臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四六一六號
原 告 乙○○
即甲○○之承受訴訟代理人 陳德聰律師被 告 臺北縣金山鄉公所代 表 人 丙○○鄉長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因祭祀公業事件，原告不服臺北縣政府九十二年九月十日第00000000號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文訴願決定及原處分均撤銷。
原告其餘之訴駁回。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於八十六年一月二十一日向被告機關申請祭祀公業派下員證明，經被告機關審查後於八十六年九月二十五日以八六北縣金民字第七九四八號公告徵求異議，因在公告日起二個月內另有李連旺、李金蟬等人提出異議，被告機關遂於八十七年六月三十日以八七北縣金民字第七二三號函知異議人如仍有異議，應於三十日內向法院提起派下權確認之訴。異議人即向法院提起確認派下權存在之訴，案經臺北地方法院八十八年重訴字第八０六號及臺灣高等法院九十年重上字第四二號民事判決均判決異議人敗訴在案。異議人現正上訴第三審（最高法院），尚未終局確定。異議人李連旺等人又於九十一年六月二十四日請原處分機關依據台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條之規定，駁回雙方之申請案，被告機關旋於九十一年十月九日再行通知三方至被告機關進行協調，因甲○○、李金蟬等二人並未出席致協調不成，為此，被告機關即未待前開法院確認派下權存在事件確定前，以九十一年十一月十九日北縣金民字第０九一００一三三四八號函駁回雙方之申請案，並廢止前開八六北縣金民字第七九四八號徵求異議之公告，原告不服，提起本件訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷；並請發回被告機關俟臺灣臺
北地方法院八十八年度重訴字第八０六號判決原告勝訴確定後，依據其確定判決由被告作成准予核發祭祀公業派下員證明書之處分。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條第三項之規定，駁
回原告申請案，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈按行政訴訟法第四條第一項規定：「人民因中央或地方機關之違法行政處分
，認為損害其權利或法律上之利益，經依訴願法提起訴願而不服其決定者，：：得向高等行政法院提起撤銷訴訟」。而此所謂行政處分，依訴願法第三條第一項規定係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言。故按行政機關所為單方行政行為，不問其形式為何，如直接對人民發生法律效果者，即可認屬行政處分〈司法院釋字第四二三號解釋參照〉。添⒉次按祭祀公業之處分、設定負擔、或更換管理人等，辦理土地登記時仍援日
據時代之例，應檢附祭祀公業派下全員或系統證明書，送地政機關作為審查之依據，上項證明書，由鄉鎮市公所，依照慣例，刊登公告，徵求異議，期限內如無人提出異議時即予發給證明書（台灣省政府四三府民一字九九三號令參照）。祭祀公業派下證明，應由祭祀公業所在地鄉鎮公所發給。依內政部七十三年八月一日台內地字第二四九○四二號函示：「按民政機關核發之祭祀公業派下證明書，固無確定私權之效力（本部七十年五月二十二日台內民字第二二四二四號函參照），惟其既為公文書之一種，如無反證，仍應推定其內容為真正（民事訴訟法第三百五十五條第一項參照），從而地政機關於辦理祭祀公業土地登記時，對於申請人所檢附之祭祀公業派下證明書，除發現有事實足資認定其派下系統表之記載有明顯錯誤外，原則上毋庸再予查證」。又內政部七十九年十月五日台七九內民字第八三九七六三號函示：「：：至於鄉鎮市區公所核發之派下全員證明書，係公務員基於職務上之行為所制作，似屬公文書，本案如係因案涉訟，其認定問題，仍應由受理訴訟之機關本於職權依法認定之」，依上述內政部函示所述，地政機關於辦理祭祀公業土地登記時對於鄉鎮市區公所核發之祭祀公業派下證明書，原則上毌庸再予查證，所為之登記，應屬有效。原告於八十六年一月二十一日向被告申請祭祀公業派下證明乙案，業經被告於八十六年九月二十五日以八六北縣金民字第七九四八號公告徵求異議，如無異議即由被告發給派下員證明在案。
