台北高等行政法院判決
92年度訴字第04855號94原 告 祭祀公業周元榮公榮文公代 表 人 周光明（管理人）住台北市大安區○○○路○段16巷訴訟代理人 林廷隆律師被 告 台北市政府代 表 人 甲○○（市長）訴訟代理人 沈政雄律師上列當事人間因徵收補償事件，原告不服內政部中華民國92年9月3日台內訴字第0920006299號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：被告為興辦大安區新生國小新建工程，需用原告所有坐落台北市○○區○○段二小段 6、7、8、48 之 4、51 之 3 地號等5筆土地（下稱系爭土地），經報奉行政院民國（下同）77年4月27日台內地字第592494號函核准徵收後，被告以77年7月19日北市地四字第35301號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。嗣原告以被告未依計畫使用系爭土地，遲至82年8月1日才成立新生國小籌備處，於83年3月3日向被告申請收回系爭土地，經被告會同相關單位實地勘查使用情形後，擬具處理意見報奉行政院83年7月8日台內地字第8385819號函核定不予發還，被告乃據以83年7月13日北市地四字第212093號函否准所請。原告不服，循序提起訴願、再訴願、行政訴訟及再審之訴均被駁回，乃向司法院聲請司法院大法官會議解釋，經司法院大法官會議於90年11月30日作成司法院會議釋字第534號解釋，原告再以原判決有行政訴訟法第273條第2項規定之再審原因，對之提起再審，案經最高行政法院92年度判字第396號判決再審之訴駁回，嗣原告依前開判決理由：「．．．其如合乎司法院釋字第534 號解釋意旨，而得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，應另案請求。」於92年月5月6日委託林廷隆律師向被告請求補償自77年徵收系爭土地至82年開始使用時之徵收價額之差額新台幣（下同）7億8千6百46萬零8百92元，被告以92年6月6日府教八字地00000000000號書函復：「．．．二、查本案已徵收之土地依法不得收回，全案業經最高行政法院判決確定，並無司法院釋字第534號解釋理由書所稱『又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額』之情事。」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：（一）訴願決定及原處分均撤銷。
（二）請求判決命被告對台北市○○區○○段二小段六、七、八、四八之四、五一之三地號等五筆土地要作成要發給差額補償費的行政處分。
（三）訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：
（一）本件被告當事人是否適格？
（二）司法院釋字第534號解釋理由書附帶說明，可否作為本件請求權及補償費計算之依據？
（三）原告實體上之主張有無理由？原告主張：
一、原告於接獲司法院釋字第534號解釋後，即於90年12月27 日以隆律字第1627號函請被告依法補償系爭五筆土地徵收時至其開始使用時之徵收價額之差額，同時並向最高行政法院提起再審之訴。被告則於91年1月8日以府地四字第09015600號函謂因原告已提起再審之訴，容俟最高行政法院就本案再審之訴作成決定，再依判決結果辦理。
二、最高行政法院於92年4月17日雖以92年度判字第396號判決駁回原告再審之訴，但於理由欄則謂「本件系爭土地於司法院釋字第534號解釋90年11月30日公布前，89年間台北市新生國小校舍興建完成，並於89年8月31日新生入學，顯已闢為公用財產而為不融通物，且其收回將影響台北市新生國小現有學生之教育問題，於公益當有重大損害，依司法院釋字第534號解釋之解釋理由意旨，再審原告自不得再聲請收回系爭土地。原判決以前揭理由駁回再審原告在前訴訟程序之訴，與司法院釋字第534號解釋意旨未盡相符，固有未洽，惟再審原告既因系爭土地已使用，闢為公用財產而為不融通物，且其收回將影響台北市新生國小現有學生之教育問題，於公益有重大損害，而不得再聲請收回系爭土地。