臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四五六三號
原 告 甲○○訴訟代理人 李富湧律師被 告 臺北縣新店市公所代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 蔡進良律師複 代 理人 許朝昇律師右當事人間因土地徵收補償事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十二年九月五日北府訴決字第○九二○五四六六五九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告甲○○以其所有台北縣新店市○○段○○○○號等十五筆土地（下稱系爭土地），被告於民國（以下同）九十年七月十九日函告略以該等土地於六十年間以協議價購，由被告取得該用地並已開闢完成供公眾通行使用，惟迄今尚未辦理所有權移轉，請原告補辦產權移轉等語，原告否認有協議價購，主張補償費應為遭冒領，而於九十二年二月十九日（被告收文日期同年三月三日）向被告申請徵收系爭土地，並發給地價補償費，經被告以九十二年三月十七日北縣店工字第０九二０００七七九一號函復以：「‧‧台端表示本案補償費印領清冊之印鑑及簽名均非本人所為，事實是否遭人冒領，本所無法鑑定，仍請由法院裁定為憑」。原告不服，提起訴願，經訴願決定機關決定訴願不受理，原告仍不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：
（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）被告應將坐落新店市○○段七八四、七八五、七八六、七八七、七八八、七
八九、七九0、七九一、七九二、七九三、七九四、七九五、七九六、七九
八、七九九地號等十五筆土地（重測前為新店市○○○段十二張小段10─6、10─83、10─84、10─85、10─86、10─87、10─88、10─89、10─90、10─132、10─133、10─92、10─93、10─95、10─82地號），目前為新店市○○路○道路用地，辦理徵收。
（三）被告應給付原告新臺幣（以下同）一億三千四百二十七萬八千三百八十四元，及自起訴狀繕本送達被告翌日起至清償日止，按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）原告以新店市公所為被告提起本件訴訟，其被告是否適格？
（二）原告是否有請求徵收系爭土地，並按公告現值加四成計算發給地價補償費之公法上請求權？原告主張：
一、人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願、再訴願」、「本法所稱行政處分，謂中央或地方機關基於職權，就特定之具體事件所為發生公法上效力之單方行政行為」，為訴願法第一條第一項、第三條第一項所明文。本件原告前申請新店市公所依法辦理徵收，並發給地價補償費，經被告以九十二年三月十七日北縣店工字第０九二０００七七九一號函否准所請，該否准之決定係屬原處分機關之行政作為，應屬訴願法上之行政處分，且已侵害原告權利，依首揭法律規定，原告自得依法提起訴願，惟台北縣政府認非對人民之請求有所准駁，認非行政處分，提起訴願，非法之所許，應屬誤會，合先敘明。添
二、按國家因公益需要，興辦交通事業，固得徵收私有土地，惟徵收程序應依法為之，依土地徵收條例第十一條規定，需用土地人申請徵收土地，應先與所有權人協議價購或以其他方式取得，所有權人拒絕參與協議經開會未能達成協議者，得依法申請徵收。本件原告所有上開十五筆土地，原告前未曾接獲任何有關土地價購之通知，亦未曾領取補償金，被告新店市公所竟於六十年開闢完成中正路道路供公眾通行使用，並於九十年七月十九日以90北縣店工字第二九九一四號函（原證四），謂新店市○○路於六十年以協議價購之方式取得用地，並已開闢完成供公眾通行使用中，惟尚未辦理所有權移轉登記，今欲完成產權移轉登記，限令原告於收文日起至八月三十一日止至新店市公所補辦產權之移轉，若未於期限內辦理，將循法律途徑解決，原告乃於九十一年九月申請台灣板橋地方法院民事庭進行調解（原證五），否認曾以價購方式領取補償費，新店市公所於九十二年一月八日以北縣店工字第０九二００００九二八號函覆以本案補償費印領清冊之印鑑及簽名均非本人所為，是否遭人冒領，本所無法鑑定，仍請由法院裁定為憑（原證六）然查：