嗣因在公告日期起二個月內另有訴外人李連旺、李金燁等人提出異議，經被告於八十七年六月三十日以八七北縣金民字第七二三號函通知訴外人李連旺：「主旨：台端對於李火德派下證明乙案提出異議，該所將甲○○之申復書轉知，台端如仍有異議，應於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，並將訴狀副本連同起訴證明送本所備查。說明：依照甲○○先生於000年0月000日之申複書暨台灣省祭祀公業土地清理辦法第九條辦理」在案。嗣訴外人李連旺等即依照被告之函示向法院提起確認派下權存在之訴，案經台北地方法院八十八年重訴字第八○六號及台灣高等法院九十年重上字第四二號民事判決均分別判決訴外人李連旺等敗訴在案，訴外人李連旺等現正上訴第三審（最高法院）繫屬中，案未確定。詎被告突於九十一年十一月十九日發文以北縣金民字第○九一○○一三三八號函稱：「主旨：有關甲○○、李連旺、李金燁申報為祭祀公業李火德派下乙案，本所均予以駁回。說明：一、本所：：依台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條第三項之規定：「同一祭祀公業有二人以上申報者，民政單位應通知當事人於三個月協調以一人申報，逾期協調不成者均駁回之」，故本所將三方之申報案均予駁回。等語，而予原告否准駁回之處分。依首開說明，原告向被告申請發給祭祀公業派下全員證明書，因訴外人李連旺等對祭祀公業公告事項在徵求異議期間提出異議，原告嗣於八十七年一月十二日提出申復書，被告於八十七年六月三十日將原告之申復書轉知訴外人李連旺，並函促其於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，詎在法院確認之訴案未確定前，被告竟於九十一年十一月十九日發文予原告否准為駁回之處分，自屬行政機關所為之行政處分。茲訴願決定認被告就原告聲請核發祭祀公業派下全員證明書之申請案，予以否准之處分非為行政處分，不得為訴願之標的，認訴願不合法，遽為訴願駁回之決定，自屬違誤。添⒊再者，祭祀公業派下證明申請公告期間，經人提出異議時，係停止辦理，並
非公告無效，俟異議部分糾紛解決後，再行辦理（內政部六十三年二月二十一日台內民字第五六七七七六號函台灣省政府民政廳六十三年三月四日民甲字第四○一九號函參照）。復按「行政行為，應以誠實信用之方法為之，並應保護人民正當合理之信賴」，行政程序法第八條定有明文。依前開內政部六十三年二月二十一日函示規定於祭祀公業派下證明申請公告期間，經人提出異議時，係停止辦理，並非公告無效，須俟異議部分之糾紛解決後再行辦理，惟被告不但違反前開內政部上開經人提出異議時，應停止辦理，俟異議部分糾紛解決後，再行辦理之函示。又被告函促當事人提起確認派下權之訴尚未判決確定前，係停止辦理，非公告無效。該項通知起訴之處分，已獲當事人「應由當事人循法律途徑訴請法院審理，俟判決確定後，再行辦理」之合理信賴，被告出爾反爾，於當事人提起確認派下權之訴案件法院判決確定前，竟未停止申請案之辦理，率爾為否准駁回之處分，自係違反行政機關行政行為應本諸誠信原則之方法為之之規定，自有違誤。添⒋末查，行政程序法第一百七十五條規定：「本法自中華民國九十一年一月一
日施行」。按法律之施行有一重大原則即「法律不溯既往原則」，依此原則，法律自生效之日起，以後發生之事項，始有其適用，其生效前發生之事項，除該法律有特別規定外，當然不能適用，觀諸本件原告之申請案係於八十六年一月二十一日向被告提出申請，雖經訴外人李連旺等於公告求異議期間提出異議，而停止辦理，然依前開內政部六十三年二月二十一日函示，須俟異議之訴訟糾紛解決後，再行辦理，準此，被告不但將原告八十六年一月二十一日提出聲請核發祭祀公業派下員證明書之申報案予以駁回，並溯及逕援九十一年一月一日始行公布施行之行政程序法第一百二十三條「授益處分之廢止」規定，予以溯及既往適用，遽將被告於八十六年九月二十五日發文八六北縣金民字第七九四八號就祭祀公業李火德派下全員名冊、系統表及財產清冊等徵求異議之公告，一併予以全部廢止之處分，亦顯有違誤。添⒌綜上理由，爰於法定期間，提起行政訴訟，狀請鈞院鑒核，賜准判決如訴之