則再審原告提起本件再審之訴，係欠缺權利保護必要，應認本件再審之訴為無理由，應予駁回。至於再審原告是否得依法請求補償相當之金額，其如合乎司法院釋字第534號解釋意旨，而得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，應另案請求；又本件再審之訴既經駁回，此即非本件再審之訴所得再予以審究之範圍，併此敘明。」依此理由最高行政法院似認原告在前訴訟程序之訴係請求收回系爭土地，因而於再審之訴，最高行政法院亦只能就聲請收回系爭土地部分為有無理由之審理，至於原告於提起再審之訴時，請求依法補償徵收時與開始使用時之徵收價額之差額，則應另案請求，非其於再審之訴所得予以審究之範圍。
三、原告於接獲最高行政法院上揭駁回再審之訴之判決書後，隨即於92年5月6日以隆律字第1699號函請被告依法補償本案系爭土地於77年徵收至82年其開始使用時之徵收價額之差額，惟被告卻以府教八字第00000000000號函謂本案已徵收之土地依法不得收回，全案業經最高行政法院判決確定，並無司法院釋字第534號解釋理由書所稱「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」之情事，因而駁回原告之申請。
四、本案內政部駁回訴願之理由乃為按司法院釋字第236號解釋：「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」又司法院釋字第534號解釋文及解釋理由書：「．．．．土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關．．．．聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔．．．．。」「而司法院釋字第534號解釋理由書所指在該解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，係指依該解釋意旨，得聲請收回其土地之情形而言。本案新生國小新建工程未能於徵收計畫期限內使用，乃因可歸責於本項工程用地之原土地所有權人及土地使用人，致工程未能於徵收計畫期限內使用，原告自不得依土地法第219條規定照原徵收價額收回其土地，是系爭已徵收之土地依法不得收回，業經最高行政法院判決確定在案，自無司法院釋字第534號解釋原土地所有權人得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額之情事。」惟被告與內政部之訴願決定，顯係故意忽略釋字第534號解釋保障人民權利之意旨，茲再析述如下：
⒈依被告及內政部駁回訴願之意旨，本案首應探求者即係原告是否能依土地法第219條規定聲請收回系爭土地。
⒉本案依最高行政法院84年度判字第2504號判決可知「本案
土地，被告於77年7月19日以北市地四字第35301號公告徵收後，即由被告會同工務局建管處等有關單位辦理地上物之查估及補償等相關事宜，前經被告以80年1月31日
（90）府教六字第80006989號公告拆遷，惟因拆遷戶之抗爭，導致建物勘估工作遲遲無法進行；又房屋所有權人以不滿拆遷補償及要求變更都市計劃為由，四處陳情，並拒絕配合，且陳情台北市議會以90年12月30日議服教字第9321號函請該府暫緩執行拆遷，有該函影本附卷可稽，拆遷疏導工作迄今仍在持續進行中，是地上物既未拆遷完竣而致需地機關未於核准計畫期限內使用（依報奉行政院核准之徵收計畫書內所載進度為「依照都市計劃法第83條規定，列入本府中長程計劃，自77年9月起至81年6月止，依計劃使用」），係可歸責於土地使用人之原因」（惟上開最高行政法院84年度判字第2504號判決認可歸責於土地使用人之原因，並未區分可歸責於土地使用人之原因，係因可歸責於「原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致」或可歸責於「其他土地使用人之事由所致」，顯與釋字第534號解釋意旨有違，是以最高行政法院92年度判字第396號判決理由謂「原判決以前揭理由駁回再審原告在前訴訟程序之訴，與司法院釋字第534號解釋意旨未盡相符。」⒊系爭土地，於被告徵收前即遭人無權占用興建違章建築，