①原告自始迄今未與新店市公所協議價購，出售上揭十五筆土地情事，亦未曾收○○○鎮○○號道路新闢工程用地救濟金五二、一五七元。
②新店市公所提示之收據，其上簽名非原告所簽，印鑑章亦非原告所有，身分證
字號Ａ00000000亦與原告六十年之身分證字號Z000000000不符，可以確認該「收據」非原告所簽，顯係他人偽造。添③新店市公所提示之「土地建築改良物買賣所有權移轉契約書」及「徵收地主名
冊」，其上之印文均非原告所蓋，印鑑章均非原告所有，均屬偽造。且經查該契約書之格式乃七十年以後之制式契約書，與六十年使用之「土地建物權利移轉登記申請書」格式並不相同，足證新店市公所提出，其上有原告名義印章之「土地建築改良物買賣所有權移轉契約書」，係他人偽造，且推算偽造期間應係在七十年以後。
三、次按「憲法第十五條關於人民財產權應予保障之規定，旨在確保個人依財產之存續狀態行使其自由使用、收益及處分之權能，並免於遭受公權力或第三人之侵害，俾能實現個人自由、發展人格及維護尊嚴。如因公用或其他公益目的之必要，國家機關雖得依法徵收人民之財產，但應給予相當之補助，方符憲法保障財產權之意旨。既成道路符合一定要件而成立公用地役關係者，其所有權人對土地既已無從自由使用收益，形成因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償。」司法院釋字第四００號解釋有明文；又「徵用期間逾三年者，土地或土地改良物所有權人得請求需用土地人徵收所有權，需用土地人不得拒絕。」土地徵收條例第五十八條第二項亦定有明文。本件原告所有坐落新店市○○段七八四、七八五、七八六、七八七、七八八、七八九、七九０、七九
一、七九二、七九三、七九四、七九五、七九六、七九八、七九九地號等十五筆土地已編為新店市○○○鎮○○號道路新闢工程用地」，且業於六十年間徵用為新店市○○路道路，供公眾通行，而成立公用地役關係；惟未通知原告，亦未給予原告相當之補助，原告自得依上揭土地徵收條例之規定及司法院釋字第四００號解釋，請求需用土地人即被告徵收所有權，被告依法不得拒絕。原告主張依上揭徵收請求權，乃於既存之徵用處分及於特定之情況下，所得享有之權限，與一般人民向國家請求徵收其所有土地之行為，其性質不同，此參最高行政法院九十二年判字第一六九三號判決（詳被證六）即明。故被告辯稱原告以新店市公所為被告，不論係請求辦理徵收，抑或補償費發放均屬被告不適格云云，顯無理由。
四、因原告並未將上揭十五筆土地出售予新店市公所，亦未曾就系爭土地領受「補償費」，倘被告主張原告已領受「補償費」，即應負舉證責任，然依被告九十二年三月十七日北縣店工字第０九二０００七七九一號函，並無法確認原告有領受之事實。易言之，被告不能證明原告已領受「補償費」，足證其辯稱原告已領受「補償費」乙節，並不可採。原告所有之上揭土地，業經被告徵用為道路已超過三年，供公眾通行使用，原告之權益受損甚鉅，原告不同意以價購方式出售上揭土地，請求新店市公所惠予依法辦理徵收，並發給地價補償費，被告新店市公所依法不得拒絕，但卻否准辦理徵收，拒絕發給地價補償費之處分，有違土地徵收條例之相關規定。為此，依法提起行政訴訟，請求被告依土地徵收條例之規定徵收上揭十五筆土地，並依徵收慣例，按公告現值加四成計算發給地價補償費，以保原告權益。
被告主張：
一、原告訴請被告辦理系爭土地之徵收及給付徵收補償費，訴不合法：
（一）被告不適格：首先，依原告訴之聲明及主張，似依行政訴訟法第五條第二項規定提起課予義務之訴，亦即請求法院判命被告應為徵收及補償處分（或依同法第七條或第八條第一項前段，訴請補償費之財產給付？）。惟問題是：依土地徵收條例第十四條及第十九條規定，徵收土地應由中央主管機關即內政部核准，而徵收土地應發給之補償費，雖由需用土地人負擔，但係由其繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發，因此，是否核准徵收之權屬在於內政部，目前司法實務見解即以內政部之准否作為土地徵收處分，並以內政部為處分機關；再者，補償費之發放，依法既由「該管直轄市或縣（市）主管機關」發給，不管此項發放行為是否為行政處分（按司法實務見解多採肯定解），其行為機關既非需用土地人（需用土地機關），是無論請求為徵收處分抑或徵收補償費之發給，均不能單獨以需用土地人或需用土地機關作為被告，否則即有被告不適格之違法。茲原告以新店市公所為被告，核前所述，顯不合法。
