臺北高等行政法院判決
92年度訴字第04674號原 告 亞洲水泥股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 陳長文律師
楊曉邦律師劉定基律師被 告 經濟部代 表 人 乙○○部長）住同訴訟代理人 丙○○上列當事人間因礦業法事件，原告不服行政院92年8月20日院臺訴字第0920088730號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：本件原告以其領有礦區位於新竹縣關西鎮赤柯山東方及六畜溝西方地方之台濟採字第4706號石灰石礦採礦執照，有效期限至92年4月22日屆滿，於92年3月7日申請展限。案經被告機關經濟部92年4月22日經授務字第09220110620號函復以本件礦業權之礦區既經該部86年12月11日經（八六）礦字第86037751號函指定為石灰石國家保留區，所請採礦權展限，應予不准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉判命被告機關應作成核准原告就其
所領台濟採字第4706號石灰石礦業權展限20年之行政處分。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關以本件礦業權之礦區既經該部86年12月11日經（八六）礦字第86037751號函指定為石灰石國家保留區，乃否准原告採礦權展限之申請，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈被告作成系爭行政處分時，違法適用礦業法第21條第1項
第6款及第35條之1之規定；受理訴願機關非但未予糾正，反而違法擴張礦業法第九條之效力範圍，適用法規顯有違誤。
⑴查本件原處分無非係依據處分當時礦業法第35條之1及
第21條第1項第6款之規定，否准原告之申請案；然依據當時礦業法相關條文之文義、體系解釋及現行礦業法修正理由之規定，前開條文與申請展限所得審查之實體事由「均無關」，且根本「不得」作為本件否准處分之依據，原處分適用法規顯有錯誤：
①查依處分當時礦業法第35條之1之規定：「礦業權展
限之程序，準用第19條及第21條之規定」。是依該條規定被告所得準用者，僅同法第19條有關礦業權設定之申請「程序」規範（例如；應檢附礦區圖、說明書、計畫書、合辦契約等），及同法第21條因相關程序要件不備得駁回申請之事由而已。
②需特別指明者，就第21條第1項各款所列之駁回事由
以觀，均係針對程序因素（例如：第1款：申請書、礦區圖等有補正之情形而未補正；第2款：應繳之稅費屆期未繳；第3款：履勘時，申請人不能指明其申請地；第4款：申請人不依指定日期導往查勘；第5款：申請地之位置形狀與礦床之位置形狀不符）所定之駁回申請規定，故其第六款概括規定（即：「其他依本法應駁回申請者」）之內涵，依一般體系及文義解釋，當應限於礦業法所定之其他「程序要件」之不備而言。
③更有甚者，自行政院審查通過之現行礦業法第18條
修正理由（參91年12月9日，行政院院臺第0000000000號函；該條即等同於處分當時第21條之規定）以觀，現行法第21條第6款之概括規定，非但應指類似同條第1款至第5款「程序不備」之情形，且該款僅係指現行法第24條「經濟部或直轄市主管機關，對於『探礦』申請地確認為適於採礦者，得限期令原申請探礦人申請『採礦』；屆期不申請者，得撤銷其探礦申請案」之程序上不合法定程式之情形而言。此觀諸現行礦業法第18條之修正理由謂：「現行條文（第21條）第6款係屬概括性之規定，爰修正為『依第20條規定（即現行法第24條）駁回其申請』，以期明確」自明，訴願機關對此亦有指摘（參行政院前開訴願決定書第六頁）。準此，被告（即經濟部）所為系爭處分，完全違反其上級機關（行政院）之上開見解，竟以現行礦業法第35條之1準用同法第21條第1項第6款之規定，作為駁回原告展限申請之依據，適用法規顯有違誤。為便 鈞院瞭解系爭處分適用法規錯誤之情形，原告謹將之圖示如附表二，敬供 鈞院參酌。
⑵如前所述，行政院前開訴願決定雖對被告適用法規錯
誤之情形有所指摘，然其卻另以當時礦業法第九條（即特定礦質，經濟部認有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採），作為本件否准處分之依據。考其理由，應係認本件原告所屬礦區既已被指定為國家保留區，故原告所有之礦業權不能展限乃當然之理。然而訴願決定指礦業法第9條指定國家保留區規定具有否准展限當然效力之論理，實毫無根據。蓋若該條果有如訴願決定機關所云之當然否准展限申請之效力，則於新申請採礦權之情形，理當採取同一之解釋，亦即無待法律另行規定，主管機關即可否准與本件具有相同情形之新申請採礦權（即新申請採礦權人所欲開採之礦質為國家保留區內指定之特定礦質）；然當時礦業法第19條之2卻於第6款明定「新申請採礦權人」「所申請之礦為國家保留區內經指定禁止探採之各項礦質者，應不予受理」。因此，自礦業法之規定以觀，不可謂礦業法第九條之規定有否准本件礦業權展限申請之當然效力。礦業法之所以未規定行政機關於礦業權申請展限案件，得審究原礦區是否已經指定為國家保留區，應係立法者為保障既有礦業權人「信賴利益」之有意省略。
