臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四四二六號
原 告 台華國際電訊網路股份有限公司代 表 人 甲○○被 告 交通部電信總局代 表 人 簡仁德（局長）訴訟代理人 乙○○
丙○○丁○○右當事人間因電信法事件，原告不服交通部九十二年八月四日交訴字第0000000000－0號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：被告於八十八年九月間獲知，ＳＷＡＰ溫馨世界卡疑涉及違規經營語音單純轉售業務，經循該卡上使用之撥接號（00）00000000，查知係屬原告所租用，經於八十九年一月二十八日完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話。被告乃於八十九年二月九日，以電信公密八九字第000000－0號函請原告限期改善，經原告提出說明，為防止他人經由外線撥入後轉撥打國際語音電話，已另增添語音攔截設備，可嚴堵他人盜打及防止他人使用該公司線路作語音用途。嗣被告又查知，原告變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，該號碼係ＤＩＤ受話專用號碼，經查證仍係原告所租用，並繼續提供語音服務，被告乃認原告並未確實改善其違法經營語音單純轉售業務之行為，違反行為時第二類電信事業管理規則第十二條及電信法第六十四條第二項規定，乃以八十九年四月六日電信公八九字第000000－0號函處原告新臺幣（以下同）二十萬元罰鍰，並應立即停止經營是項業務。原告不服，提起訴願，經駁回其訴願後提起行政訴訟，案經本院八十九年度訴字一九五三號判決以訴願決定時之主任委員毛治國未依法自行迴避，乃撤銷訴願決定，被告不服，提起上訴，最高行政法院仍以同一理由，以九十二年度判字第五五○號判決駁回被告之上訴確定。本件經訴願機關重為決定後，仍以九十二年八月四日交訴字第0000000000－0號訴願決定駁回原告之訴願，原告不服，提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告是否有違法經營語音單純轉售業務之行為？㈡被告原處分作成是否有違行政程序法第一百零二條之規定？㈢原處分所依據之行為時第二類電信事業管理規則第十二條之規定是否有違授權明
確性原則、法律保留原則？
甲、原告主張之理由：⒈上開電話卡並非原告所經營販售，該電話卡上所印製之客服中心電話，經查
係訴外人鐘笙國際股份有限公司所租用，凡此業經被告向中華電信查證在案，原告為防止他人利用其線路經由外線撥入後轉撥打國際電話，並已增添語音攔截設備，嚴堵他人盜打即防止他人使用線路做語音用途，足見原告主觀上並無可歸責性，與前揭電信事業管理規則第十二條第四款之故意行為並不該當。
⒉被告所稱原告嗣後再為變更上揭電話卡之撥接電話號碼，並繼續提供語音服
務，並據此認定原告違法而施以罰鍰之不利益處分乙節，經查行政程序法第一百零二條規定：「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證外，應給予該處分相對人陳述意見之機會。但法規另有規定者，從其規定。」本件被告片面認定原告繼續有違法情事，已有可議，又於處分前未予原告充分陳述意見之機會，而原告並非已舉行聽證或法律別有規定之例外可不給予陳述意見之情形，乃不爭之事實，則見被告之行為實有違上開行政程序，從而原告主張撤銷該違法之行政處分，自屬有據。
⒊電信法第六十四條第二項規定屬空白處罰規定之範疇，而第二類電信事業管
理規則第十二條規定，顯然逾越電信法第十七條第二項之授權範圍，該規則第十二條第四款規定，限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售業務，並有裁罰性之效果，係對人民營業自由之重大限制，應以法律加以規定，行政機關依其職權執行法律，雖得訂定命令對法律為必要之補充，惟其僅能就執行母法之細節性、技術性事項加以規定，不得逾越母法之限度，迭經司法院大法官解釋釋示在案，而前引之規則解釋上並非僅就執行母法有關之細節性及技術性事項所為之補充規定，而有違反授權明確性原則及法律保留原則之可議，無論原告有無從事語音單純轉售業務，原處分暨訴願決定皆乃師出無名、失所附麗，殊不妥當。
乙、被告主張之理由：⒈本件原告為第二類電信事業經營者，經營業務為傳真存轉業務及公司內部網