被告於徵收前開土地後，對於土地上之違章建築所有人卻遲至80年1月31日才以府教六字第80006989號公告拆遷，而對於前開違章建築所有人因不滿拆遷補償而拒絕拆遷一事，被告卻不依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦不依土地法第238條規定代為遷移改良物，開始使用系爭土地，亦未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，顯有行政疏失。而前開違章建築所有人係為其自己利益拒絕拆遷與原告無關，故被告未依徵收計畫開始使用系爭土地，係可歸責於被告，與原告無涉。
⒋系爭土地被徵收後，未依徵收計畫開始使用，係可歸責
於被告，故原告自得依土地法第219條第1項之規定請求收回系爭土地，但因於訴願、行政訴訟、聲請大法官會議解釋之歷程中，台北市新生國小校舍已於89年間完成啟用，並於89年8月31日新生入學，所以司法院釋字第534號解釋理由書謂「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額」依上開司法院釋字第534號解釋意旨，原告自得比照開始使用時之徵收價額請求被告補償相當之金額。原處分與訴願決定認並無司法院釋字第534號解釋理由書所述之情事，其認事用法，顯有違誤。
七、系爭土地於被告77年7月19日公告徵收時之土地公告現值為2億9千2百97萬9千3百元，依都市計畫法第49條第1項規定加四成之徵收補償價額為4億1千17萬1千零20元，82年8月1日被告成立新生國小籌備處時前開土地之公告現值為8億5千4百73萬7千零80元，是以如依82年8月1日公告徵收之補償地價應為11億9千6百63萬1千9百12元，其間差額為7億8千6百46萬8百92元，依司法院會議釋字第534號解釋理由書，此金額為被告應補償原告之金額。
八、本件原告係依司法院釋字第534號解釋理由書請求，被告雖辯稱都市計畫法、土地法均未規定原土地所有權人得為此補償相當金額之請求。因都市計畫法、土地法未規定得請求補償相當之金額，是以司法院大法官會議基於憲法保障人民財產權之意旨始於釋字第534號解釋創設原告得請求補償相當之金額。
九、被告另稱原否准收回土地聲請之處分，經最高行政法院84年度判字第2504號判決維持，有實質上確定力，因而主張原告不得再於本件新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。本案係依司法院釋字第534號解釋請求補償相當之金額，且最高行政法院92年度判字第396號判決亦認該院84年度判字第2504號判決與司法院會議釋字第534號解釋意旨未盡相符，同時認原告是否得依法請求補償相當之金額，是否合乎司法院釋字第534號解釋意旨，而得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，應另案請求，是以依最高行政法院92年度判字第396號判決之意旨，本案並不受該院84年度判字第2504號判決之拘束。
十、被告另主張本件新生國小新建工程用地上，依土地登記簿可知，徵收前原告所有土地金華段二小段第6地號土地載有1616等數建號，金華段二小段第7、8地號載有「以建築改良物為目的」之地上權設定登記，依此，原徵收土地之使用人，既係基於與原告間有地上權關係而占有使用，且原告亦因此向該占有人收有地上權租金而受有利益，使用人係因該地上權關係而繼續使用土地。被告不能開始使用土地之事由，部分既係因解決原告與占有人間之地上權使用關係，該使用人繼續主張占有土地，繼而抗爭阻撓被告各項作業所致，則被告不能開始使用土地，難謂與原土地所有權人無涉。依此，原告據上主張而認為本案原即可聲請收回土地，亦非符合釋字第534號解釋之意旨。按附件16之土地登記簿謄本可知，金華段二小段51之3地號土地上並無任何建物，而同小段6地號土地上雖載有1616等數建號建物，惟該等建物均係無權占有；至於金華段二小段7、8、48之4地號土地上雖有地上權設定登記，但該地上權登記，除7、8地號上之地上權人林理散、林理恭屬不定期限暨48之4地號之地上權之存續期間未屆滿外，其餘之地上權存續期間均已屆滿，且上開占有人均係為其個人之利益占有土地，並非為原告之利益占有土地。