⑶綜上，原處分所依據之當時礦業法第21條第1項第6款
及第35條之1之規定，明顯「不得」作為系爭處分之法律基礎，原處分違法限制原告申請礦業權展限之權利，要無疑義；至行政院訴願決定，違法擴張礦業法第9條之效力範圍，亦顯然違背礦業法保障既有礦業權人財產權利之立法意旨，均應由鈞院予以撤銷。
⒉被告於86年推動水泥產業東移政策時，未盡行政法上「
合義務裁量」之義務，竟引用當時礦業法第9條之規定，發布經 (86)礦字第86037751號函，指示台灣省政府建設廳公告「石灰石國家保留區」及區內「礦業權期滿不予展限」。台灣省政府建設廳隨即以八六建礦字第034413號公告公布前述內容。上開二行政命令違反行政法上「合義務裁量」之原則，經濟部竟仍以之為本件處分之依據，顯然違法。
⑴首應加以說明者，依據司法院大法官釋字第一三七號
解釋、二一六號解釋、四○七號解釋，以及行政法院向來之先例，鈞院有權且有義務審查系爭處分所依據之被告機關經 (86)礦字第86037751號函與台灣省建設廳八六建礦字第034413號公告，是否逾越礦業法授權之意旨，進而拒絕於本案中加以適用該二行政命令。①按「法官於審判案件時，對於各機關就其職掌所作
有關法規釋示之行政命令，或為認定事實之依據，或須資為裁判之基礎，固未可逕行排斥而不用。惟各種有關法規釋示之行政命令，範圍廣泛，為數甚多。其中是否與法意偶有出入，或不無憲法第172條之情形，未可一概而論。法官依據法律，獨立審判，依憲法第80條之規定，為其應有之職責。在其職責範圍內，關於認事用法，如就系爭之點、有為正確闡釋之必要時，自得本於公正誠實之篤信，表示合法適當之見解。」司法院大法官釋字第一三七號解釋著有明文，嗣大法官於釋字第二一六號解釋及釋字第四○七號解釋復分別重申斯旨。
②次按，行政法院依據司法院大法官上開解釋之意旨
，向來亦對於訴訟標的行政處分所依據行政命令之合法（憲）性加以審查，如行政處分所依據之行政命令已逾越法律之授權，除於該案件拒絕適用該命令外，亦均將依據違法行政命令作成之行政處分予以撤銷，此參諸最高行政法院90年判字第1372號判決謂：「…惟公務人員退休法施行細則第13條第2項規定：…對再任公務人員重行退休時，仍合併其前已退休之年資計算，以限制其最高年資，核與公務人員退休法第13條規定不予計算其前已退休之任職年資意旨不符，已逾越法律授權訂定施行細則之必要範圍，損及再任公務人員重行退休時之權益，本院於審判案件時，自不受上開施行細則規定之拘束。」並作成撤銷再復審、復審決定及原處分之判決，甚明。除上開判決外，最高行政法院89年裁字第1370號、90年判字第470號與90年判字第1437號等判決，亦同此意旨。
③即就 鈞院之見解而言， 鈞院92年訴字第3728號
判決，於判決理由第五點亦對訴訟標的行政處分所依據之行政命令（行政規則）是否合法（合憲）予以審查，足見 鈞院亦認訴訟標的行政處分所依據之行政命令是否合法（合憲）將連帶影響標的行政處分之合法性，行政法院有權且有義務對之進行實體審查，以為原告之訴是否有理由之依據。
④查系爭行政處分所依據之被告機關86年12月11日經
（八六）礦字第86037751號函及前臺灣省政府建設廳八六建礦字第034413號公告，性質上應屬行政機關基於法律授權，對於不特定多數人（包括既有礦業權人與其他第三人）所為對外發生法律效果之「法規命令」，原告已於92年10月17日提呈 鈞院之「行政訴訟起訴狀」詳予敘明（最高行政法院92年判字第512號判決亦同此見解）。依據首揭司法院大法官解釋及行政法院實務，上開命令之合法（合憲）性，自與系爭行政處分之合法性息息相關， 鈞院於本件行政訴訟程序實應予以審究；倘 鈞院審理後認上開二行政命令確有如原告主張之逾越礦業法授權與裁量違法之情事， 鈞院即應於本案拒絕適用該二命令（不受該二命令之拘束），並進而撤銷系爭行政處分。
⑵按被告依據系爭二命令公布時礦業法第九條之授權，原
非不得就特定礦質，依合義務之裁量，指定區域做為國家保留區，禁止探採。然被告此一裁量權之行使，仍受該條規定「有『保存』或『調節供求』必要」要件之限制與拘束，並「非」被告所為之任何指定行為，均屬合法。
⑶又應敘明者，上開二行政命令制訂公布時，行政程序
法雖尚未施行，然行政機關行使裁量權限時，不得逾越法定裁量範圍並應符合法規授權目的之所謂「合義務」裁量要求，卻早為我國行政法學說及實務所承認（參照行政程序法第10條之立法理由）；改制前行政法院83年判字第2636號判決謂「海關對聲明異議案件，於行使裁量權決定是否通知限期繳納保證金或提供同額擔保時，除應遵守一般法律原則（如誠信原則、平等原則、比例原則等是）外，應符合法規之目的，並不得逾越法定之裁量範圍，此為行政法理所當然」，亦明揭斯旨。更何況，依據行政訴訟法第4條第2項之規定， 鈞院對被告之裁量行為有無裁量逾越或裁量濫用之情形，亦得且有義務加以審究。
⑷查截至目前為止，我國石灰石礦之總體蘊藏量仍不虞
