臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第四七六八號
原 告 甲○○訴訟代理人 楊嘉中律師被 告 臺北縣板橋市公所代 表 人 乙○○所長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因公園管理事件，原告不服臺北縣政府中華民國九十二年八月二十八日北府訴決字第○九二○五三九三九六號函送訴願決定書（卷號：00000000），提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實緣原告為其所有坐落台北縣板橋市○○段○○○○號土地（下稱系爭土地），向台北縣政府申請建造執照，經該府於民國（下同）九十一年二月一日以北府工建字第○九一○○三○三○六號函請原告先取得公園管理單位通行同意書。原告乃於九十一年二月二十六日向被告申請核准系爭土地於建造執照施工期間通行永豐公園紅磚步道，經被告以九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函復原告，略以：「台端函詢本市永豐公園紅磚步道供眾人通行乙節，經查該地號屬於公園用地，係為開放空間，目前紅磚步道設施，市民及遊客皆可步行。」等語。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂向本院提起行政訴訟。茲摘敘兩造訴辯意旨如次：
甲、原告方面：
一、聲明：求為判決
１、訴願決定及被告九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函之處分均撤銷。
２、命被告於原告所有板橋市○○段○○○○號土地依建造執照施工期間，准許施工人員及施工材料（人工搬運）通行如附圖紅色所示之緊鄰永豐公園之側供公眾通行之紅磚步道。
二、陳述：
１、有關原告九十一年二月七日及二十六日二次申請書，係依台北縣板橋市公有公園管理辦法第六條規定：「為便利公園之使用，得於公園周邊適當地點設置停車場或供公眾通行之通路。」所為之請求，其本意並非申請施工車輛通行，而係申請被告於原告所有系爭土地施工期間准許施工人員及施工材料（人工搬運）通行上開紅磚步道。原告於該申請書雖未說明請求之法令依據，然無礙原告依上開管理辦法請求之權利，行政法院當不得因原告於該申請書未陳明請求之法令依據，而認原告該二次請求非行政請求，故被告所為九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函之性質為行政處分。依上開管理辦法第五條規定：「公園周圍境界線應以植物或設置適當穿透性之圍護物。」，本案紅磚通道之兩端係開放式，該紅磚通道在公園周圍境界線應設置適當穿透行之圍護物，故該紅磚通道亦係供公眾通行之通路，並未影響市民休閒及安全。
２、訴願決定認定事實顯有違誤。按永豐公園紅磚步道旁之圍欄，係圍在公園內側，即原告與紅磚步道間並無圍欄，而公園與紅磚步道間以不銹鋼圍籬分隔，紅磚步道本供兩端居民通行用，訴願決定稱衡量該公園市民之休閒及安全云云，當係被告故意杜撰。另紅磚步道未鄰中型幼兒機構，該處並未有中型幼兒機構，紅磚步道與小型托兒所（約三十坪許）間尚有一片公園預定地，托兒所與紅磚步道等二處之出入口不相連，兩者生活空間互異，況該中型幼兒機構有無合法立案，被告亦未舉證以實。被告為反對而捏造事實，托兒所與原告均立與平等地位，姑不論原告建造建物期間使用紅磚步道有堅強之法律理由且短暫性，被告偏頗扭曲事實以保護托兒所為藉口，況是否所有托兒所、幼稚園或大中小型幼兒機構旁之土地，悉不能興建建物？被告所稱有失公平，違反法律規定。
３、無論台灣高等法院或最高法院之判決，僅主文有拘束力，各級法院認定之事項並無確定判決之效力，訴願決定援引台灣高等法院八十六年度上更（三）字第五六號判決及最高法院八十九年度台上字第一二七六號裁定，主張原告所有系爭土地，以通行台北縣板橋市○○段七九六之十三、七九六之十四、七九六之十五地號水利地，即可直通台北縣板橋市○○街○○○巷○○弄之六公尺既成巷道云云，均係被告欠缺法律智識杜撰之理由。蓋：
⑴被告係主管機關，並未舉證懷仁街二十五巷十五弄為既成巷道，且板橋市○○段
