法台灣省施行細則之規定為之，並無不合，原告主張該公告與中央法規標準法第五條及憲法第二十三條之規定有所牴觸且不當連結都市計畫法台灣省施行細則云云，尚非可採。
四、本件原告申請「金滿意遊樂場有限公司」之營利事業變更登記，除原來營業項目外，增加「Ｊ７０１０１０電子遊戲場業」，原告之營業場所位於台北縣○○鄉○○段三小段五六四地號（○○○鄉○○路○段○○○號一樓），該地號土地係屬泰山都市計畫（第一次通盤檢討）內土地，其土地使用分區為「商業區」，距離「明志國小」未達一千公尺以上，此為原告所不爭執，並有臺北縣政府便簽影本足稽，因此，被告以原告申請不符規定，而請其另覓地點經營，檢還原告之申請書件，其所為實質否准原告變更登記申請之處分，尚無違誤，訴願決定遞予維持，亦無違誤，均應予維持，原告訴請撤銷，並請求被告應准予原告申請營利事業變更登記，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 三 庭
審 判 長 法 官 鄭忠仁
法 官 林育如法 官 侯東昇右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 二十四 日
書記官 江金星