匱乏，亦無出現供過於求之現象，被告機關對此一事實，並不否認；甚且，依據被告機關訴訟代理人於鈞院準備期日所明白承認者，被告機關於86年作成上開二行政命令前，根本未進行相關地質調查，確認我國石灰石之蘊藏量，即逕行認定臺灣地區之石灰石礦有加以保存之必要，且僅指定「西部地區」為國家保留區加以禁採。被告機關行使行政裁量權，作成系爭處分，不僅業已逾越裁量授權之範圍，且實質上亦與「臆測」無異。被告機關未能依據當時礦業法之授權，為合義務之裁量，系爭二法規命令有違法裁量之瑕疵，實堪認定，依行政程序法第10條之規定，亦應認為違反禁止恣意原則。
⑸又依據被告92年6月5日提呈之訴願答辯書第二、(五)
部分所述，被告作成上開命令（處分），指相關礦區有保存必要並劃定國家保留區之依據，應為75年公布，嗣於84年修正之「水泥工業長期發展方案」。惟查，上開「水泥工業長期發展方案」雖係為「因應臺灣『西部』石灰石礦源即將枯竭」所定（參看該方案一、目的 (一)），然上開方案僅以臺灣地區「西部」作為考量之範疇，實已牴觸礦業法第9條以「礦質」本身（既云「礦質」，當係以「全國」之蘊藏為基準）作為考量範圍之要求，況其亦「未」提出任何數據資料佐證其說。
⑹更有甚者，依據礦業法第9條之規定，主管機關於指定
國家保留區時，僅能考慮「保存」及「調節供求必要」兩項因素。然上開方案卻明顯將「導引產業東移」與「維護國民生活環境品質」等不相干之因素納入考量（參看該方案一、目的 (一)、( 二)）。是被告明顯超越礦業法第9條之授權，逾越裁量權限，違法之處至為灼然。詳言之：(一)自被告機關「研商『台灣西部石灰石礦業權至86年底不再核准展限』政策落實實施相關事宜會議紀錄」以觀，被告機關制訂系爭指定國家保留區之命令，其目的僅在於「便利東部水泥工業之發展」，且包括被告機關在內之各機關根本未於該次會議就台灣石灰石礦之蘊藏量進行討論。(二)甚且，自被告訴願答辯書之附件，即「研商臺灣西部石灰石礦業權至86年底不再核准展延政策落實實施相關事宜會議紀錄」，第五點之記載，被告作成系爭二公告，並非先就「保存或調節供求之必要」為合義務之評量，而係「先」作出「臺灣西部石灰石礦業權不再核准展延」之結論，「再」尋找相關法令之依據。蓋依據會議紀錄之記載，指定國家保留區乃係為經濟部執行臺灣西部石灰石礦業權不再核准展延政策而量身定作。故會議結論方會建議由經濟部依礦業法第9條第1項第10款之規定，將該礦種報院指定後，再由該部指定區域作為國家保留區；區內礦業權則於期限屆滿後不予展延。行政機關此種本末倒置、違法濫權，亦即先決定不予展延，再指定國家保留區之行政決定方式，顯與礦業法第9條授權主管機關需視相關礦質有無保存或調節供求之必要，再依合義務之裁量，始能指定國家保留區之立法意旨相違。其為違法殆無疑義。
⑺至被告機關於本件訴訟程序另提出「水土資源保育、
區域發展、礦害防患」等事項，作為系爭二公告（法規命令）合法性之基礎。惟姑不論此等事項並非被告機關於作成系爭二公告時所考慮之因素，被告機關臨訟砌詞，原不足採信。況上開「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，無一與系爭公告作成時礦業法第9條授權被告機關裁量之依據（即「保存、調節供求」）有關，被告機關逾越當時礦業法授權裁量之目的，違法裁量實至為灼然；抑有進者，被告機關所列之事由，亦根本與業者於台灣西部或東部開採石灰石礦無涉，蓋不論業者於東部或西部開採，均採用相同之採礦方式，被告機關如何能謂業者於台灣東部開採，即對水土資源保育及礦害防患有利；且若被告機關果係因業者於台灣地區西部開採石灰石礦不利當地水土資源保育或易造成礦害，其大可直接要求業者採取相關保育及防患措施，然其竟選擇限制業者於台灣西部地區開採，轉至東部開採之措施，被告機關系爭裁量決定，顯然亦非達成「水土資源保育、礦害防患」等行政目的之各項手段中，對業者權益侵害最小者，故系爭二公告（行政命令）實亦有違反「比例原則」之違法。
⑻綜上，經濟部86年12月11日經（八六）礦字第860377
51號函及臺灣省政府建設廳，八六建礦字第034413號公告所為行政裁量權之行使，顯然逾越法定之裁量範圍，且不符合法規授權之目的，其未盡合義務裁量之責，違反礦業法第9條之規定，應為無效。原處分依據無效之命令（或處分）作成，本身即不具合法性。又，行政院訴願決定對原告上開主張竟不予審究，顯然違背訴願程序「行政自我審查」之功能，均應由鈞院予以撤銷，以符法治。
⒊最高行政法先前就類似案件所為之判決，並未論及被告
機關及前台灣省政府行政命令之合法（合憲）性，自不能作為本件判決之參考。
⑴誠然，就與本件類似之「礦業權展限申請案」，（最
高）行政法院已著有多號判決，駁回既有礦業權人展限之申請；惟查，經原告整理本件原告之主張及相關案件中其他原告（上訴人）之主張及最高行政法院判決理由，卻與本件並非全然相同。詳言之，於上開案件中，所爭執之行政處分從未有如本件系爭處分具有如此明顯之「適用法規錯誤」情事者，此其一；其次，於上開案件中，原告（上訴人）與行政法院，「從未」就被告機關及前台灣省政府指定國家保留區之命令，是否合於當時礦業法之授權範圍、授權目的，以及我國石灰石礦是否確有「枯竭」之事實，予以審究，此其二。
⑵實則，最高行政法院於上開判決中僅謂：「依礦業法
