臺北高等行政法院判決
92年度訴字第04701號94原 告 大同育樂企業股份有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 林富村 律師被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 丙○○
丁○○戊○○上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年9月25日台內訴字第0920005958號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：發生本案爭之背景事實經過：
㈠按被告機關先以需用土地人之身分，為辦理台北縣板橋市
西藏大橋連絡道路（含8號道路）工程之需，而擬具徵收計畫，報請原台灣省政府核准徵收，而經當時之徵收權責機關台灣省政府於民國（下同）78年3月14日作成府地4字第327305號函之（核准）徵收處分。
㈡被告機關收到上開通知後，乃以徵收補償機關之身分，先
於78年5月10日作成北府地4字第123573號函之徵收公告，同時在公告中一併為徵收補償處分，對徵收標的之補償金額作成規制性決定。且訂立補償費用發給日期，實際發價。
㈢有權受領補償費之人若在發價期間未依法受領者，或者因
故不能領取補償費者，被告機關則依法將補償費提存於台灣板橋地方法院提存所待領，並以79年12月14北府地4字第352906號函囑託台北縣板橋地政事務所辦理所有權移轉登記，經台北縣板橋地政事務所79年12月20日北縣板地1字第9522號函辦理所有權移轉登記完畢，業已完成法定徵收程序。
㈣而原告所有、門牌號碼為「台北縣板橋市○○路○段○號」
之建築物及其周邊附屬地上工作物，原本是原告經營遊樂業活動而設置之地上工作物。此等地上工作物是否為合法之「地上物」而在徵收範圍內，雙方發生爭議，被告機關之處理方式如下：
⒈履勘及鑑價，因而決定如果要發給徵收補償費時，其發給金額如下：
⑴就「台北縣板橋市○○路○段○號」之建築物部分，其金額為新台幣（下同）693,141元。
⑵就該門牌周邊附屬地上工作物部分，其金額為33,671,816元。
⑶2筆金額合計為34,364,957元。
⒉但是否發給則要視原告有無提出證據方法供被告機關審核，確定其為合法之地上物。
⒊又因發價期限內，原告無法提出上開證據方法供被告機
關查核，因此將上開款項扣除郵資42元與規費60元後，將餘額34,364,855元予以提存，並通知原告。
㈤事後原告領得上開提存款中之25,525,500元，尚有餘款8
,839,355元未曾領取，且已解繳國庫。其提領經過如下：
⒈依台灣板橋地方法院80年度存北字第226號清償提存資
料顯示，原告於82年8月13日以同樂字第820537號函申請領取提存款。
⒉被告機關相關單位現場勘查後，於82年8月31日作成北
府地4字第317151號函同意其領取部分提存款計25,525,500元。
原告提起本件行政爭訟之過程：
㈠嗣後原告於91年12月17日向台灣板橋地方法院提存所聲請
領上開餘款，但經該提存所以提存物提存時間已逾10年之除斥期間為由，處分駁回，且原告對該處分聲明異議，而經台灣板橋地方法院92年度聲字第112號民事裁定駁回原告之聲明異議，原告提起抗告，亦經台灣高等法院於92年3月18日作成92年度抗字第843號裁定，駁回原告之抗告。
㈡原告再於92年6月2日向被告機關申請領取提存餘額，被告
機關以92年6月9日北府地用字第0920383151號函復該提存物之餘額因已逾除斥期間，業依規定已歸屬國庫，而拒絕原告之請求。
㈢原告因此提起訴願，而經內政部於92年9月25日台內訴字
第0920005958號訴願決定，駁回原告之訴願，原告因此提起本件行政訴訟。
貳、兩造聲明：原告聲明：