七九六之十三、七九六之十四、七九六之十五地號土地所有權人桃園農田水利會主張該等土地係水利建物，其上有水溝涵蓋，禁止他人通行，故被告應先證明「既成巷道」及「水利地得為通行標的」。原告所有系爭土地係分割自八七七地號土地（或八七七地號分割自系爭土地，兩者意義相同），依民法第八百七十九條及第八百七十六條等規定，系爭土地僅能通行公園周圍之紅磚步道，且系爭土地之袋地請求通行周圍地之通行權事件，經最高法院八十三年度台上字第一六○六號及八十五年台上字第三一四一號民事判決認定在案，並諭知縱公園紅磚步道更應遵守該袋地通行之母法規定。
⑵訴願決定認定最高法院八十九年度台上字第一二七一號民事裁定認定事實效力高
於最高法院八十三年度台上字第一六○六號及八十五年台上字第三一四一號民事判決等認定事實之效力云云，顯屬違法，毫不尊重系爭土地之所以造成袋地之原因事實（被告將其作成公園之成績，建築在將原告之土地變成袋地，該事實被告絕不敢否認）。極可議者，板橋市○○段七九六之十三、七九六之十四、七九六之十五地號土地遭違章建物無權使用，訴願決定機關台北縣政府歷經二十餘年，均無法拆除該違章建築，亦有最高法院八十三年度台上字第一六○六號及八十五年台上字第三一四一號民事判決可參。訴願決定機關將該等無能之事實卸責原告，逕稱該違章建物應由台北縣政府拆除大隊依法執行云云，惟行政機關公權力尚無能無法執行，何可苛求原告？
４、被告興建公園，致使原告土地成為袋地，甚者，復將興建公園而成之袋地八十五坪，於公園建成後再將八十五坪中之三十五坪劃為公園預定地，現該三十五坪公園預定地，未經征收、分割，復課徵建地之高地價稅。被告稱原告應通行板橋市○○段七九六之十三、七九六之十四、七九六之十五地號水利地云云，原告目前與當地農田水利會就通行權有另案民事訴訟，該水利地雖與系爭土地有連接，惟水利地上有違章建築，縱使原告勝訴，實際上亦無法通行。況該土地違建物歷經十餘年時間，被告尚無法以公權力排除，原告當無法以私力排除違建及通行。原告僅請求於施工期間（約六個月）通行，原告之建物並無停車位之設計，未曾於通行期間要求通行汽車，被告以原告通行車輛有礙安全而拒絕通行，顯然歪曲事實，故基於情理法考量，被告應核准於原告建築之短暫時間（約為半年）通行供公眾通行之公園紅磚道，且如對公園設施造成損害，原告亦願意切結賠償損害。
乙、被告方面：
一、聲明：求為判決駁回原告之訴，訴訟費用由原告負擔。
二、陳述：
１、按公園係開放空間，紅磚步道係供公眾通行，如作為私人施工出入，將妨礙市民休閒及安全。永豐公園之使用，並無提供車輛之行進設施，原告申請公園之紅磚步道作為建築物施工車輛之進出使用，經被告衡量該公園如作施工出入，將影響市民步行之休閒及安全，且實際上該紅磚道之出處與道路連接處適有一托兒所，施工中車輛之進出，難謂對幼兒之安全並無損害之虞。而台北縣板橋市公有公園管理辦法第六條規定係為便利公園管理設置規劃所設，並非供個人申請施工通行之法令依據，至於同辦法第五條規定則係就公園周圍境界線設置維護物所為規定，亦非原告申請通行之法令依據。
２、原告稱系爭土地為袋地，其通行僅為該公園紅磚道部分云云，惟原告前為系爭土地之土地通行權事件，曾訴請鄰地所有人准許通行。參照台灣高等法院八十六年度上更（三）字第五六號民事判決，以原告所有之系爭土地，以通行台北縣板橋市○○段七九六之十三（現改為七九六之三十一等筆）、七九六之十四、七九六之十五地號水利地，即可直通台北縣板橋市○○街○○○巷○○弄（現改為光仁段八二八、八二八之一、八二八之二，地目為道）之六公尺既成巷道，以供其通常之使用等語，故依民法第七百八十七條第二項規定：「通行權人應於通行必要之範圍內，擇其周圍地損害最少之處所及方法為之。」，及台北縣板橋市公有公園管理辦法第十四條第十三款對於騎乘車輛之行為於公園內，原則上係予禁止，例外須經許可之規定，其目的乃為維護公眾使用公園之人身與財產安全，故被告所為處分並無違法不當。又台北縣政府於九十一年六月二十日開協調會協調結論，亦答應協助原告租用水利地，併予敘明。
理 由
一、本件原告為其所有坐落台北縣板橋市○○段○○○○號土地，向台北縣政府申請建造執照，經該府於九十一年二月一日以北府工建字第○九一○○三○三○六號函請原告先取得公園管理單位通行同意書。原告乃於九十一年二月二十六日向被告申請核准系爭土地於建造執照施工期間通行永豐公園紅磚步道，經被告以九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函復原告，略以：「台端函詢本市永豐公園紅磚步道供眾人通行乙節，經查該地號屬於公園用地，係為開放空間，目前紅磚步道設施，市民及遊客皆可步行。」等語。原告不服，提起訴願遭駁回等情，為兩造所不爭執，並有原告九十一年二月二十六日申請書、原處分及訴願決定書等在卷為憑，自堪信為真實。