再者被告主張上開占有土地之人阻撓抗爭其各項作業，但遍觀卷內資料，並無附件16所載地上權人之抗爭阻撓其作業之行為，卷內之資料僅附件5之台北市議會根據鍾福燈陳情案會議紀錄，依該台北市議會紀錄雖可認為與本徵收案有關，但依附件5之資料可知其為係鍾福燈行使憲法保障之請願權，非係抗爭阻撓之行為。況被告徵收後，原告對系爭土地已喪失所有權，對於被告所主張系爭土地上之無權占有人或地上權人已喪失請求拆屋還地等權源，是被告所屬之地政處不依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦不依同法第238條規定代為遷移，開始使用土地；需用土地人於台北市地政處怠於行使公權力而為強制執行時，亦未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，均係怠於行使權利，故前開土地之占有人為其自己之利益拒絕拆遷與原告無關，因原告於土地被徵收後，已無權請其拆遷，而被告怠於行使權利致未依徵收計畫開始使用系爭徵收之土地，係可歸責於被告，應不妨礙原告收回權之行使。惟因系爭土地在釋字第534號解釋公布前，已開始使用，闢為公用財產而為不融通物，原告自得依釋字第534號解釋意旨，請求補償相當之金額。
十一、參酌學者就一般給付之訴與課以義務之訴之區分，原告認為本案應屬撤銷之訴及課予義務之訴，故懇請准為訴之聲明之變更。
十二、本案被告稱原告依司法院釋字第534號解釋理由書請求，且是屬解釋理由書中所為附帶說明事項，並不具有客觀一般拘束力，尚不得作為行政訴訟法第5條依法「申請」之請求權依據。惟按「大法官釋憲採抽象的規範審查，所以解釋的效力與法規憲法訴願的判決相似，客觀上不以解釋文的拘束力為限，也包括除旁論之外的解釋理由，不過解釋文越來越長，與理由書幾無差別，所以解釋理由有無拘束力現時並不重要；主觀上釋字第185號解釋也建立一般拘束力的原則：『司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之。』」，是以參酌學者之見解及司法院釋字第185號解釋意旨，並無僅解釋文有拘束力，解釋理由書不具拘束力之區分，應認解釋文及解釋理由書均具拘束力。再者，釋字第534號解釋由書「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」雖使用「併此說明」之文字而讓被告誤解為此係「附帶說明事項」，而主張不具有客觀一般拘束力，不得作為行政訴訟法第5條依法「申請」之請求權依據。惟釋字第534號解釋理由書，係針對原告聲請所為之解釋，依其解釋意旨係為保障原告之權利而創設差額補償請求權，其性質就如釋字第471號與釋字第477號解釋為代替立法者彌補漏洞之宣告一樣。
十三、本件被告為興辦台北市大安區新生國小新建工程，前經報奉行政院准予徵收系爭土地，依被告報奉行政院核准徵收計畫書內所載計畫進度為「依照都市計劃法第83條規定，列入被告中長程計畫，自77年9月起至81年6月止，依計畫使用」。惟依附件5之資料可知迄至82年度止並未編列新生國小工程費之預算，足證系爭徵收之土地並未依照核准之計畫期限使用。
十四、被告主張依釋字第534號解釋理由書、土地法第219條規定其是否有權作成核發相當補償費之行政處分，即非無疑。按土地法第236條規定「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」可知徵收土地應給予之補償地價補償費係由需用土地人負擔，直轄市或縣（市）地政機關不過是轉發機關而已，因此補償徵收價額之差額亦是由需用土地人即被告負擔，是以向被告請求作成要發給相當補償費之行政處分應無疑義。且本案於請求暨訴願程序，被告暨內政部均未提出被告係無權機關之見解。