㈠求為判決撤銷原處分及訴願決定。
㈡被告應給付原告補償費8,839,355元及自92年6月3日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
被告聲明：
求為判決駁回原告之訴。
參、兩造之爭點：原告主張之理由：
㈠按徵收土地應給予之補償地價、補償費及遷移費，由該管
直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。土地法第236條定有明文。
㈡又按應受補償人拒絕受領或不能受領者，或應受補償人所
在地不明者，得按土地法第237條規定提存之。查板橋市西藏大橋（含8號道路）工程用地，奉台灣省政府78府地4字第327305號函核准徵收並經台北縣政府78北府地4字第123573號公告徵收原告所有坐落板橋市○○路○段○號建物，原告並無拒絕受領或不能受領之情形，被告竟以業主拒領，而依土地法第237條規定提存領，顯非合法。
㈢而原告無法領取提存物之原因出在，被告機關在提存時載明以下之「對待給付標的或所附條件」：
⒈本案提存物係暫以合法建築物及以查估時所申報之業主
姓名公告徵收，故受取人應向本府繳銷被徵收建築物之所有權狀（房屋稅籍證明、水電證明或鄉鎮市公所核發之合法建築物證明書）並經鄉鎮市公所認定為合法房屋取得本府之證明後，始得領取提存物。
⒉該建物門牌號碼之電話收據。
㈣後經雙方數次磋商，始先領取箱涵部分之25,525,500元。
而板橋地方法院提存所80年度存北字第226號清償提存其對待給付之標的及其他受取提存物所附之上開條件，被告不予解除，致尚有8,839,355元無法領取。
㈤被告機關上開處分違法之理由：
⒈按板橋市○○路○段○號大門牌樓及精神堡壘等建物設施
，因當時之建築法規對上開建物設施並無須申請建照或雜項執照等相關規定，且原告因配合需地單位施工而自動拆除，已無法補辦雜項執照，即無法提出對待給付之標的或所附之條件，曾數次口頭或書面與台北縣政府接洽取消對待給付之標的或所附之條件，諸如88年8月19日陳請台北縣縣長儘速核准領取80年度存北字第226號提存物、89年3月6日陳請台北縣縣長領取80年度存北字第226號提存物，並於89年3月2日函請板橋地方法院提存所暫緩將80年度存北字第226號提存物辦理繳回國庫，惟均無結果。益見原告並無拒絕受領或不能受領之情形。
⒉查本件徵收補償標的為大門牌樓、精神堡壘、旋轉門、
鐵門、電動鐵捲門、八角亭、鐵欄杆、箱涵等雜項工作物，此有被告房屋價格調查表可稽。又上開雜項工作物，係於57年間興建，當時尚未實施都市計畫，且當時之建築法規對上開雜項工作物無須申請雜項執照，又上開雜項工作物，並非建築物即房屋，何來建築物所有權狀﹖或合法房屋證明﹖又被告向法院提存徵收雜項工作物，以無法取得為領取提存物之對待給付標的或所附條件，即非依債務本旨實行提出給付，其提存自不生清償之效力。
⒊按徵收土地時，其改良物應一併徵收，但建築改良物建
造時依法令規定不得建造者，不在此限，土地法215條第1項第3款定有明文。被告訴訟代理人於鈞院93年12月7日之準備程序中亦坦承地上物可否發放補償費之法令依據為土地法第215條第1項第3款。查上開大門牌樓、精神堡壘、旋轉門、鐵門、電動鐵捲門、八角亭、鐵欄杆、箱涵等雜項工作物，係57年間興建，當時尚未實施都市計畫，亦無法令規定不得建造（若有何法令規定不得建造，應由被告負舉證證明之責任）。且箱涵部分25,525,500 元，被告已於提存後之82年8月31日亦無領取提存物之對待給付標的或新附條件，准予領取，已如上述。足見上開大門牌樓、精神堡壘、旋轉門、鐵門、電動鐵捲門、八角亭、鐵欄杆等雜項工作物，亦應一併准予領取，其理至明，若上開雜項工作物不應一併徵收，發放補償費，則被告不會提存本件補償費。
