臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四六二○號
原 告 甲○○被 告 桃園縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因建築法事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月三日台內訴字第○九二○○○五九九五號訴願決定，提起行政訴訟，本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告於桃園縣中壢市○○○街○○號一樓建築物（下稱系爭建築物）開設「星堡漫畫資訊社」，系爭建築物領有被告所屬工務局民國（下同）八十二年七月七日核發之使用執照，核准用途為「住宅」（屬建築物使用分類之Ｈ類二組）。嗣被告聯合查報小組於九十二年五月五日赴現場稽查，發現系爭建築物未經申請許可擅自變更用途作為「資訊休閒服務業」（屬建築物使用分類之Ｄ類一組）使用，且原告有未維護系爭建築物合法使用與其構造及設備安全之如下缺失：一、安全門設栓鎖影響公共安全。二、通道不符、阻塞，影響公共安全。被告據以認定原告違反行為時建築法第七十三條後段、第七十七條第一項規定，依同法第九十條第一項、第九十一條第一項規定（按建築法第七十三條、第九十一條業於九十二年六月五日修正，第九十條規定亦於該日刪除，故本判決內相關條文均係指行為時即九十二年六月五日修正前之規定而言），以九十二年五月二十二日桃縣工使字第○九二Ｅ○○三三七一號處分書處原告（使用人）新臺幣（下同）六萬元罰鍰，並勒令停止使用，且立即恢復原狀或補辦手續。原告不服，提起訴願，亦遭駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明（原告未於言詞辯論期日到場，聲明及陳述依其起訴狀所載）：㈠原告聲明：訴願決定及原處分均撤銷。
㈡被告聲明：求為判決如主文所示。
三、兩造之主張：
甲、原告之主張：㈠按「行政機關作成限制或剝奪人民自由或權利之行政處分前，除已依第三十九條
規定，通知處分相對人陳述意見，或決定舉行聽證者外，應給予該處分相對人陳述意見之機會」，乃行政程序法第一百零二條所明定；本件被告科處原告六萬元罰鍰，並勒令停止使用，立即恢復原狀或補辦手續，此項處分已嚴重剝奪原告之權利，而被告卻未依上開規定，於為行政處分前，給予原告陳述與說明之機會，故其處分在程序上顯有違法之瑕疵。
㈡又「一事不兩罰」、「一事不再罰」原則，乃現代民主法治國家之基本原則，此
乃避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果，參照司法院釋字第五○三號解釋文甚明。雖上開解釋係就違反租稅義務之漏稅罰及行為罰所為釋示，惟依據該解釋文所揭櫫之「一事不兩罰」之行政法上原理原則，引申至行政制裁而言，係指違法行為人之同一違法行為，亦即其基於單一之決定，或自然意義下之單一行為，違反數個法律，即不得以同一事實，給予兩次以上行政處罰而言。行政秩序法草案第二十三條規定：「一行為而觸犯數個違行政義務之秩序罰規定者，依所定罰鍰為最高之法律處罰之。但裁處之金額不得低於其他處罰較輕之法律所定之最低罰鍰額度。」可作為行政法法源之一的法理而適用。又經處罰後行為人之違法責任已消除，故一個違法行為一旦經行政機關處罰，已不得再以訴願、行政訴訟等一般法律救濟程序請求救濟而具有「形式存續力」之後，即不能再接受另次的處罰。不論是前後二者罰則孰輕孰重，以求法律秩序之安定。
㈢經查原告於八十九年五月十日經被告核准在系爭建築物開設「星堡漫畫資訊社」
，領有桃商登字第○八九○四八七九號營利事業登記證，核准登記之營業項目有：⑴Ｉ六○一○一○租賃業（漫畫、小說）；⑵Ｉ三○一○一○資訊軟體服務業；⑶Ｆ一○九○二○文具批發業等。嗣經被告聯合查報小組於九十二年五月五日查獲擅自經營登記範圍以外之休閒業業務，被告即以九十二年五月十三日府建商字第○九二○一○二○六一號處分書，依商業登記法第八條第三項、第三十三條第一項規定，科處罰鍰一萬元，並命立即停止經營登記範圍外之業務在案，該處分已具有「形式存續力」。而原告經營資訊休閒服務業之行為，就使用系爭建築物而言，係自然意義下之「單一行為」，因原告並未將系爭建物整修改變結構，僅未經許可擅自將系爭建物變更使用為「資訊休閒服務業」之行為，至臻明確。是以，原告之一行為致違反商業登記法第八條第三項及建築法第七十三條後段等規定，就此原告之同一行為，被告為前後兩次之行政處分，惟先前之處分（罰鍰）應可達成其行政上目的，且處罰性質及目的相同，揆諸上開說明，一個行為僅能受一次之處罰（雙重處罰之禁止），本件被告再就違反建築法部分科處原告六萬元之罰鍰，顯係違反上開一事不二罰原則，自屬有誤。本件被告顯然係以原告單一經營資訊休間服務業之行為，造成「違反兩個法律效果」，誤為原告「有兩種不同態樣之違法行為」，致適用兩個法律規定併罰，其適用法規亦有違誤。