十五、被告主張解釋理由書之拘束力與解釋理由書可否作為公法上損失補償之請求權根據，要屬二事云云。查釋字第534號解釋係依原告聲請所為之解釋，則參照釋字第177號解釋「本院依人民聲請所為之解釋，對聲請人據以聲請之案件，亦有效力。」暨釋字第188號解釋意旨，原告自得依釋字第534號解釋請求補償相當之金額。另被告主張釋字第534號解釋理由書係謂「依法請求補償相當之金額」而非「依本解釋請求補償．．．」，所以應有法律根據為前提，並非可直接依該號解釋即得請求補償。被告上開主張顯係扭曲釋字第534號解釋意旨，蓋有關徵收價額之計算方式．．等須依土地法等相關法律之規定，所以釋字第534號解釋才謂「依法」而不謂「依本解釋」。且大法官釋憲係採抽象的規範審查，其解釋有拘束全國各機關及人民之效力，則若解釋理由書謂「依本解釋．．．」將會只局限於原告聲請解釋之個案而無法適用於將來發生之類似案件。
十六、被告主張陳情抗爭之拆遷戶與原告有租約關係，屬為原告占有土地之使用人，所以依土地法第219條第3項係因可歸責於原土地所有權人或使用人之事由，被告並無怠於行使權利或未積極推行計畫內容之情事，亦無可歸責之事由存在云云。按私有土地經徵收後，原告對被徵收之土地即喪失所有權，對占有被徵收土地之人，不管占有被徵收土地之人係原告之承租人或係無權占有人，原告對其均已無請求返還土地之權利，所以占有被徵收土地之人有何行為均與原告無涉，不能將其不利益歸由原告承受。原告所有土地被徵收後，對於徵收土地占有人，未由被告所屬地政處會同有關機關依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，或依土地法第238條規定代為遷移改良物，需用土地人（被告）亦未於法定期間內依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，即係怠於行使權利、未積極推行徵收計畫之內容。又依被告所提出所謂可歸責於為原告占有系爭土地之使用人之抗爭資料，均只有占有系爭土地之人陳情於被告或台北市議會等機關之文件而已，而陳情係屬憲法所保障之人民請願權，人民行使憲法所保障之人民請願權能謂係抗爭乎？且依請願法第8條之規定，各機關只須將結果通知請願人即可，請願並無拘束各機關之效力，所以被告不於徵收補償發給完竣後依徵收計畫開始使用系爭土地係怠於行使權利，不能因占有系爭土地之人陳情行使請願權即謂係有土地法第219條第3項有可歸責之事由。
十七、再者，依被告所提徵收土地計畫書可知系爭土地之計畫進度為「自民國77年9月起至81年6月止，依計畫使用」，但依其所提被告所屬工務局81年10月29日北市工三字第19611號函可知該工務局遲至81年10月29日才提出應拆遷戶之拆遷平面圖、補償費計算表供參考，更不用提新生國小之工程預算係83年度才編列，足證被告根本未依徵收計畫開始使用系爭土地，與占有系爭土地之人是否陳情無關。又被告係80年11月6日以80府教六字第80079922號函通知蘇超塵等拆遷戶於81年6月30日前自行拆遷房屋，而依附件20陳情書之日期為80年11月21日、附件21陳情書之日期為80年12月19日、附件23陳情書之日期為81年2月29日，應係占有系爭土地之人於接到附件19之公文後開始陳情，而依附件24被告所屬工務局81年10月29日北市工三字第19611號函可知於81年10月29日前被告根本尚未發放地上改良物補償費，而依被告於補充答辯理由（三）狀第三頁所自認「至於工程費之預算編列，行政作業之慣例及便宜上，則待所有土地及其地上改良物均辦妥補償作業程序完畢後再予編列」再依上開80府教六字第80079922號函被告要求蘇超塵等拆遷戶應於81年6月30日前拆遷房屋，可知被告於81年6月30日前並未編列新生國小之工程費預算，新生國小之工程根本無法於81年6月30日前動工興建，而徵收計畫之計畫進度係至81年6月止。是以被告根本未依徵收計畫使用系爭土地，與占有系爭土地人是否陳情無關。
被告主張：
一、原告援引司法院釋字第534號解釋理由書，關於「本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，『依法』請求補償相當之金額」部分，訴請被告「依法」補償如訴之聲明二、之價額。惟上開論旨於本件縱使可採，既謂得「依法」請求補償，原告自須陳明本件請求所根據之法律為何（按：都市計畫法、土地法均未規定原土地所有權人得為此補償相當金額之請求），始足當之。本件原告訴訟代理人林廷隆律師於92年5月具函稱係受原告委託向被告請求差額補償，既未陳明其法律依據，並非「依法申請之案件」，即無由被告作成核准與否之處分問題。
