臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四六五號
原 告 蔡哲翰即士林企業社被 告 臺北市商業管理處代 表 人 甲○○處長）訴訟代理人 乙○○
丙○○右當事人間因臺北市資訊休閒服務業管理自治條例事件，原告不服臺北市政府中華民國九十一年十二月四日府訴字第○九一二五八五七三○○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告於臺北市○○區○○○路○段○○○號一樓開設「士林企業社」，領有臺北市政府核發之北市建商商號（八九）字第二四五○七四號營利事業登記證，實際經營臺北市資訊休閒服務業管理自治條例所稱之電腦遊戲業，惟原告未禁止未滿十五歲之人進入其營業場所，案經被告於民國（下同）九十一年七月十日十五時五十分實施商業稽查時查獲，被告乃以原告違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，依同條例第十七條第一項規定，以九十一年七月十九日北市商三字第○九一六○四六五一○○號函，處原告新臺幣五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：原告未於言詞辯論期日到場，據其提出書狀，聲明、陳述如左：
一、聲明：求為判決訴願決定及原處分均撤銷，訴訟費用由被告負擔。
二、陳述：
１、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定之立法意旨，除有父母親陪同外，電腦遊戲業者應禁止未滿十五歲之人進入，僅屬門禁規定，是對於未滿十五歲之人於店內之使用與消費，法條並無明確規範須有父母親或監護人全程陪同始得進行消費或使用電腦。原告所經營之網咖店，對未滿十五歲之人一律禁止進入，原處分稱原告未禁止十五歲之人進入云云，然當時該未滿十五歲之人均有父母陪同或同意始進入，僅其父母均先行離開，原告並無違反該門禁條款，被告擴大解釋認為檢查當時該等少年之父母親不在，即認原告違反上開規定，未善盡舉證責任逕予裁處，顯非允洽。
２、臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之制訂，係依地方制度法之規定而屬地方之自治事項，且該條例第十一條第一款係依少年福利法第一條規定：「為增進少年福利，健全少年身心發展，提高父母及監護人對少年之責任感，特制定本法。」所制定。少年福利法所認定之少年為十八歲以下十二歲以上之人，而兒童福利法適用對象為十二歲以下之人，為中央主管機關職掌，總括所有兒童之福利與權益，惟該等法律並無任何對於十五歲以下之人限制進入電腦遊戲業場所之規定，而少年福利法第十九條第一項：「青少年不得於深夜進入酒家、酒吧、舞廳、特種咖啡茶室或特種咖啡廳、或其他足以妨礙青少年身心健康發展之場所。」所謂足以妨害青少年身心健康發展之場所，依「明示其一，例外排除」之行政原則，未見行政機關有任何法律或函件公告電腦遊戲業場所屬於此類。被告與臺北市政府逕行訂定違反「母法授權」之法令據以裁罰，依憲法第一百七十二條規定，行政命令與法律牴觸者，其行政命令無效，該項自治條例於法律位階上，仍低於中央立法之少年福利法，故被告所引法條既非適當，其所為處分之法源依據亦非適當，原處分即不具正當性。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按臺北市政府建設局九十一年五月三日北市建一字第○九一三一七八二一○○號公告「委任臺北市商業管理處辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等事項，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施。」。次按「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府（以下簡稱市政府）建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」、「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」、「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」、「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」、「有第一項或第二項情事者除處罰電腦遊戲業者外，並得對其負責人或行為人處以第一項或第二項之罰鍰。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條、第三條、第十一條第一款、第十七條第一項及第三項分別定有明文。