乙、被告之主張：㈠被告聯合查報小組於九十二年五月五日稽查時，查獲原告將系爭建築物違規作「
資訊休間業」（Ｄ１類）使用，違反建築法第七十三條規定，此外原告又將系爭建築物之安全門設栓鎖影響公共安全及通道阻塞等違反建築法規定；當場作成紀錄並經現場工作人員萬竟成簽名確認在案，被告依建築法規定予以裁罰，並無不當。
㈡原告稱被告就其經營「資訊休閒業」之行為，依違反商業登記法科處一萬元罰鍰
，復依建築法裁罰六萬元，違反一事不二罰之原則云云。按行政法上所謂「一事」或「一行為」係以一項法律之一個管制目的為確認基礎，而建築法之立法目的在於維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，其與商業登記法為有效管理商業活動所為之登錄，二者所保護之法益各異，管制目的不同，被告依建築法、商業登記法分別對原告裁罰，應無一事不二罰法理之適用。
理 由
一、原告經合法通知，無正當理由而未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十六條所列各款情形，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決。
二、按行政處分所根據之事實，客觀上明白足以確認者，行政機關得不予陳述之機會，行政程序法第一百零三條第五款定有明文。本件被告據以裁罰之事實，依聯合查報小組稽查現場紀錄表所載已足以確認，故縱使被告為系爭處分前未予原告陳述機會，依上開說明，亦無違反行政程序法第一百零二條之規定。原告據以指摘，核非有據。
三、查，系爭建築物領有使用執照，核准用途為「住宅」（屬建築物使用分類之Ｈ類二組），原告於八十九年五月十日經核准在系爭建築物開設「星堡漫畫資訊社」，領有桃商登字第○八九○四八七九號營利事業登記證，核准登記之營業項目有：⑴Ｉ六○一○一○租賃業（漫畫、小說）；⑵Ｉ三○一○一○資訊軟體服務業；⑶Ｆ一○九○二○文具批發業等。被告聯合查報小組於九十二年五月五日赴現場稽查，發現原告未經申請許可擅自變更系爭建築物之用途，經營「資訊休閒服務業」（屬建築物使用分類之Ｄ類一組）使用，且系爭建築物之設備安全亦有⑴安全門設栓鎖影響公共安全。⑵通道不符、阻塞，影響公共安全之缺失。被告據以認定原告有擅自經營登記範圍以外之休閒業業務、未經申請許可擅自變更系爭建築物用途、未維護系爭建築物構造及設備安全之行為，而分別於九十二年五月十三日以府建商字第○九二○一○二○六一號處分書，依商業登記法第八條第三項、第三十三條第一項規定，處罰鍰一萬元，並命立即停止經營登記範圍外之業務；於九十二年五月二十二日以桃縣工使字第○九二Ｅ○○三三七一號處分書，依建築法第七十三條後段、第七十七條第一項、第九十條第一項、第九十一條第一項規定，處六萬元罰鍰，並勒令停止使用，且立即恢復原狀或補辦手續等情。有各該處分書、被告聯合查報小組稽查現場紀錄表在卷可稽（見訴願卷第二九、三○頁、本院卷第一三頁），並有本院九十二年度訴字第四五四四號卷（即原告就被告九十二年五月十三日府建商字第○九二○一○二○六一號依商業登記法處分書所提之行政訴訟，本院受理之案號）影本可按，復為兩造所不爭執，足堪認定屬實。
四、按「建築物非經領得使用執照，不准接水、接電，或申請營業登記及使用；非經領得變更使用執照，不得變更其使用。」、「建築物所有權人、使用人應維護建築物合法使用與其構造及設備安全。」、「違反第七十三條後段規定擅自變更使用者，處建築物所有權人或使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並勒令停止使用。得以補辦手續者，令其限期補辦手續，不停止使用或逾期不補辦者得連續處罰。」、「違反第七十七條第一項．．規定者，處建築物所有權人、使用人新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並限期改善或補辦手續，逾期仍未改善或補辦手續者得連續處罰，並停止其使用，必要時並停止供水、供電或封閉、強制拆除。」分別為建築法第七十三條、第七十七條第一項及第九十條第一項、第九十一條第一項所明定。
五、原告主張其於系爭建築物固有未經申請許可擅自變更用途，經營「資訊休閒服務業」之事實，然僅有單一違反行政法義務之行為，被告卻分別依商業登記法及建築法予以裁罰，顯違反一事不二罰原則云云。經查被告認定原告有下列違法行為：①經營核准登記範圍以外之業務，違反商業登記法第八條第三項之規定；②未經申請許可擅自變更系爭建築物之用途，違反建築法第七十三條後段規定；③未維護系爭建築物構造設備安全，有安全門設栓鎖及通道不符、阻塞，影響公共安全之缺失，違反建築法第七十七條第一項規定。茲就原告之行為及被告之裁處是否有顯違反一事不二罰原則分述於下：