從而，被告於同年6月6日以府教八字第00000000000號書函回覆，謂：本案已徵收之土地依法不得收回，全案業經最高行政法院判決確定，並無司法院釋字第534解釋理由書所稱情事等語，僅係事實陳述或觀念通知，並非行政處分，合先敘明。
二、台北市政府地政處有當事人能力，茲分析如下：
（一）按土地法第219條第1、2項或第236條規定所指之「地政機關」，依目前法院實務之法律意見，掌理土地徵收公告作業以及土地徵收補償作業之權責機關為各縣市政府，其中在直轄市政府由於編制有地政處之下級機關，應以地政處為此處所稱之權責機關，有本院92年度訴字第3382號判決可稽。
（二）而行政法院實務上，均有以直轄市地政處作為被告或參加人之例可稽。例如：本院92年度訴字第1356號判決，就收回被徵收土地事件命台北市政府地政處獨立參加訴訟；最高行政法院92年度裁字第314號裁定，就有關土地徵收事件之抗告，亦有以高雄市政府地政處為相對人之例。
（三）綜上所述，台北市政府地政處於行政訴訟程序中應可認為有當事人能力。
三、本件原告變更起訴聲明第二項為：「請求判決命被告對台北市○○區○○段二小段6、7、8、48之4、51之3地號等5筆土地作成要發給差額補償費之行政處分」，並陳明此係依行政訴訟法第5條提起課予義務訴訟。惟按變更後訴之聲明係請求被告應對系爭土地作成要發給相當補償費之行政處分，但有關核發補償費之處分，究應由縣市地政機關、需地機關或原土地徵收核准機關作成，釋字第534號解釋理由書附帶說明事項並未明示。惟參照土地法第219條規定，原申請收回土地之情形，應由直轄市或縣（市）地政機關接受聲請後，查明合於所定規定情形，呈報原核准徵收機關（即作成行政處分之機關）核准，於請求核發差額補償費情形，是否一體適用，不得而知。倘認為與申請收回土地之情形相同，本案原徵收核准機關為行政院，原告前申請收回土地，亦係由縣（市）地政機關（依實務見解，台北市為台北市政府地政處）報經行政院予以否准，則原告請求被告作成核發相當補償費之行政處分，被告是否為有權機關，即非無疑。至原告主張：參照土地法第236條規定辦理，被告為需用土地人，應由需用土地人負擔云云，然縱係參照上開規定，亦明文應給予之補償費由直轄市地政機關規定之，即仍應由縣（市）地政機關（依實務見解，於台北市則為台北市政府地政處）為之。
四、司法院解釋理由書附帶說明事項，不得作為公法上請求權之依據：
（一）按「行政訴訟法第5條規定『人民因中央或地方機關對其依法申請之案件．．．』而條文中之依「法」申請的法，是否包含司法院解釋，依司法院釋字第185號解釋「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，準此，就相關法律規定，司法院所為解釋具有客觀之一般拘束力，固無疑問，惟就其解釋理由書內容，是否亦具有客觀之一般拘束力？參酌西德、奧地利憲法法院之見解，認為所謂拘束力不僅指『解釋文』本身，並且包含『主文所由生的主要理由』及『與解釋文有關之法律見解』在內，因行政機關為貫徹人民聲請釋憲之客觀目的，以維護法律秩序之統一性，應立即採取可能之手段，以達成符合解釋文法律觀點之狀態。這些法律觀點，亦唯有在解釋理由中始得尋出，則採解釋理由書與解釋文有關之主要理由及法律見解有客觀一般拘束力之見解，應屬妥適。（參見林錫堯著『論人民聲請解釋憲法之制度』第200至204頁）。而查本件原告所主張之司法院釋字第534號解釋，其解釋文係就土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，解釋需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地，因而宣告土地法第219條第3項規定之適用，於上開意旨範圍內，不生牴觸憲法之問題。其解釋理由書亦係就主要理由及法律見解為說明，而就原告所據以為請求權依據係指『又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。』之部分，查此部分為附帶說明事項，並非土地法第219條有規定『得請求差額補償』之內容，依上說明，該解釋理由書所為附帶說明事項，並不具有客觀一般拘束力，尚不得作為行政訴訟法第5條依法『申請』之請求權依據。」有本院92年度訴字第1459號判決意旨可稽。