路通信服務業務（ＶＰＮ），惟被告於八十八年九月獲知原告租用（00）00000000疑涉及違法經營語音單純轉售服務，並於八十九年一月二十八日依上開電話卡說明撥打前揭號碼，證實確可順利撥至國外，嗣以電信公密八九字第000000－0號函請原告說明並限期改善，原告亦委由林辰彥律師以八十九年二月十六日八十九年度法彥字第２２○５號函說明改善結果，嗣經被告查證原告變更上開電話卡撥接號碼為（00）00000000繼續提供轉撥國際電話之語音服務，此有卷附測試紀錄及錄音蒐證資料可稽，遂認定原告違法經營語音單純轉售業務，爰依行為時電信法第六十四條第二項規定處二十萬元罰鍰，依法並無違誤。
⒉查ＳＷＡＰ溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000及爾後
變更使用之（00）00000000均為原告所租用，確可供撥打國際電話，此有卷附被告於八十九年一月二十八日及八十九年三月十七日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料可稽。且其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入密碼（撥打之密碼必須與原告於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，因此若非原告有意提供該語音服務，則第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話，原告雖宣稱於接獲被告要求改善函後已加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，惟依原告其後變更之租用電話號碼透過該卡上所載之密碼，依上揭流程，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，證實原告於被告要求改善後確仍違法經營語音單純轉售服務，原告所稱其主觀上無可歸責性，顯與事實不符。至於原告所指上開電話卡上登載之客服電話租用人（即訴外人鐘笙國際股份有限公司）並未提供電信服務，與本件無涉。
⒊被告於八十九年元月獲知原告租用撥接號碼（00）00000000經營
國際電話之行為，即於八十九年一月二十八日完成國際電話測試及錄音蒐證，並以八十九年二月九日電信公密八九字第000000－0號函請原告說明並限期改善，原告雖委由林辰彥律師來函說明處理情形，惟經被告嗣後查證原告並未如其來函所示，增添語音攔截設備嚴堵他人盜打，而係變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，繼續提供轉播國際電話之語音單純轉售服務，此有卷附被告八十九年三月十七日國際電話測試紀錄及錄音蒐證資料可稽。按行政程序法第一百零二條規定意旨，係基於為維護人民權利，行政機關為不利益行政處分前應予處分相對人陳述意見之機會，以合於正當法律程序原則，本件被告於處分前依前述釋明未依期限提出說明之法律效果函請原告說明並為改善，爰依電信法第六十四條第二項規定予以處罰，被告已依行政程序法第一百零一條規定法理，予以陳述意見機會，況本件於處分時行政程序法尚未施行，本無行政程序法適用問題。
⒋按電信法第十七條第一項：「經營第二類電信事業，應向電信總局申請許可
，經依法辦理公司或商業登記後，發給許可執照，始得營業。」同法第十八條：「經營第二類電信事業，應檢具申請書．．．向電信總局申請許可。前項申請書應載明．．．三、營業項目．．．」因此第二類電信事業經營許可及其許可經營項目係屬被告之權責，鑑於當時電信市場主客觀環境尚不宜開放語音單純轉售服務為第二類電信事業經營項目，爰於第二類電信事業管理規則第十二條第四款限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售服務。有關人民權利限制之事項，如以法律授權主管機關發布命令為補充規定時，且授權目的、內容及範圍具體明確者，自為憲法所許，其是否合於授權明確原則應就該授權法律整體所表現之關聯意義為判斷，而非拘泥於特定法條之文字，是以被告依電信法第十七條第一項規定於第二類電信事業管理規則中明文限制經營範圍，並無違法律保留原則及授權明確性原則。
理 由
一、按行為時第二類電信事業管理規則第一條規定：「本規則依電信法第十七條第二項規定訂定之。」同規則第十二條規定：「第二類電信事業有下列情形一者，電信總局得依本法第六十四條第一款規定辦理。但其違規情形可以改善或補正者，電信總局應要求其限期改善或補正，未依限期改善或補正者，依前段規定辦理．．．四、承租電路設備提供語音單純轉售者。」又行為時電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」及同法第六十四條第二項規定：「違反交通部依第十七條第二項所定管理規則者，處新臺幣二十萬元以上一百萬元以下罰鍰，並通知限期改善，屆期未改善者，撤銷其許可。」