（二）被告所為系爭函覆，並非否准處分，原告提起本案課予義務之訴（拒絕申請之訴），訴不合法：
查原告起訴事實主張其向被告申請「依法辦理徵收，並發給地價補償費」，遭被告以九十二年三月十七日北縣店工字第○九二○○○七七九一號函（見起訴狀證三）否准。惟查此被告函之內容，係回覆原告九十二年三月三日申請書（見該函說明一），此與原告主張並於起訴狀證二所附之九十二年二月十九日申請書，所論是否同一，已有疑問。再查被告前開函之內容，並未直接變動一定法律關係，誠如卷附台北縣政府訴願決定書所言，性質上僅係觀念通知，非行政處分。因此，本案是否符合行政訴訟法第五條第二項所定之要件─因「行政機關對其依法申請之案件，予以駁回」而提起，即有問題。原告若係依此規定提起本訴（拒絕申請之訴），其訴不合法。
二、原告不具請求辦理徵收之公法上請求權，實體上亦無理由：其次，縱不論被告適格等程序合法性問題，原告於本案情形亦不具有實體上請求行政機關徵收之公法上請求權，此點被告已於答辯（二）狀（第3頁）中敘明，並引最高行政法院九十二年判字第一六九三號判決為證（見答辯二狀被證六），於茲不贅。然則，原告請求被告「辦理徵收」是否意僅在請求被告發動徵收程序（而非予以徵收）？準備程序中未見原告作此主張（按若如此主張，被告適格固無問題，但應提起行政訴訟法第八條第一項所定之一般給付之訴，而非第五條第二項課予義務之訴），惟即便如此，蓋誠如前揭最高行政法院判決（見答辯二狀被證六）所言，公用徵收僅國家為徵收之主體，一般人民並無公用徵收之公法上請求權；且亦無法律明定，如本案情形，原告得請求被告發動徵收程序。
再者，縱如原告所言其未領取當年被告協議價購給付之價金，私有系爭土地卻長期為被告管領、供公眾無償使用，於法理上是否即得逕依憲法第十五條保障人民財產權之規定，或司法院釋字第四○○號解釋，而得出上開請求權法律基礎？恐難以如此是認。畢竟司法院釋字第四○○號解釋適用之案型，基本上係針對成立公用地役關係之土地者，而本案情形，依原告自己之主張，顯然不合該號解釋所論：使用之初，土地所有權人無反對意思；年代久遠不復可考等成立公用地役關係之要件，故原告九十二年十月二十八日補充理由（一）狀援引大法官釋字第四○○號為據，有所誤差，至為明顯。至於原告又主張依土地徵收條例第五十八條第二項之規定，惟查該條項之適用，係針對「國家因興辦臨時性之公共建設工程」而「徵用」所有土地或土地改良物而為規定，此觀同條第一項規定，即可自明，此種「徵用」制度於法律上顯然與「徵收」不同，如何得以援引此項規定作為本案原告請求「徵收」處分之請求權基礎？於法顯然不合，實毋庸贅言。
總之，在本案情形，無論原告請求被告「辦理徵收」之意（見原告起訴狀證二申請書及第一項訴之聲明），係請求被告應為徵收處分抑或請求被告發動徵收程序，依法均不具有此項主觀之公權利。
三、何況，被告早已向原告價購系爭土地，而由原告領取相關款項，此有被告答辯狀卷附證據資料可稽。
理 由
一、按「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，予以駁回，認為其權利或法律上利益受違法損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟。」行政訴訟法第五條固有明文。惟行政機關就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，難謂為行政處分，人民亦不得對之提起行政爭訟（最高行政法院九十年度裁字第七四七號裁定參照）。
二、本件原告以其所有系爭土地，經被告於九十年七月十九日函告略以該等土地於六十年間以協議價購由被告取得該用地並已開闢完成供公眾通行使用，惟迄今尚未辦理所有權移轉，請原告補辦產權移轉等語，原告否認有協議價購情事，主張補償費應為遭冒領，而於九十二年二月十九日（被告收文日期同年三月三日）向被告申請徵收系爭土地，並發給地價補償費，經被告以九十二年三月十七日北縣店工字第０九二０００七七九一號函復以：「‧‧台端表示本案補償費印領清冊之印鑑及簽名均非本人所為，事實是否遭人冒領，本所無法鑑定，仍請由法院裁定為憑」。原告不服，主張如事實欄所載。茲查，關於土地徵收之主管機關為內政部，補償費發給機關為縣市政府（詳後述），被告並非主管機關，原告向非主管機關之被告請求徵收，依上開說明，被告就非其主管事務所為之函復，因不生准駁之法律效果，自難謂為行政處分，原告不得對之提起行政爭訟，訴願決定為不受理之決定，並無不合。