（二）本件起訴請求被告應給付系爭土地之差額補償，因原告請求之根據係司法院釋字第534號解釋理由書所為附帶說明事項，即：「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」之部分，查此部分為附帶說明事項，並非土地法第219條有規定「得請求差額補償」之內容，該解釋理由書所為附帶說明事項，並不具有客觀一般拘束力，尚不得作為行政訴訟法第5條依法「申請」之請求權依據。依此，被告即無作成核定或給付系爭土地差額補償之義務，原告所主張，自非可採。
（三）原告援引學者吳庚著作主張司法院解釋理由書亦有拘束力云云，惟查：解釋理由書之拘束力與解釋理由書可否作為公法上損失補償之請求權根據，要屬二事。亦即：本件所據以請求之釋字第534號解釋理由書附帶說明事項即使有其拘束力，惟其既謂「依法」請求補償，而非依「本解釋」請求補償，顯然此解釋理由亦認為應有法律根據為前提，並非可直接依該號解釋即得請求補償。基此，既然上開解釋理由就所指請求補償應有法律根據，自不得在無法律規定之情形下，遽准原告之請求。
五、司法院解釋理由書附帶說明事項為給付根據，亦違反法律保留原則：
（一）按「關於給付行政措施，其受法律規範之密度，雖較限制人民權益者寬鬆，倘涉及公共利益之重大事項者，應有法律或法律授權之命令為依據之必要」釋字第443號解釋理由書可資參照。又對於人民提供財產上利益之給付，基於民主原則，有關其應給付之對象、給付要件以及給付額度與條件，均屬重要事項，應受立法者意思之支配、引導與規範，尚非可由司法者或行政權創造，否則，即違背法律保留原則。
（二）上開司法院釋字第534號解釋理由書附帶說明事項，係指於得聲請收回土地之情形，卻因土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額。此所稱「依法請求補償相當之金額」，於法理上縱使有其必要，亦僅具有宣示性或目標性之意旨，即有關其應補償之對象、補償機關、補償要件以及補償額度與條件等具體事項，涉及與整體徵收制度如何整合之立法政策（例如：如何認定土地已開始使用、收回於公益有何重大損害）、預算配置問題，屬於涉及公共利益之重大事項，尚有賴立法者制定法律予以明確，即有法律或法律授權之命令為依據之必要，以符合上揭法律保留原則之意旨。原告於無法律或法律授權之命令為依據下，提出本件請求，倘即判示被告應依原告請求而為給付，自有違法律保留原則。
六、原否准收回土地聲請之處分，經最高行政法院84年度判字第2504號判決維持，有實質上確定力：
（一）按「訴訟標的於確定之終局判決中經裁判者，有確定力」為行政訴訟法第213條規定所明文。而「為訴訟標的之法律關係，於確定之終局判決中已經裁判者，就該法律關係有既判力，當事人不得以該確定判決事件終結前所提出或得提出而未提出訴之其他攻擊防禦方法，於新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，法院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。」亦有最高行政法院72年度判字第336號判例意旨可稽。
（二）原告於83年3月3日依土地法第219條第1項規定，申請照徵收價額收回新生國小新建工程用地範圍內系爭土地，經被告有關單位實地勘查使用情形後，擬具處理意見報奉行政院83年7月8日台83內地字第8385819號函核定不予發還，被告所屬地政處並以83年7月13日北市地四字第21093號函否准原告之申請。原告循序提起行政訴訟，經最高行政法院於84年10月11日以84年度判字第2504號判決駁回，原告於該訴訟中起訴主張：「被告自認未在該核准計畫期限內使用甚明，其原因皆不可歸責於原告之事由」云云，此經判決理由認為「徵收土地之地上物尚未拆遷完竣及未於核准計畫期限內使用之原因，係可歸責於土地使用人之原因，則依土地法第219條第3項規定，並無同條第一項款收回土地之適用」，駁回原告之訴；原告嗣後雖聲請再審，該判決均未獲廢棄或變更。則為該判決訴訟標的之法律關係，無論是被告所屬地政處83年7月13日北市地四字第21093號函之否准處分，或土地法第219條規定作成核准收回處分之請求權，均已經該確定終局判決裁判。即被告所為否准申請處分並無違法，原告亦無土地法第219條第1項款規定之請求權，可資認定。