㈥綜上所述，系爭補償費被告以原告拒領，而以對待給付標的
或所附條件而提存，顯非依債務本旨實行提出給付，自不生清償效力，被告駁回原告聲請領取補償費之處分，顯有違誤。為此本於土地法第236條及第215條規定之法律關係，提起本件訴訟。
被告主張之理由：
㈠按「市、縣地政機關發給補償地價及補償費，有左列情形
之一時，得將款額提存之：一、應受補償人拒絕受領或不能受領者。二、應受補償人所在地不明者。」為土地法第237條所明定。本案原告因拒絕受領或不能領取徵收補償款，被告機關依規定於80年1月25日將是項補償款提存於台灣板橋地方法院提存所待領（提存字號為80年度存北字第226號）。
㈡依90年修正施行前之民法第330條規定：「債權人關於提
存物之權利，自提存後10年間不行使而消滅，其提存物屬於國庫。」徵收補償之提存，屬於清償提存之性質，市縣地政機關應交付之徵收補償費額，已依規定提存於法院，則被徵收土地或建築物所有權人應受之補償發給完竣，對其被徵收之建築物之權利義務隨之終止，嗣後縱因時間之經歷，僅發生債權人對提存物之權利是否因不行使而消滅問題。被告機關於80年1月25日將原告之徵收補償款提存於台灣板橋地方法院提存所待領，徵收補償業已發生清償效力，且原告已於82年間領取部分提存物有案。原告於91年12月17日聲請領取提存款餘額，經台灣板橋地方法院提存所以其聲請已逾10年之除斥期間，提存物已歸屬國庫所有，並於91年12月24日（91）取北字第475號函駁回其聲請。原告不服，提起聲明異議，經台灣板橋地方法院92年1月29日92年度聲字第112號民事裁定異議駁回。原告旋於92年2月9日提起民事抗告，經台灣高等法院92年3月19日92年度抗字第843號民事裁定抗告駁回，被告機關92年6月9日北府地用字第0920383151號函係就事實陳述，內政部92年9月25日台內訴字第0920005958號函駁回其訴願，揆諸首揭法令規定並無不合。
肆、本院依職權調閱本案提存卷。理 由
壹、程序方面：本件原告起訴時，被告機關代表人（縣長）為蘇貞昌，嗣因蘇貞昌離職，由乙○○繼任代理縣長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
貳、兩造爭執之要點：本案之客觀事實及基本法律關係概述：
㈠按原告所有、門牌號碼為「台北縣板橋市○○路○段○號」
之建築物及其周邊附屬地上工作物，於78年3月14日經徵收，被告機關則為徵收補償機關，雙方對上開徵收處分之合法性俱無爭議。
㈡至於對徵收補償處分部分，因為該處分之作成時點為78
年5月10日（即被告機關北府地4字第123573號函徵收公告之日），原告未在上開補償處分作成以後之法定期間內提起行政爭訟，該處分早已確定，原告亦在本院審理中表明，對該徵收補償處分之合法性其已無爭議。
㈢而在該徵收補償處分中，針對原告上開其周邊附屬地上工
作物補償費之發放，公告中備註欄中有「本件暫予合法房屋認定，俟領款時應提出有證件憑辦」之字樣，此等字樣之記載，其在法律上之意義如下：
⒈此等註記之法規範基礎建立在土地法第215條第1項第3
款之具體規定，指明國家在辦理土地徵收時，被徵收之土地上如有「建築改良物」時，只須對「合法建造」之建築改良物一併徵收，至於被徵收土地上如有「依法令規定不得建造」之建築改良物者，此等建築改良物依法本來即應予以強制拆除，故不須再予補償（此點雙方均無爭議）。
【註】：土地法第215條第1項第3款所稱之「依法令規
定不得建造者」，應採較狹義之解釋，把「興建之始不得建造，但興建完畢以後再取得合法興建許可者」予以排除。
⒉但在徵收當時，可能基於行政作業之急迫性，無法在徵