聲明，以期平允，而昭折服。添㈡被告主張之理由：
⒈依內政部七十年五月二十二日台內民字二二四二四號函明釋：「臺灣省祭祀
公業土地清理辦法」第十三條規定；受理機關只作形式審查不在實質上加以審查，並在公告稿上加註『本公告係依申報人之申報代為公告，內容如有不實情事，概由申報人負責。』祭祀公業派下員名冊僅提供地政機關登記時之參考資料，無確定私權之法律上效果。系爭八六北縣金民字第七九八四號公告是本所代申請人公告並非對李火德祭祀公業之派下員權有直接發生法律效果之單方行政行為，該公告並非行政處分。
⒉按依「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項之規定：「同一祭祀公
業有二人以上申報者，縣（市）政府（民政單位）應通知當事人於三個月協調以一人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」本所分別於八十七年七月三十一日及八十七年八月十三日通知李連旺、李金蟬、甲○○三人進行協商，均無法達成共識協調不成。九十一年十月九日再行通知李連旺、李金蟬、甲○○三人進行協商，依舊無法協調。本所依「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項之規定駁回雙方申請，依法有據。
⒊「法律不溯及既往原則」係基於法的安定性及信賴保護原則而來，用以拘束
法律適用是法治國基本原則，其意義在於對已終結之事實，不得嗣後制定或適用新法以改變原來之法律評價或法律效果，若繼續的法律事實關係或法律關係進行中在終結之前相關法律修改或施行，除法律有明文規定得適用已失效之舊法外原則上應適用修正生效之新法。本所於民國九十一年六月二十四日，接獲李連旺君申請依據臺灣省十月九日再行通知三方進行協調，因甲○○、李金蟬未出席協調不成。本所依據「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項之規定駁回雙方之申報案件。並依行政程序法第一百二十三條第二款之規定廢止本所八六北縣金民字第七九八四號之公告。本所為行為並無違背誠信原則及法律不溯及既往原則。
⒋經前所訴原告主張無理由，敬請判決如被告之聲明。
理 由
一、本件原告甲○○於九十三年二月十一日訴訟中死亡，本件因係有關祭祠公業派下事件涉訟，茲由其男系子孫繼承人乙○○具狀聲明承受訴訟，核無不合（臺灣民事習慣調查報告第七一二頁參照），應予准許。
二、按「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項規定：「同一祭祀公業有二人以上申報者，縣（市）政府（民政單位）應通知當事人於三個月協調以一人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」第八條第一項規定：「祭祀公業土地申報案經審查無誤後，縣（市）政府（民政單位）應於土地所在地之鄉（鎮、市、區）公所及其土地、祠堂、辦理公處或祖墓等所在地之村、里辦公處公告及陳列現派下全員名、派下全員系統表、土地清冊三十日；並將公告文副本及有關資料交由申報人於公告之日起連續刊登於當地通行報紙三日。」第九條規定：「祭祀公業派下員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向受理申報之縣（市）政府民政單位提出。該單位應於公告期間屆滿後將異議書轉知申報人於三十日內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人；異議人仍有異議時，應於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，並將訴狀副本及起訴證明送縣（市）政府民政單位備查。前項申報人未於申復期限內申復者，駁回其申請。」第十條規定：「祭祀公業土地申報案於公告期滿無人異議或異議人未於前條規定期限內提出法院受理訴訟之證明者，縣（市）政府（民政單位）應即發給祭祀公業派下全員證明書。其向法院起訴者，依確定判決辦理。前項派下全員證明書，包括現派下全員名冊、派下全員系統表及土地清冊。」第十六條規定：「本辦法有關縣（市）政府民政單位權責規定事項，縣（市）政府得授權各鄉（鎮、市、區）公所辦理。」