第9條得指定國家保留區之區域不宜解釋限於未經探勘發現新礦床之區域，已經開採之礦床區域，仍得因情勢變更而為國家保留區之指定。」其仍未就被告機關及前台灣省政府前開公告有無違法（違憲），進行論斷；且最高行政法院亦從未向被告機關調閱相關石灰石礦之蘊藏資料，以證明石灰石礦確有「保存」之必要，最高行政法院更未就被告機關為何得以「導引產業東移」、「維護生活品質」、「水土資源保育」、「區域發展」與「礦害防患」等礦業法完全未規定之因素，作為系爭命令之目的，予以說明。
⑶按最高行政法院之所以未就上開爭點予以審究，並說
明其得心證之理由，應係因相關案件之原告（上訴人）未為相關主張所致。惟本件原告既已明確主張系爭二行政命令具有如上述之違反法律授權之裁量瑕疵，
鈞院依法即應予以審酌，斷不可受最高行政法院類此案件判決之拘束（實際上，最高行政法院相關判決亦未對此一爭點表示過任何意見）；就此，敬請 鈞院鑒察。
⒋原告於92年3月5日依法向被告為礦業權展限之申請，完
全符合當時礦業法第35條之3所定申請礦業權展限之實體要件，依法、依理均應獲得礦業權准許展限之處分。
⑴按礦業法前於91年6月大幅增修，其中與本件密切相關
者有二條文，其一為增訂第35條之1：礦業權展限之「程序」準用規定，其二為增訂第35條之3：採礦權申請展限之「實體」要件規定。需特別指明者，由於礦業法本次增修已將有關礦業權（採礦權）展限之程序及實體要件明文加以規範，故被告受理礦業權展限申請案件，所得考慮之因素，自僅限於法有明文者；況自86年被告及前台灣省政府制訂公布本件系爭二則指定石灰石礦國家保留區之公告後，被告及立法者應已意識到既有礦業權人權益之保障與指定國家保留區，保存特定礦質間之緊張關係（蓋系爭公告之內容均包括「國家保留區範圍內礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限」之說明），如其欲有所因應，自可藉由礦業法修正之機會予以規範，以求明確並符合「法律保留原則」之要求。然礦業法自86年起迄今已經過兩度重要且廣泛之修正（分別為89年及91年），立法者卻仍未將指定國家保留區後，既有礦業權人即「不得」申請展限之消極要件加以明文規定，此對照前述於91年6月同時增訂之礦業法第19條之2之規定，更顯示立法者乃有意保障既有礦業權人之信賴與財產權益。故被告於審核本件原告礦業權展限申請案時，自應嚴格遵照礦業法之法定要件，於原告符合礦業法第35條之1及第35條之3之規定時，即應作成准許原告展限之處分，而不得再引據系爭欠缺法律授權之二則公告內容，作為否准本件原告申請之基礎。
⑵依據當時礦業法之規定，主管機關就既有礦業權人申
請展限時所得審究之「實體因素」僅限於礦業法第35條之3所列之五款事由而已（即，一、申請人應與原採礦權者相符；二、無積欠礦區稅；三、有繼續開採價值；四、無違反第81條規定情事；及五、無違反礦場安全法令）。就本件而言，原告即係原採礦權人（第1款），且原告於原有採礦權有限期間從「未」有積欠礦區稅（第2款）、違反礦業法第81條（第4款；因礦業工程妨害公益）或違反礦場安全法令（第5款）之情事，就此，尚請鈞院依法函詢主管機關即可證明。
⑶至於上開礦業法第35條之3第3款，即原採礦權有繼續
開採價值之要件，依原告曾委託日本小野田顧問公司之研究，認新竹廠所屬礦場石灰石蘊藏量極豐，於礦業權期間屆滿後，仍有開採之價值，故原告亦符合前開「有繼續開採價值」之要件。
⑷綜上，本件原告申請礦業權展限乃完全符合當時礦業
法第35條之3所列申請展限之各款要件，依法自應予以准許，詎被告逕據當時礦業法第21條第1項第6款有關申請礦業權展限「程序」之概括規定，將依礦業法並「無」規定之其他實體事由納入考量，否准本件展限申請案，原處分違法之處甚明，應由鈞院予以撤銷，並依據行政訴訟法第5條第2項之規定，命被告作成核准原告就其所領台濟採字第4706號石灰石礦業權展限二十年之行政處分。
⒌系爭處分及訴願決定，均違反「信賴保護」之原則，應予撤銷。
⑴查行政程序法第8條明文規定：「行政行為，應以誠實
信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」；此一規定所示之「信賴保護」原則，並「非」在行政程序法制訂通過公布後方存在而拘束行政機關，即令在行政程序法制訂前，該原則即以憲法原則或行政法一般原理原則之地位，拘束全國各行政機關之各種行政行為；此所以司法院釋字第五二五號解釋謂：「信賴保護原則攸關憲法上人民權利之保障，公權力行使涉及人民信賴利益而有保護必要者，不限於受益行政處分之撤銷或廢止」；「人民對公權力行使結果所生之合理信賴，法律自應予以適當保障，此乃信賴保護之法理基礎」；改制前行政法院76年判字第474號判決亦明確表示：「公法上爭訟，有信賴保護原則之適用，即當事人信賴行政機關之決定存在，已就其生活關係有適當安排者，必須給予保護或合理之補償」之故。
⑵次查，於被告86年頒佈經（八六）礦字第86037751號