２、原處分係依被告九十一年七月十日商業稽查紀錄表辦理，參照該紀錄表載明原告之實際營業情形：「一、實際經營資訊休閒業，自八十九年八月一日開始營業，每天營業時間自上午八時至翌日上午八時止，僱有員工二人，營業樓層共一層，共約二十坪。二、營業現場設有桌椅五十組．．三、現場經營型態：１、稽查時營業中，主要設置電腦五十台，供不特定人士上網擷取網路上資源及打玩遊戲，遊戲名稱：天堂、ＣＳ、世紀帝國Ⅱ等五種遊戲，．．有四位未滿十五歲之少年入內打玩，已記錄於名冊內。現場有十五位客人消費中。２、消費方式：非會員每小時四十元，會員每小時二十元。」並由現場工作人員尤秋娟於該稽查紀錄表上簽名具結確認。故原告確有經營電腦遊戲業，並容留未滿十五歲之人（彭○○等四名）無父母或監護人陪同於現場消費之情事，被告依臺北市資訊休閒服務業管理自治條例相關規定予以裁處，並無違誤。
３、臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，係指未滿十五歲之人以不得進入電腦遊戲業營業場所為原則，如有家長、監護人全程陪同者為例外，其立法意旨係考量十五歲以下少年之身心發展尚未健全，無法判斷是非及自我管理，以致觸犯法令而不自知、沉迷而無法自拔、影響課業，造成家庭及社會問題，且電腦遊戲業內容尺度不一，其為限制級者，亦不適合十五歲以下之少年打玩。是以，訂定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入該營業場所打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。若父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即自行離開，則上開規定形同贅文。另負責人或業者及其所僱之員工，對該營業場所均負有管理之責，如任由未滿十五歲之人進入該場所，即應負過失之責任，故原告所稱應屬遁詞。
４、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項所制定之自治法規，並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定，臺北市政府嗣以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行，自有其合法效力。原告在臺北市經營電腦遊戲業，即應遵循該自治條例之規定。另所謂母法與子法之關係，係指因相關技術性、細節性之法令無法一一由法律詳為制定，遂由法律授權主權機關訂定該相關技術性、細節性之法令，如少年福利法第三十一條規定：「本法施行細則，由中央主管機關定之。」，則少年福利法為母法，少年福利法施行細則為子法。上開臺北市資訊休閒服務業管理自治條例係臺北市政府依地方制度法就自治事項依法定程序所制定之自治法規，與少年福利法之間並無母法與子法之關係，本件處分並無違反憲法第一百七十二條規定之疑義，原告所稱顯有誤解。原告既違反臺北市資訊休閒服務業管理自治條例之規定，被告依該自治條例所為處分，自屬適法，訴願決定亦無不合。
理 由
一、本件原告經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列情形，因依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第二條規定：「本自治條例所稱主管機關為臺北市政府建設局。主管機關得將其權限委任臺北市商業管理處執行。」，嗣臺北市政府建設局以九十一年五月三日北市建一字第○九一三一七八二一○○號公告，將辦理臺北市資訊休閒服務業之登記、管理及處罰等權限事項，委任臺北市商業管理處執行，並自中華民國九十一年四月二十七日起實施，於法尚無不合，合先敘明。
三、次按「本自治條例所稱電腦遊戲業，指提供特定場所利用電腦擷取網路資料供人遊戲或以光碟、磁碟、硬碟、卡匣等結合電腦裝置供不特定人遊戲娛樂之營利事業。」、「電腦遊戲業者，應遵守下列事項：一、禁止未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所。但有父母或監護人陪同者，不在此限。」、「違反第十一條第一款、第二款或第三款後段規定者，處新臺幣五萬元以上十萬元以下罰鍰，並限期令其改善；逾期不改善者，除依行政執行法規定辦理外，並得處一個月以上三個月以下停止營業之處分。」臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第三條、第十一條第一款、第十七條第一項分別定有明文。