㈠就原告違反商業登記法第八條第三項及未經申請許可擅自變更系爭建築物之用途
，違反建築法第七十三條後段規定方面：按一事不兩罰原則，乃現代民主法治國家之基本原則，乃為避免因法律規定之錯綜複雜，致人民單一違反行政法義務之行為，遭受數個不同法律之處罰，而使人民承受過度不利之後果。所謂單一行為，包括自然的單一行為及法律的單一行為在內。本件依被告聯合查報小組稽查現場紀錄表原告並未將系爭建物整修改變結構，而在其開設之「星堡漫畫資訊社」，除經營漫畫小說出租外，復擅自擺設電腦二十五部，以每小時十五元之收費方式，經營資訊休閒服務業業務。就此部分，原告經營資訊休閒服務業之行為，就使用系爭建築物而言，係自然意義下之單一行為，其違反商業登記法第八條第三項規定（依同法第三十三條第一項處罰），及違反建築法第七十三條後段規定（依同法第九十條第一項規定處罰）之不同法規，玆因違反商業登記法部分，業經處罰罰鍰在案，該部分處罰之行政處分具形式存續力，揆諸上開說明，本件即不應依建築法第七十三條後段、第九十條第一項規定再處罰鍰，故此部分顯違反上開一事不兩罰之原則。惟參照司法院釋字第五○三號解釋意旨，行政罰上一事不兩罰之例外係指：「除處罰之性質與種類不同，必須採用不同之處罰方法或手段，以達行政目的所必要者外，」，其於解釋理由書中闡明其義為：「除二者處罰之性質與種類不同，例如一為罰鍰、一為沒入，或一為罰鍰、一為停止營業處分等情形，必須採用不同方法而為併合處罰，以達行政目的所必要者外，不得重複處罰，乃現代民主法治國家之基本原則。」足見就管制罰部分，應視是否達行政目的所必要，而為併合處罰與否之依據。而違反商業登記法第八條第三項規定，依同法第三十三條第一項所處之「命令停止登記範圍外業務」，係就商業登記事項所為之處分，其違反之法律效果係依同法第三十三條第二項按月連續處罰。而違反建築法第七十三條後段規定，依同法第九十條第一項規定所處之「勒令停止違規使用，並立即恢復原狀或補辦手續」，係就建築物管理所必要之處分，其違反之法律效果除連續處罰外（同法第九十條第一項後段），不停止使用之行為人並有同法第九十四條之刑事責任，二者處罰之性質與種類顯然不同，自得併合處以管制罰，故此部份並無違反一事不二罰原則。
㈡就原告違反建築法第七十七條第一項規定部分：按原告係系爭建築物之使用人，
自有依上開規定維護建築物合法使用與其構造及設備安全之義務，而依被告聯合查報小組稽查現場紀錄表，原告雖未將系爭建物整修改變結構，然卻於系爭建築物之安全門設栓鎖，且致令通道不符、阻塞，影響公共安全，上情亦為原告所不爭（按原告對於事實並無爭議，僅爭執被告一事兩罰），則被告據以認定原告違反建築法第七十七條第一項規定，並無違誤，而該違法行為並非原告使用系爭建築物經營資訊休閒服務業之行為所致，應屬二違法行為。況建築法之立法目的在於維護公共安全、公共交通、公共衛生及增進市容觀瞻，其與商業登記法為有效管理商業活動所為之登錄，二者之處罰手段、處罰性質與種類顯然不同，所欲達成之行政目的與法規內涵亦不同，故應無違反一事兩罰之原則。
六、綜上所述，就本件而言，原處分係就原告違反建築法第七十三條後段、第七十七條第一項規定之行為，併依建築法第九十條第一項、第九十一條第一項裁罰六萬元，並「勒令停止違規使用，且立即恢復原狀或補辦手續」，就罰鍰部分雖因併引用同法第七十三條後段、第九十條第一項規定致有不當，然因其僅裁罰六萬元，為建築法第九十一條第一項規定之最低罰，故對裁罰結果並無影響，訴願決定予以維持，尚無不當；至非罰鍰部分之處罰，原處分認事用法並無違誤，訴願決定予以維持，並無不合。原告訴請併予撤銷，為無理由，應予駁回。另原告所提本院九十年度訴字第五二二號，最高行政法院九十二年度判字第五○九號、九十二年度判字第二五四號判決，其案情為單純之未經核准變更而經營登記範圍以外業務之單一行為，與本件不同，故無法比附援引，併予敍明。
七、據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第二百十八條、民事訴訟法第三百八十五第一項前段，行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
臺北高等行政法院 第二庭
審判長 法 官 姜素娥
法 官 林文舟法 官 陳國成右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 八 月 十二 日
書記官 張靜怡