函及臺灣省政府建設廳於86年12月23日八六建礦字第034413號公告，指定「國家保留區」，並明定「國家保留區內礦業權期限屆滿後不予展限」前，依當時礦業法之規定及臺灣地區礦業向來之行政慣例均對於仍具開採價值，且無拖延礦區稅或違反安全規範之礦業權均予以展限（就申請展限之決定言，應為一「羈束處分」；亦即行政機關對於符合礦業法規定要件之礦業權申請展限案，均應加以准許，無另行斟酌、裁量之餘地）；自現行礦業法第31條有關礦業權展限之規定：「礦業權展限之申請，非有下列情形之一者，主管機關不得駁回：…」以觀，行政機關對於符合礦業法規定要件之展限申請案，依法必須予以准許，不許另行裁量，更無疑義。
⑶查原告於依據日本小野田顧問公司調查評估報告結論
，申請礦業權時，即係依照系爭礦區之石灰石礦總蘊藏量及向來行政上准許礦業權展限之實務，計算投資報酬與評估相關投資風險；其後原告於新竹廠之後續投資，亦係本於相同之考量而為。然查，被告及行政院訴願決定，竟「全未」考量原告基於礦業法及政府向來行政慣例對其已為之投資具有正當合理信賴，並將礦業法有關申請展限決定之性質由「羈束處分」，任意變更為「裁量處分」，使原告相關投資無法獲得回收，是系爭處分違反行政程序法第8條明揭之「信賴保護」原則要無疑義，應由 鈞院予以撤銷。
⑷或謂被告作成系爭處分，乃依據其前所頒佈之行政命
令（即前開經（八六）礦字第86037751號函及臺灣省政府建設廳於86年12月23日八六建礦字第034413號公告），該等命令係在行政程序法制訂通過前即已作成公布，因此並無違法不當之處。然依據最高行政法院前揭76年判字第474號判決及司法院釋字第五二五號解釋之意旨，即相關行政命令本身，亦需受「信賴保護原則」之檢驗，應無疑義。
⑸按上開兩行政命令，係在原告依法取得礦業權近十五
年後，即礦業權屆期前五年方公布施行，根本無解於原告已依據向來准許展限之行政實務，適當安排公司發展並作成相關投資之既成事實；至行政院訴願決定以上開公告距原告礦業權期限屆滿，仍有一定時間，原告可採取因應措施，故相關公告並無違反信賴利益保護之問題云云；惟需加以說明者，行政院前開訴願決定所持之理由，充其量僅能作為原告於系爭公告公布之後，應將新竹廠礦業權展限之負面因素，納入投資計畫中一併考量而已（例如：不再擴大投資規模），並不能認為原告在系爭公告公布前，因信賴礦業權得合法展限所已為投資之損失已獲處理。如前所述，系爭公告係於原告取得礦業權近十五年後方公佈，原告於取得礦業權至系爭公告公布之十五年間，早已陸續投入大量人力、物力及財力，其中絕大部分之投資均已將新竹廠礦區依法應得展限之因素，納入投資之考量。故上開行政命令之本身，驟然變更原告對公權力行使結果所生之合理信賴，實違反信賴保護之原則， 鈞院自應不予適用，而逕認原處分及訴願決定違法無效。
⒍綜上，原告祈請 鈞院儘速依法撤銷系爭適用法規顯有
錯誤、違反信賴保護原則及礦業法相關規定之違法處分，並命被告於一定期限內作成准許展延原告所領台濟採字第4706號石灰石礦業權二十年之處分，以維原告之權益。
㈡被告主張之理由：
⒈本礦業權業經本部92年5月27日以經授務字第092201146
30號公告註銷該公司所領台濟採字第4706號採礦權，同時完成登記在案，原告向貴法院提起原處分停止執行之聲請（承審案號：92年停字118號），亦經貴法院於92年11月21日裁定聲請駁回。
⒉「水泥工業長期發展方案」於75年5月間經行政院核定實
施，復於84年6月7日修正公布規定：已設定礦業權之石灰石礦區除壽山礦區外，得依礦業法規定准予繼續展延至民國86年。並規定此方案於民國86年由經濟部衡量國內水泥供需情勢檢討修訂。嗣經本部檢討認為因應台灣西部水土資源保育、區域發展、礦害防患等現實需求，由本部報准行政院指定為石灰石國家保留區，同時函請前台灣省政府建設廳辦理公告。前項石灰石國家保留區指定公告時，即已考量保留區內已設定之礦業權對於公權力行使結果所產生之合理信賴，故給予補救之措施，於保留區劃定公告時即一併公告「國家保留區內石灰石礦業權期滿前繼續有效，礦業權期滿後不予展限」之規定，綜觀於指定保留區公告時一併公告前開事項，即係考量保留區內已設定礦業權者對於公權力行使結果產生之合理信賴所為，否則大可於公告時即予補償，並收回礦業權，況且訴訟人前領之礦業權並非在有效期限內被撤銷或被廢止，自無信賴保護利益損失補償問題。
⒊按「採礦權以二十年為限，期滿前五個月或期滿後三十
日內得申請展限，每次展限不得超過二十年。」、「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。：：：十、其他由經濟部報准行政院指定者。」為礦業法第16條第1項及第9條第項所規定。又本部依礦業法第9條第1項第10款規定報經行政院以86年12月4日經（86）礦字第86038284號函指定「石灰石」為指定區域作為國家保留區之礦，以86年12月11日經（86）礦字第86037751號指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區內石灰石國家保留區計九區，並交由前臺灣省政府建設廳以86年12月23日八六建礦字034413號公告。本部以原告原領台濟採字第4706號石灰石礦業權之礦區位於本部86年12月11日經（86）礦字第86037751號函指定之「台灣省新竹縣關西鎮赤柯山、尖石鄉鉛山、橫山鄉馬福社地方」石灰石國家保留區，事實明確，且前臺灣省建設廳86年12月23日八六建礦字第03441號公告之公告事項二已敘明國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限，原告所領礦業權期滿後提出展限礦業權申請，經本部以92年4月22日經授務字第09220110620號函否准原告申請礦業權展限，揆諸上揭規定並無不合。