三、縱認原告可提起行政爭訟，則本件所需審究者為（一）原告以新店市公所為被告提起本件訴訟，其被告是否適格？（二）原告是否有請求徵收系爭土地，並按公告現值加四成計算發給地價補償費之公法上請求權？
（一）原告以新店市公所為被告提起本件訴訟，其被告是否適格？１按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」
、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為台北縣政府，而新店市公所僅係「需用土地人」之法律地位而已。則原告逕以非徵收主管機關之台北縣新店市公所為被告，對之訴請辦理系爭土地徵收，被告適格自有欠缺。
（二）原告是否有請求徵收系爭土地，並按公告現值加四成計算發給地價補償費之公法上請求權？１按「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管
直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第十九條定有明文。經查本件被告僅係需用土地人，惟發給徵收補償費之機關，亦為該管直轄市或縣（市）主管機關即台北縣政府，而非為需用土地人之被告，則原告訴請被告應給付徵收補償費之被告適格亦有欠缺。且查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明係依照司法院釋字第四○○號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語；惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明：「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．
．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因，原告之主張，亦無可採。
２更何況本件原告之系爭土地，被告係主張於六十年間曾經協議價購，由被告取
得該用地並已開闢完成供公眾通行使用，僅所有權尚未辦理移轉登記而已，足證並與「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要」（大法官會議釋字第四○○號解釋理由書參照）之要件不符，並非為既成道路，原告依據第四○○號解釋請求，亦有未合。
四、原告主張依土地徵收條例第五十八條第二項徵用關係請求徵收部分：查土地徵用，係國家為因應緊急特殊需要或因興辦臨時性之公共建設工程，對私有土地或土地改良物之使用權加以強制剝奪，並給予補債，於使用完畢後，仍將徵收標的物歸還給原所有權人之行政行為。土地徵收之目的係為公共利益事業之需要，而土地徵用之目的則因應特殊緊急需要（如軍事徵用法第一條及第七條規定，國家為軍事上之緊急需要，得依法徵用土地、房屋等；國家總動員法第二十四條規定，政府於必要時，得徵用人民之土地、住宅等；水利法第七十六條規定，防汛緊急時，主管機關為處置，得就地徵用關於搶護必需之土地、物料等）或為興辦臨時性之公共建設工程（土地徵收條例第五十八條第一項）。經查，本件被告係主張已於六十年間經協議價購，由被告取得該用地並已開闢完成供公眾通行使用，唯原告爭執其並未給付價款，未完成價購程序，惟被告並非依土地徵收條例第五十八條第一項規定因興辦臨時性之公共建設工程之需要，而徵用原告之土地，原告亦未舉證證明被告曾為徵用系爭土地之行政處分存在，則原告主張依因徵用逾三年，土地徵收條例第五十八條第二項規定，請求被告徵收，自為無理由，亦應駁回。
五、從而本件原告請求被告徵收系爭土地為無理由應予駁回，其合併請求被告給付徵收補償費及遲延利息部分亦因而失所附麗，應併予駁回。
六、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十四 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 二十四 日
書記官 楊子鋒