三、本件被告以本案經數度通知訴外人李連旺、李金蟬及原告等三人進行協商，均無法達成共識協調不成，乃依「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項之規定駁回原告八十六年一月二十一日申請核發祭祠公業派下員證明之申請案，並廢止前所為徵求異議之公告；原告不服，提起本件訴願，遭決定駁回，循序起訴意旨略以：因訴外人李連旺等對祭祀公業公告事項在徵求異議期間提出異議，被告乃將原告申復書轉知訴外人李連旺，並函促其於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，詎在法院確認之訴案未確定前，被告竟否准而為駁回原告申請之處分，此屬行政機關所為之行政處分，訴願決定認此非行政處分，自屬違誤；又祭祀公業派下證明申請公告期間，經人提出異議時，係停止辦理，並非公告無效，俟異議部分糾紛解決後，再行辦理（內政部六十三年二月二十一日台內民字第五六七七七六號函台灣省政府民政廳六十三年三月四日民甲字第四○一九號函參照）；被告不但違反前開內政部函示且函促當事人提起確認派下權之訴，詎被告出爾反爾，於當事人提起確認派下權之訴案件法院判決確定前，竟未停止申請案之辦理，率爾為否准駁回之處分，自係違反行政機關行政行為應本諸誠信原則之方法為之之規定，自有違誤；被告溯及逕援九十一年一月一日始行公布施行之行政程序法第一百二十三條「授益處分之廢止」規定，予以溯及既往適用，遽將徵求異議之公告，一併予以全部廢止之處分，亦顯有違誤云云。
四、卷查原告於八十六年一月二十一日向被告申請祭祀公業派下員證明，經被告機關審查後於八十六年九月二十五日以八六北縣金民字第七九四八號公告徵求異議，因在公告日起二個月內另有李連旺、李金蟬等人提出異議，被告乃於八十七年六月三十日以八七北縣金民字第七二三號函險附原告申復書通知異議人李連旺如仍有異議，應於三十日內向法院提起派下權確認之訴，異議人即向法院提起確認派下權存在之訴，案經臺北地方法院八十八年重訴字第八０六號及臺灣高等法院九十重上字第四二號民事判決異議人敗訴在案，異議人現正上訴第三審（最高法院），尚未終局確定。異議人李連旺等人又於九十一年六月二十四日請被告依據台灣省祭祀公業土地清理辦法第七條之規定，駁回雙方之申請案，被告旋於九十一年十月九日再行通知三方進行協調，因甲○○、李金蟬等二人並未出席致協調不成，為此，被告即未待前開法院確認派下權存在事件確定前，以九十一年十一月十九日北縣金民字第０九一００一三三四八號函駁回雙方之申請案，並廢止前開八六北縣金民字第七九四八號徵求異議之公告各情，有祭祀公業派下員證明申請書，被告八十六年九月二十五日八六北縣金民字第七九四八號公告、李連旺、李金蟬等人提出異議書，原告申復書、被告八十七年六月三十日八七北縣金民字第七二三號函、臺北地方法院八十八年重訴字第八０六號、臺灣高等法院九十年重上字第四二號民事判決、李連旺等人九十一年六月二十四日請求書，被告九十一年十一月十九日北縣金民字第０九一００一三三四八號函等附卷可稽，復為兩造所不爭，堪認屬實。
五、按所謂行政處分，依訴願法第三條第一項及行政程序法第九十二條第一項規定，係指中央或地方機關，就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施，而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言，亦即行政主體基於職權，就具體事件，所為發生公法上法律效果之單方行政行為而言。本件被告對於原告申請案，以九十一年十一月十九日北縣金民字第０九一００一三三四八號函駁回原告申請案；，係屬行政機關，就人民依法申請之具體案件，本於公權力所為對外直接發生法律效果之單方行政行為，自屬行政處分，原告不服，自得對之提起行政爭訟，本件訴願決定，就該標的，亦為實體決定，並未認前揭駁回申請之函覆，非行政處分（訴願決定係另認徵求異議之公告部份，非行政處分），原告認訴願決定以被告駁回申請函非行政處分，容有誤解。