⒋礦業權人因探、採礦而投入龐大人力、物力、財力等，
乃礦業權人經營事業應負擔之成本及承擔之風險，礦業權設定有其期限，於期限屆滿後，固得申請展限，惟尚需礦業主管機關依據礦業法及相關規定斟酌而為准駁之處分，礦業權人自應事先作風險之評估而投入相關之人力、物力、財力，況原告所領礦業權礦區既經本部86年12月11日指定為石灰石國家保留區，並經前臺灣省建設廳於86年12月23日公告敘明礦業權期滿後不予展限，原告自得於礦業權期滿前採取相當之因應措施，原處分以原告礦業權期滿後，不予展限，並無信賴保護之問題。
⒌本部依據行政程序法於91年6月將礦業法施行細則部分條
文修正為礦業法條文，依修正後礦業法規定，採礦業權展限審核程序，應依據礦業法第16條、第19條、第21條及第34條之3等規定辦理，礦業權展限除應依礦業法第35條之3所列各項審核外，同時應參酌礦業法第19條及第21條規定，上開條文縱未明定應審查申請展限之礦區是否位於國家保留區，惟第9條第1項明定經指定為國家保留區內之其他由經濟部報准行政院指定者禁止探採，故本部原處分並非無據。
⒍台灣西部地區石灰石礦區，均係以露天之方式開採礦石
，經長期間之開採造成廣大裸路面，雖非全然枯竭，但有不足之情況，必需給與適當期間之保育，方不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必需進行「水土資源保育或礦害防患」之情事，自得依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，以達保育之目的並維人民生命財產安全。而台灣東部地區石灰石礦源豐富，且大部分尚未進行開發，為促進水泥工業東移，將台灣西部地區石灰石礦依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採以平衡區域發展並保存台灣西地區剩餘之礦藏，以因應未來之需，亦為調節供求之必要措施。
⒎綜上，被告依據修正前之礦業法第96條第1項第10款規定
，將台灣西部地區石灰石礦，報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，並公告之行政命令乃為適法之行政行為。況被告86年12月11日經（86）礦字第96037751號等函指定「石灰石」國家保留區，區內之石灰石礦業權均係以「礦業權期滿前繼續有效，礦業權期滿後不予展限」之規定予以處理，並非係針對原告之個案作為，謹一併陳明。
理由
一、被告代表人原為林義夫，訴訟中變更為乙○○，茲由被告新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、按「採礦權以二十年為限，期滿前五個月或期滿後三十日內得申請展限，每次展限不得超過二十年。」、「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。‥‥‥十、其他由經濟部報准行政院指定者。」分別為申請時（即92年12月31日修正前規定）礦業法第16條第1項、第9條第1項所明定；次按「礦業申請案有左列情形之一者，經濟部或直轄市主管機關應駁回其申請，並同時通知原申請人：‥‥‥六、其他依本法應駁回其申請者。」、「礦業權展限之程序，準用第十九條及第二十一條之規定。」、「採礦權展限之申請，礦區所在地在直轄市者，由直轄市主管機關查核左列事項並擬具准駁意見轉報經濟部；在縣（市）者，由經濟部查核後准駁之：一、申請人應與原採礦權者相符。二、無積欠礦區稅。三、有繼續開採價值。四、無第八十一條規定情事。五、無違反礦場安全法令。」為同法第21條第1項、第35之1條及第35之3條所明定。又被告依礦業法第9條第1項第10款規定報經行政院以86年12月4日經（86）礦字第86038284號函指定「石灰石」為指定區域作為國家保留區之礦，以86年12月11日經（86）礦字第86037751號指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、台南縣、高雄縣及屏東縣轄區內石灰石國家保留區計九區，並交由前臺灣省政府建設廳以86年12月23日（86）建礦字034413號公告在案。
三、本件原告以其領有礦區位於新竹縣關西鎮赤柯山東方及六畜溝西方地方之台濟採字第4706號石灰石礦採礦執照，有效期限至92年4月22日屆滿，於92年3月7日申請展限，經被告92年4月22日經授務字第09220110620號函復以本件礦業權之礦區既經該部86年12月11日經（八六）礦字第8603 7751號函指定為石灰石國家保留區，所請採礦權展限，應予不准。原告不服，提起訴願，遭決定駁回各情，為兩造所不爭，並有採礦權展限申請書、被告92年4月22日經授務字第09220110620號函、被告86年12月11日經（八六）礦字第8603 7751號函、行政院92年8月20日院臺訴字第0920088730號訴願決定書等附卷可稽，堪認屬實。