二、被告於八十八年九月間，獲知ＳＷＡＰ溫馨世界卡疑涉及違規經營語音單純轉售業務，經循該卡上使用之撥接號（00）00000000，查知係屬原告所租用，經完成測試及錄音蒐證，證實可藉由該卡撥打國際電話。被告乃號函請原告限期改善，經原告提出說明，為防止他人經由外線撥入後轉撥打國際語音電話，已另增添語音攔截設備，可嚴堵他人盜打及防止他人使用該公司線路作語音用途。嗣被告又查知，原告變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，該號碼係ＤＩＤ受話專用號碼，經查證仍係原告所租用，並繼續提供語音服務，被告乃認原告並未確實改善其違法經營語音單純轉售業務之行為，違反行為時第二類電信事業管理規則第十二條及電信法第六十四條第二項規定，乃函處原告二十萬元罰鍰，並應立即停止是項業務。原告不服，循序提起本件行政訴訟。
三、原告雖主張上開電話卡並非原告所經營販售，該電話卡上所印製之客服中心電話，係訴外人鐘笙國際股份有限公司所租用；被告於處分前未予原告充分陳述意見之機會，有違行政程序法之規定；第二類電信事業管理規則第十二條規定，顯然逾越電信法第十七條第二項之授權範圍云云。
四、惟查ＳＷＡＰ溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000為原告所租用，有中華電信股份有限公司八十九年三月十五日信法密發八九字第○○二號函附卷可稽，且ＳＷＡＰ溫馨世界卡上之撥接電話號碼（00）00000000及爾後變更使用之（00）00000000確可供撥打國際電話，亦有被告於八十九年一月二十八日及八十九年三月十七日完成國際電話測試之測試紀錄及錄音蒐證資料附於原處分卷可稽。其提供撥打國際電話之流程，係透過撥打上揭電話號碼，撥通後並須配合輸入密碼（撥打之密碼必須與原告於其設備所設定者相同，否則無法撥通），經由其帳號及計費（系統自動回應剩餘分鐘數）管理系統，始能達成通話，若非原告有意提供該語音服務，則第三人並無法利用上揭電話號碼及密碼由外線撥入再轉接國際電話，原告雖稱於接獲被告要求改善函後已加裝語音攔截設備嚴堵他人盜打，惟依原告嗣後變更之租用電話號碼，透過該卡上所載之密碼，依上揭流程，仍可通過該攔截設備轉撥打國際電話，足證原告於被告要求改善後，變更電話號碼以逃避追查，仍違法經營語音單純轉售服務。上開電話卡上所載之客服電話租用人即訴外人鐘笙國際股份有限公司，顯然與本件無涉。又被告於八十九年元月獲知原告租用撥接號碼（00）00000000經營國際電話之行為，即於八十九年一月二十八日完成國際電話測試及錄音蒐證，並以八十九年二月九日電信公密八九字第000000－0號函請原告說明並限期改善，原告雖委由林辰彥律師來函說明處理情形，嗣後原告並未如其來函所稱，增添語音攔截設備嚴堵他人盜打，而係變更上揭電話卡之撥接電話號碼為（00）00000000，繼續提供轉播國際電話之語音單純轉售服務，有被告八十九年三月十七日國際電話測試紀錄及錄音蒐證資料可稽。被告於處分前依前已給予原告陳述意見之機會，況被告為本件處分時，行政程序法尚未施行，本無行政程序法適用之問題。再者行為時電信法第十七條第二項規定：「第二類電信事業之技術規範與審驗項目及申請許可程序等事項之管理規則，由交通部訂定之。」交通部鑑於當時電信市場主客觀環境尚不宜開放語音單純轉售服務為第二類電信事業經營項目，本於上開授權，於第二類電信事業管理規則第十二條第四款限制第二類電信事業不得從事語音單純轉售服務。係以法律授權主管機關發布命令為補充規定，並無違法律保留原則及授權明確性原則。原告之主張，為不可採。
五、綜上所述，本件被告所為之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
六、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 六 月 三十 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第一庭
審判長 法 官 徐瑞晃
法 官 吳慧娟法 官 蕭惠芳右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 七 月 一 日
書記官 蕭士緯