六、次查「臺灣省祭祀公業土地清理辦法」第七條第三項所謂「同一祭祀公業有二人以上申報者，縣（市）政府（民政單位）應通知當事人於三個月協調以一人申報，逾期協調不成者，均駁回之。」係針對同一祭祀公業，有二人以上申報之情形，而為規定；此與同辦法第九條及第十條之規定，係針對祭祀公業派下員或利害關係人對公告事項有異議時，受理機關應如何處理而為規定之情形不同，不容混淆；苟申報後已依法進行徵求異議之公告程序，於公告期間有人提出異議時，自應依同辦法第九條及第十條所定異議處理程序辦理，而不得援引同辦法第七條第三項之規定辦理。本件依前所述，原告於八十六年一月二十一日向被告申請祭祀公業派下員證明後，業經被告依法進行徵求異議公告程序，在公告期間內有訴外人李連旺、李金蟬等人提出異議，被告仍檢附原告申復書通知異議人李連旺如仍有異議，應於三十日內向法院提起派下權確認之訴，異議人即向法院提起確認派下權存在之訴，是本件係屬已依法進行徵求異議公告程序中有人提出異議之情形，依上說明，自應依同辦法第九條及第十條所定異議程序辦理。而依該辦法第九條：「祭祀公業派下員或利害關係人對前條公告事項有異議者，應於公告期間內以書面向受理申報之縣（市）政府民政單位提出。該單位應於公告期間屆滿後將異議書轉知申報人於三十日內申復，並將申報人之申復書繕本轉知異議人；異議人仍有異議時，應於接到通知之次日起三十日內向法院提起派下權確認之訴，並將訴狀副本及起訴證明送縣（市）政府民政單位備查。前項申報人未於申復期限內申復者，駁回其申請。」之規定觀之，已可知悉異議人提出異議後，得駁回原申報人申請之情形，係其未於申復期限內申復者，方得為之。又觀之該辦法第十條第一項規定：「祭祀公業土地申報案於公告期滿無人異議或異議人未於前條規定期限內提出法院受理訴訟之證明者，縣（市）政府（民政單位）應即發給祭祀公業派下全員證明書。其向法院起訴者，依確定判決辦理。」如異議人已向法院提起訴訟，即應依確定判決辦理，而不得逕駁回原申請案；否則如逕駁回申請案，案已據駁回而程序終結，縱將來訴訟確定，又如何依確定判決辦理？是本件被告不待訴訟確定，即逕引該辦法第七條第三項規定逕駁回原告申請案，於該駁回之處分函中（說明欄）併廢止徵求異議之公告程序，即有違誤，訴願決定未予糾正，亦有未洽，原告訴請撤銷訴願決定及原處分，自屬有據，應予准許。
七、末查本件異議人向法院提起派下權確認之訴，雖經臺北地方法院八十八年重訴字第八０六號及臺灣高等法院九十年重上字第四二號民事判決異議人敗訴在案，異議人現正上訴第三審（最高法院），尚未終局確定；參據該二審民事判決書所載（理由七），係以上訴人（即異議人）無法證明祭祠公業李火德之設立人為其所主張之人，另依卷附資料亦無從認定祭祠公業李火德之設立人為被上訴人（即本件原告）所主張之人，乃認祭祠公業李火德之設立人顯有欠缺，人之要素不足，難認該祭祠公業已成立，且因不知設立人為何人，無從據以確定派下員之身份，乃駁回異議人之起訴；是將來該訴訟縱係本件申請人（即原告）勝訴確定，惟是否即得逕准許本件原告之申請，被告機關仍應本於職權認定之；原告於此併逕為請求判命將本件發回被告機關俟臺灣臺北地方法院八十八年度重訴字第八０六號判決原告勝訴確定後，依據其確定判決由被告作成准予核發祭祀公業派下員證明書之處分，容非有理，該部份起訴，應予駁回。
八、兩造其餘主張陳述，於判決結果不生影響，無庸一一論列，併予敘明。據上論結，本件原告之訴為一部有理由，一部無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第七十九條但書，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十一 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 十二 日
書記官 吳芳靜