四、經查，原告於臺北市○○區○○○路○段○○○號一樓開設士林企業社，提供該場所予不特定人利用電腦擷取網路資料供人遊戲，而經營電腦遊戲業，經被告於九十一年七月十日十五時五十分實施商業稽查時，查獲無父母或監護人陪同之未滿十五歲之少年彭○諭、陸○成、郭○鈞、林○庭等四人於該營業場所內消費等情，有經原告開設士林企業社之現場工作人員尤秋娟簽名確認之商業稽查紀錄表及未滿十五歲青少年人員名冊附原處分卷可稽，自堪信為真實。
五、原告主張臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款僅規定未滿十五歲之人應有父母或監護人陪同始得進入電腦遊戲業營業場所，並未明確規範需有父母親或監護人全程陪同始得進行消費或使用電腦，本件原處分所指之未滿十五歲之少年進入店內時，均有父母陪同始進入，僅其父母先行離開，原告並未違反此項規定；況該條款規定，係依據少年福利法第一條規定授權訂定之法令，惟少年福利法、兒童福利法之規定均未設有未滿十五歲之人進入電腦遊戲業場所之限制，上開條例第十一條第一款規定已牴觸母法授權之範圍，應屬無效，被告援引為裁罰之根據，亦不具正當性云云。惟查：
１、臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定之立法意旨，係考量電腦遊戲內容之尺度不一，其為限制級者，尚不適合未滿十五歲之少年打玩，且未滿十五歲之少年，其身心發展尚未健全，是非判斷能力及自我管理能力較薄弱，易於沉迷遊戲而影響課業，甚或觸犯法令而不自知，造成家庭及社會之問題，乃明文訂定十五歲以下之人於父母或監護人陪同下始得進入電腦遊戲業營業場所內打玩電腦遊戲消費，非僅是門禁管制而已。若謂父母或監護人陪同未滿十五歲之人進入電腦遊戲業之營業場所後即得自行離開，該條款之規定將形同贅文，亦與立法意旨有違。是原告主張被告於其營業場所內查獲之上開未滿十五歲之少年，係經其父母陪同進入，僅其父母先行離去，應未違反上開規定云云，自不足採。
２、再按，直轄市工商輔導及管理，依地方制度法第十八條第七款第三目規定為直轄市之自治事項，臺北市資訊休閒服務業管理自治條例乃臺北市政府依地方制度法第二十五條規定，就其輔導、管理「電腦遊戲業」之自治事項而制定之自治法規，並經臺北市議會九十年十一月十四日審議三讀通過，報奉行政院九十一年四月九日院臺經字第○九一○○一二四五二號函准予修正核定後，由臺北市政府以九十一年四月二十五日府法三字第○九一一二○三七三○○號令公布施行。該自治條例並非依據少年福利法或兒童福利法之授權而制定，亦即，少年福利法或兒童福利法並非該自治條例之上位法律，該自治條例與少年福利法或兒童福利法之間，並無母法與子法之關係，原告認該自治條例第十一條第一款係依少年福利法第一條規定授權訂定，且該規定牴觸少年福利法及兒童福利法之規定而無效云云，顯有誤解。又臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，係規範電腦遊戲業者應禁止無父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所打玩電腦遊戲；少年福利法及兒童福利法則規範相關業者應禁止少年或兒童進入酒家、酒吧、酒館（店）、舞廳（場）、特種咖啡茶室及其他足以妨害少年身心健康之場所；二者規範之主體、目的及內容均有不同，原告徒以少年福利法及兒童福利法並無限制未滿十五歲之人進入電腦遊戲業營業場所之規定資為被告不得處罰之論據，亦無足取。
六、綜上所述，原告之主張均無可採。被告以原告未禁止無父母或監護人陪同之未滿十五歲之人進入其經營之電腦遊戲業營業場所，有違臺北市資訊休閒服務業管理自治條例第十一條第一款規定，依同條例第十七條第一項規定，以九十一年七月十九日北市商三字第○九一六○四六五一○○號函，處原告新臺幣五萬元罰鍰，並命令文到五日內改善，徵諸前揭規定，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。原告仍執前詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 胡方新法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 二 月 十九 日
書記官 方偉皓