二、本件原告據以提起訴願及行政訴訟之被告九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函，乃被告就原告於九十一年二月二十六日申請核准系爭土地於建造執照施工期間通行永豐公園紅磚步道乙案所為之答復。經查原告上開九十一年二月二十六日申請書，並未明揭其申請之法令依據，亦未具體指出其係申請人員之通行、施工材料之通行或施工車輛之通行。訴願決定雖引據「台北縣板橋市公有公園管理辦法」第十四條第十三款規定：「公園內禁止左列行為；經勸導不服者，送請有關機關依法處理。．．十三、未經許可而駕車、騎乘機車、腳踏車或違規停放車輛（殘障代步車及嬰兒車除外）。．．」審查原處分之適法性及妥當性；惟原告訴訟代理人於本院九十三年八月四日行準備程序時，先是表示：「在此之前，原告並不清楚有訴願決定所提上開管理辦法之規定，上開管理辦法亦非原告當初申請的法令依據」「原告向被告申請通行系爭永豐公園紅磚通道之目的係僅供『人員』通行，並無申請施工車輛通行（隨後表明保留此點發言內容）」；其後，原告於九十三年九月二十日具狀表明其申請之法令依據為「台北縣板橋市公有公園管理辦法第五條及第六條規定」，並表明其「未曾於通行期間要求通行汽車」；嗣原告訴訟代理人於本院九十三年九月二十二日行準備程序時，復表示：「原告本意並非申請施工車輛通行，而係申請被告於原告所有系爭土地施工期間准許施工人員及施工材料（人工搬運）通行上開紅磚步道」「在向被告提出申請之前，原告並不清楚有訴願決定所提台北縣板橋市公有公園管理辦法之規定，但經鈞院九十三年八月四日行準備程序之後，原告回去審視上開辦法，認為該辦法第五、六條即為原告申請之依據」；又原告訴訟代理人於本院九十三年十月十四日行言詞辯論程序時，再次表明：「原告申請之依據為台北縣板橋市公有公園管理辦法第五、六條規定，原告當初申請時，雖未敘明上開法令依據，惟此並不表明原告非依上開規定提出申請」。綜上，尚堪認定本件原告九十一年二月二十六日申請書之本意，並非申請施工車輛之通行（亦即，並非訴願決定所引據台北縣板橋市公有公園管理辦法第十四條第十三款規定之申請案件），而係依台北縣板橋市公有公園管理辦法第五條及第六條規定，請求被告於原告所有板橋市○○段○○○○號土地依建造執照施工期間，准許施工人員及施工材料（人工搬運）通行如附圖紅色所示之緊鄰永豐公園之側供公眾通行之紅磚步道（如原告訴之聲明）。
三、經查，台北縣板橋市公有公園管理辦法第五條：「公園周圍境界線應以植物或設置適當穿透性之圍護物。」，係就公園周圍境界線設置維護物所為規定，而台北縣板橋市公有公園管理辦法第六條：「為便利公園之使用，得於公園周邊適當地點設置停車場或供公眾通行之通路。」之規定，乃為便利公園管理設置規劃所設，該二條規定均非人民申請施工通行之法令依據，原告主張其依據上開二條規定即取得施工人員及施工材料（人工搬運）通行之申請權（請求權），容係誤會。本件原告申請施工人員及施工材料（人工搬運）通行公園紅磚步道，既非屬人民依法申請之案件，則其逕提起本件課予義務訴訟，難謂為有理由，應予駁回。
四、況系爭被告九十一年三月五日北縣板建字第○九一○○一二四六五號函，乃答復原告略以：「台端函詢本市永豐公園紅磚步道供眾人通行乙節，經查該地號屬於公園用地，係為開放空間，目前紅磚步道設施，市民及遊客皆可步行。」等語，核上開函文內容，對原告就系爭土地申請准許施工人員及施工材料（人工搬運）通行之請求（如前所述，原告已表明其並非申請施工車輛通行），業已表示「目前紅磚步道設施，市民及遊客皆可步行」，則被告上開函文內容，並無明顯損害原告權利或法律上利益之情事，訴願決定雖非以此為理由駁回其訴願，惟駁回之結果尚無二致，仍應予維持。原告仍執陳詞訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 六 庭
審 判 長 法 官 林樹埔
法 官 許瑞助法 官 曹瑞卿右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
書記官 方偉皓