收補償作成以前先行查明（當然這種情形應該儘量避免，從行政效率與法律關係明確性要求的觀點言之，徵收作業權責機關理應在事前查明清楚，不過在本案中這已是一個既存的事實，雙方也無爭議，故非屬本案之爭點範圍），所以這個徵收補償（授益）處分本身附有負擔，依此一授益處分而生之公法上金錢給付請求權（即被徵收人對國家所有享有之徵收補償款請求權）並非完整（被告機關得主張權利人須履行負擔之「暫時抗辯權」，此等抗辯權與同時履行抗辯權類似），還須踐行一定之負擔行為，其方取得無負擔之請求權（參閱現行行政程序法第93條之規定）。其負擔內容則為應由該建築改良物之所有權人提出「證明其建築改良物為合法建築改良物」之證據資料。
【註】：本院在此之所以將被徵收人上開提出證明文件
之作為義務，視為「負擔」，而非「條件」，其原因在於，債務法上所稱之「條件」，嚴格言之，是指「足以影響法律行為效力的將來不確定事件」，而提出證明文件本身是一個行為，而不是「現在無從預測的將來事件」。
㈣嗣後因為原告無法提出上開證明文件，被告機關因此認定
原告對上開公法上金錢債權（即徵收補償款）拒不受領，有受領遲延之事實，而予提存。一直到上開提存款應解繳國庫時為止，原告對全部提存徵收補償費34,364,855元中有關「大門牌樓」、「精神堡壘」、「旋轉門」、「鐵門」、「電動鐵捲門」、「八角亭」、「鐵欄杆」等7項建築改良物（其等徵收補償金額共計為8,839,355元）之合法興建證明文件，始終無法提出，因此該7項建築改良物之補償款8,839,355元即行解繳國庫。
㈤原告在尋私法爭訟程序無效後，乃於92年6月2日向被告機
關申請領取上開提存款餘額8,839,355元，而經被告機關於92年6月9日作成北府地用字第0920383151號函，答覆原告稱：「該提存物之餘額因已逾除斥期間，業依規定已歸屬國庫」等語。原告乃以上開答覆為「被告機關拒絕作成發給補償費決定」之拒絕處分，而循訴願程序提起行政爭訟。
在上述客觀事實及法律關係基礎下，原告提出以上之法律爭點：
㈠徵收補償費之提存，依土地法第237條第1項第1款之規定
，以受補償人拒不受領為必要，但本件原告並無拒絕受領上開8,839,355元徵收補償費之事實，因此提存不合法。
原告有權請求被告機關作成發給補償費8,839,355元之行政處分。
㈡至於上開負擔內容之踐行，因為原告前揭「大門牌樓」、
「精神堡壘」、「旋轉門」、「鐵門」、「電動鐵捲門」、「八角亭」、「鐵欄杆」等7項建築改良物早在57年以前即已興建，當時並無都市計畫之實施，所以各種建築改良物之興建也無須事前獲得許可，故該等工作物均屬合法建築改良物，如果被告機關認定其等工作物為「依法令規定不得建造者」，應由被告機關負擔客觀證明責任。
參、本院之判斷：有關原告訴之聲明㈠撤銷訴訟部分：
㈠原告此部分聲明所涉及之相關程序法理說明：
⒈按依行政訴訟法第4條之規定，人民必須對於違法之行
政處分，認為損害其權利或法律上之利益，並經訴願前置程序後，方得向行政法院提起撤銷行政處分之訴訟。
因此此等撤銷訴訟之提起，必以行政處分存在為前提。
⒉行政處分之定義，依行政程序法第92條第1項之規定，
係指：「行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為」。其要素有六，分別為：「行政機關」、「本諸職權，行使公權力」、「而針對具體事件」、「做出特定之客觀行為（行為中含有著一定內容的意思表示，行為外觀上則可能為決定之宣示，或是用其他公權力措施來表徵）」、「而其行為具有一定的法律上效果」、「可以單方而片面地的拘束或影響人民，在不經人民同意的情況下，使人民因此而在法律上負擔義務或取得權利」。⒊而行政處分之最大功能，乃是將一個抽象之法規範，適
用於具體個案事實，而由行政機關以「認定事實、適用法律」之方式，將一個抽象存在的法律關係予以「特定化」及「固著化」，並向外宣示，使之具備公示作用及確認作用。
⒋若人民之公法上金錢請求權，已由前置的行政處分予以