四、原告循序起訴意旨略以：被告作成系爭行政處分時，違法適用礦業法第21條第1項第6款及第35條之1之規定；受理訴願機關非但未予糾正，反而違法擴張礦業法第9條之效力範圍，適用法規顯有違誤；被告於86年推動水泥產業東移政策時，未盡行政法上「合義務裁量」之義務，竟引用當時礦業法第9條之規定，發布經 (86)礦字第86037751號函，指示台灣省政府建設廳公告「石灰石國家保留區」及區內「礦業權期滿不予展限」，台灣省政府建設廳隨即以八六建礦字第034413號公告公布前述內容。上開二行政命令違反行政法上「合義務裁量」之原則，禁止恣意原則及比例原則，被告竟仍以之為本件處分之依據，顯然違法；原告於92年3月5日依法向被告為礦業權展限之申請，完全符合當時礦業法第35條之3所定申請礦業權展限之實體要件，依法、依理均應獲得礦業權准許展限之處分；又被告86年上揭公告指定「國家保留區」，並明定「國家保留區內礦業權期限屆滿後不予展限」前，依當時礦業法之規定及臺灣地區礦業向來之行政慣例均對於仍具開採價值，且無拖延礦區稅或違反安全規範之礦業權均予以展限；但被告竟「全未」考量原告基於礦業法及政府向來行政慣例對其已為之投資具有正當合理信賴，並將礦業法有關申請展限決定之性質由「羈束處分」，任意變更為「裁量處分」，使原告相關投資無法獲得回收，是系爭處分違反行政程序法第8條明揭之「信賴保護」原則要無疑義；請依法撤銷系爭適用法規顯有錯誤、違反信賴保護原則及礦業法相關規定之違法處分，並命被告於一定期限內作成准許展延原告所領台濟採字第4706號石灰石礦業權二十年之處分，以維原告之權益云云。
五、按附著於土地之礦，屬於國家所有，憲法第143條第2項定有明文。又礦業法第1條規定，中華民國領域內之礦，均為國有，非依礦業法取得礦業權，不得探採。而由經濟部報准行政院指定之礦種，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採，復為上揭礦業法第9條第1項第10款所明定；因之，主管機關對於報准行政院指定之礦種，本有指定區域作為國家保留區之裁量權。經查被告基於區域發展，考量西部地區水土資源保育、礦害防患等，認有保存臺灣西部地區石灰石礦之需要，乃依礦業法第9條第1項第10款規定，報經行政院86年12月4日經（86）礦字第86038284號函指定「石灰石」為得指定區域作為國家保留區之礦，並以86年12月11日經礦字第86037751號函指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計九區，交由臺灣省政府建設廳依行為時礦業法施行細則第13條第1項規定，以86年12月23日86建礦字第034413號公告：「一、國家保留區範圍內，石灰石礦礦業申請案，不予受理。二、國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限。」，核與礦業法第9條第1項第10款之規定並無違背。被告以原告原領台濟採字第4706號石灰石礦業權之礦區位於被告上開86年12月11日經（86）礦字第86037751號函指定之「台灣省新竹縣關西鎮赤柯山、尖石鄉鉛山、橫山鄉馬福社地方」石灰石國家保留區，事實明確，且前臺灣省建設廳86年12月23日（86）建礦字第03441號公告之公告事項二已敘明國家保留區範圍內石灰石礦，礦業權期滿前繼續有效，礦業權期限屆滿後不予展限，是原告所領礦業權期滿後提出展限礦業權申請，被告予以否准，揆諸上揭規定，洵屬有據。
六、原告主張被告作成系爭行政處分時，違法適用礦業法第21條第1項第6款及第35條之1之規定；受理訴願機關非但未予糾正，反而違法擴張礦業法第9條之效力範圍，適用法規顯有違誤且原告採礦權展限申請完全符合同法第35之3條之要件被告自應准許原告採礦權展限之申請云云；按「礦業權展限之程序，準用第十九條及第二十一條之規定。」、「礦業申請案有左列情形之一者，經濟部或直轄市主管機關應駁回其申請，並同時通知原申請人：‥‥六、其他依本法應駁回其申請者。」為申請時礦業法第21條第1項第6款及第35之1條所明定。
原告主張依一般體系及文義解釋，並參酌修法理由，上揭礦業法第35條之1之規定，就礦業權展限申請，被告所得準用者，僅同法第19條有關礦業權設定之申請「程序」規範（如應檢附礦區圖、說明書、計畫書、合辦契約等）及同法第21條因相關程序要件不備得駁回申請之事由而已，固非無據；礦業權展限之審核，固應參酌礦業法第19條及第21條規定，上開條文縱未明定應審查申請展限之礦區是否位於國家保留區，惟同法第9條第1項，已明定經指定為國家保留區內之其他由經濟部報准行政院指定之礦，「禁止探採」；而原處分駁回原告申請展限，主要依據與理由係上揭礦業法第9條第1項第10款之規定及被告86年12月11日經礦字第86037751號函（指定臺灣省新竹縣、嘉義縣、臺南縣、高雄縣及屏東縣轄區域內「石灰石」國家保留區計九區）；依上揭說明，原處分據以否准原告申請礦業權展延，並非無據。雖原處分贅引礦業法第21條第1項第6款之規定；惟此無礙被告否准原告申請展限案所依據之實體法上依據與理由，此與原處分適用法規顯有違誤之情有間。又採礦權展限申請縱符合同法第35之3條之查核要件；惟此與申請案有無違反同法第9條第1項之規定無涉，要難以申請展限符合同法第35之3條之要件，即謂被告不得援用同法第九條規定予以審核，而應一律准許採礦權展限之申請。