形成，而人民行使此等金錢上之請求權遭拒，只須提起一般給付之訴，直接為金錢給付之請求即可，並不須另外請求行政機關重為新的處分，另外形成一個新的法律關係。
㈡在上開法理基礎下，本案被告機關92年6月9日北府地用字
第0920383151號函實非行政處分，因為原告對被告機關請求發給8,839,355元徵收補償費及法定遲延利息之請求權規範基礎係建立在78年5月10日北府地4字第123573號函之徵收補償處分上。該處分業已確定，則原告在實體法上是否得請求上開補償費，應直接由該行政處分所形成之法律關係來決定，實不須被告機關另為新處分，從而上開答覆僅能視為事實上之陳述，並不生任何法律效果，不得據為行政爭訟之對象，原告以該函覆為爭訟對象提起訴願及撤銷訴訟，其爭訟顯非合法，本應逕依行政訴訟法第107條第1項第10款之規定予以裁定駁回之，訴願機關誤為實體決定，雖有未洽，其駁回之結論與判決結果尚無不同，仍應予以維持。本院爰以程序上更為慎重之判決程序駁回原告此部分之訴訟。
有關原告訴之聲明㈡一般金錢給付訴訟部分：
㈠依上所述，原告此部分請求權之規範基礎建立在78年5月
10日作成北府地4字第123573號函之徵收補償處分上。其請求權之性質則是公法上之金錢給付請求權。
㈡但依行政處分所形成之公法上金錢給付請求權，依行政程
序法第93條所揭示之法理（雖然本案徵收補償處分作成時，行政程序法尚未公布實施，可是其所揭示之一般行政法理，仍得解釋行政處分時之補充性法源），得就確保行政處分法定要件之履行為負擔。而上開徵收補償處分清冊備註欄中「本件暫予合法房屋認定，俟領款時應提出有證件憑辦」等文字註記，乃是對受處分的一個負擔，目的則在確保土地法第125條第1項第3款法定要件之履行，應屬合法。
㈢從而原告上開公法上金錢給付請求權必須先踐行上開負擔
，其因該處分所形成之權利方能完全行使，其未履行上開負擔，被告機關自得行使「暫時抗辯權」對抗其請求，此時雖然與受領遲延或拒絕受領不儘一致，但從得對抗原告之金錢請求的觀點言之，其法律效果極為近似。被告機關自得依此對抗原告之本件請求。
【註】：從這裏也可以看出當初被告機關採提存之方式來
處理類似本案之情形，實與法理不儘全然相符，因為在同時履行抗辯之情況，債務人可以拒絕給付，而無須以提存之手段來消滅自己的債務。何況既然債權人無權請求給付，提存物因逾越提存之法定除斥期間而歸屬於國庫，實際上也不符合債務人之利益。
㈣就此原告雖謂上開工作物均屬合法之建築改良物云云，但
是踐行負擔之舉證責任應由承當「負擔」之人負擔客觀證明責任，此乃法理上之當然，原告謂應由被告機關負擔證明責任自屬無據。
㈤何況被告機關於80年1月25日辦理提存以後，還曾於80年
4月10日在其所屬下級機關工務局中召開協調會，承認箱涵為合法建築改良物，而同意原告領取上開提存款中箱涵部分之徵收補償費25,525,500元，由此亦可見本案未經領取而解繳國庫部分之提存款8,839,355元，其所預計補償之標的是否為合法建築改良物，原告始終無法證明。從而被告機關自得行使抗辯權以對抗原告之本件請求，原告訴請被告機關為此本金及法定遲延利息之給付，自屬無據，應予駁回。
參、綜上所述，本件原告第1項撤銷訴訟之訴訟標的，其起訴不合法，本院爰以程序上更為慎重之判決予以駁回。而其第2項一般金錢給付之訴訟標的，其起訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴或屬不合法，或屬無理由，爰依行政訴訟法第98條第3項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 9 日
第五庭審判長 法 官 葉百修
法 官 黃清光法 官 帥嘉寶上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 9 日
書記官 蘇亞珍