七、原告另主張被告於86年推動水泥產業東移政策時，未盡行政法上「合義務裁量」之義務，竟引用當時礦業法第9條之規定，發布經 (86)礦字第86037751號函，指示台灣省政府建設廳公告「石灰石國家保留區」及區內「礦業權期滿不予展限」，台灣省政府建設廳隨即以86建礦字第034413號公告公布前述內容，上開二行政命令違反行政法上「合義務裁量」之原則，並違反禁止恣意原則及比例原則，被告竟仍以之為本件處分之依據，顯然違法云云；經查依礦業法第九條第一項規定：「左列各礦，經濟部認為有保存或調節供求之必要時，得指定區域作為國家保留區，禁止探採：一、鐵礦。二、銅礦。三、鎢礦。四、銻礦。．．．十、其他由經濟部報准行政院指定者。」，足見立法制定此條文時，除列舉被告認為有保存或調節供求必要時得指定區域作為國家保留區之礦種外，為免因時、空變遷，掛一漏萬，亦於同條文第十款概括規定，經由被告報准行政院指定之礦種，亦得指定區域作為國家保留區，禁止探採；且此項指定，不限於未經探勘發現新礦床之區域，已經開採之礦床區域，仍得因情勢需要而為國家保留區之指定；又所謂礦藏之保存並非以「礦源即將枯竭」，為唯一必然之因素；為考量資源整體利用，如有「水土資源保育、區域發展、礦害防患」等事項，亦可為認有保存礦藏之必要因素。而「水泥工業長期發展方案」於75年5月間經行政院核定實施，復於84年6月7日修正公布規定：已設定礦業權之石灰石礦區除壽山礦區外，得依礦業法規定准予繼續展延至民國86年；並規定此方案於民國86年由經濟部衡量國內水泥供需情勢檢討修訂，有卷附水泥工業長期發展方案可稽。茲被告考量台灣西部地區石灰石礦區，均係以露天之方式開採礦石，經長期間之開採造成廣大裸露面，雖非全然枯竭，但有不足之情況，必需給與適當期間之保育，方不致發生土石流、山坡地崩塌等水土保持及礦害之情事，故遇有必需進行「水土資源保育或礦害防患」之情事，自得依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採，以達保育之目的並維人民生命財產安全；而台灣東部地區石灰石礦源豐富，且大部分尚未進行開發，為促進水泥工業東移，將台灣西部地區石灰石礦依法報經行政院指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採以平衡區域發展並保存台灣西地區剩餘之礦藏，以因應未來之需，亦為調節供求之必要措施。是被告基於西部地區水土資源保育、區域發展、礦害防患等實際需求，認為台灣西部地區石灰石礦有保存之需要，依據上述礦業法第9條第1項第10款規定報准行政院86年12月
4 日經（86）礦字00000000號函將台灣西部地區石灰石礦，指定礦種及區域作為國家保留區，禁止探採並公告之，並無逾越或濫用法律之授權；亦未違反行政法上「合義務裁量」或禁止恣意及比例原則，原告上揭主張，尚難採據。
八、至原告主張被告86年上揭公告指定「國家保留區」前，依當時礦業法之規定及臺灣地區礦業向來之行政慣例均對於仍具開採價值，且無拖延礦區稅或違反安全規範之礦業權均予以展限；但被告竟「全未」考量原告基於礦業法及政府向來行政慣例對其已為之投資具有正當合理信賴，將礦業法有關申請展限決定之性質由「羈束處分」，任意變更為「裁量處分」，使原告相關投資無法獲得回收，是系爭處分違反行政程序法第八條明揭之「信賴保護」原則云云；惟查礦業權人因探、採礦而投入龐大人力、物力、財力等，乃礦業權人經營事業應負擔之成本及承擔之風險，礦業權設定有其期限，於期限屆滿後，固得申請展限，惟尚需礦業主管機關依據礦業法及相關規定斟酌而為准駁之處分，礦業權人自應事先作風險之評估而投入相關之人力、物力、財力；況原告所領礦業權礦區既經被告86年12月11日指定為石灰石國家保留區，並經前臺灣省建設廳於86年12月23日公告敘明礦業權期滿後不予展限，原告自得於礦業權期滿前採取相當之因應措施；本件係原告原領台濟採字第4706號石灰石礦採礦執照，因有效期限至92年4月22日屆滿而申請展限遭否准，並非於原礦業權期滿前突遭禁止探採或撤銷、廢止原告之採礦權，自無信賴保護之問題。
九、綜上所述，原告起訴論旨，容非可採。被告以本件礦業權之礦區既經被告86年12月11日經（八六）礦字第86037751號函指定為石灰石國家保留區，乃否准原告採礦權展限之申請，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合；原告訴請撤銷，並請求判命被告應作成核准原告就其所領台濟採字第4706號石灰石礦業權展限20年之行政處分，均為無理由，應予駁回。
十、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 27 日
第六庭審判長法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 1 月 27 日
書記官 吳芳靜