（三）上開終局判決就為訴訟標的之法律關係判斷，即「徵收土地之地上物尚未拆遷完竣及未於核准計畫期限內使用之原因，係可歸責於土地使用人，無土地法第219條第1項款收回土地之適用」，已具有實質上確定力。本件原告起訴雖仍主張：「被告未依徵收計畫開始使用前揭徵收之土地，係可歸責於被告與原告無涉」云云，但被告縱使有未依徵收計畫期限開始使用土地之事實，亦係因可歸責於土地使用人之原因所致，並無土地法第219條第1項規定之適用，業經上開確定終局判決論明。原告自不得再於本件新訴訟為與該確定判決意旨相反之主張，本院亦不得為反於該確定判決意旨之裁判。
（四）原告起訴主張：「最高行政法院92年4月17日92年度判字第396號判決駁回原告再審之訴，於理由欄謂．．．原判決以前揭理由駁回再審原告在前訴訟程序之訴，與司法院釋字第534號解釋意旨未盡相符，固有未洽．．．」、「上揭最高行政法院84年度判字第2504號判決認可歸責於土地使用人之原因，並未區分可歸責於土地使用人之原因，顯與釋字第534號解釋意旨有違」云云。假設可採，亦僅生原84年度判字第2504號判決應否廢棄或變更問題，然92年度判字第396號判決既未據以廢棄或變更84年度判字第2504號判決，自不影響84年度判字第2504號判決已發生之實質上確定力。
七、況原告請求亦與釋字第534號解釋理由書之附帶說明不合：
（一）依釋字第534號解釋文，需用土地機關未於土地法第219條第1項第1款規定之期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔。此所謂「係因可歸責於為其（原土地所有權人）占有該土地之使用人之事由」，因土地徵收補償費發給完竣時原土地所有權人對於其土地之權利義務即行終止，以此時點觀之使用狀態，自不可能存在有為其占有該土地之使用人，故解釋上，應指占有該土地之使用人與原土地所有權人間，於徵收前之使用占有狀態而言。又「土地法第219 條設第3項規定，排除收回權規定之適用，其立法意旨當係慮及土地所有權人或使用人抗拒之事由複雜，或有不能貫徹公權力之諸多原因存在，即就本件聲請意旨所涉事實而言，因拆遷戶之抗爭，致建物勘估工作不能進行，房屋所有權人陳情台北市議會函請被告暫緩執行拆遷，拆遷疏導工作迄至行政訴訟繫屬中等情，如果遷延開始使用之時期，確係『因可歸責於原土地所有權人或使用人』之事由所致，則不承認土地所有權人有收回權」同號解釋協同意見書，亦闡釋甚明。
（二）查本件「大安區1301-S０二新生國小新建工程用地上之建築改良物」拆除前，於80年6月27日經地政機關會同相關單位會勘後（有台北市政府地政處80年7月3日函會勘紀錄可稽），原告於同年11月6日函命用地上住戶限期拆遷房屋（有函及地籍圖可稽），惟位於系爭原告所有土地上之房屋住戶，陸續提出以下陳情：
⒈80年11月25日有大安區龍安里第10、11鄰居民鍾福燈等
人向被告陳情表明「強烈反對拆遷房屋新建新生國小」等語（有陳情書可稽）⒉再於80年12月23日以陳情書陳述「渠等從軍隨政府遷台
，因無力置產從39年起與周家祀祠公業地主陸續租約至今，自費建造房屋居住」云云，並檢附陳情人之一張式東與原告之租約影本，另陳情人之一王相經亦自行檢附與原告之租約影本及建物登記謄本，主張其房屋為合法建築。
⒊於80年12月27日由市議會議員主持下召開協調會，作成
「有關81年6月拆遷現住戶乙事，請市府暫緩執行」結論。
⒋又於81年3月2日以「台北市新生國小預定地原住戶陳情
委員會」名義，表明「新生國小再無興建之必要，希望有關當局，再作詳細檢討與評估」等語。
⒌原告所有之土地上建物住戶與原告間訂有租約關係，並
非無權占有，而因上開房屋所有權人及住戶以不滿拆遷補償及要求變更都市計畫為由，四處陳情並拒絕配合，且揚言抗爭，亦導致建物勘估工作遲遲無法進行，此有被告所屬工務局81年10月29日函指「本案用地範圍內拆遷戶，本局曾於80年7月間逐戶通知，請送房屋相關資料至本局憑辦，惟僅有乙戶送本局」等語可稽。本案因住戶向市議會陳情，經市議會以80年12月30日議服教字第9321號函檢附陳情案會議紀錄請被告暫緩執行拆遷。
至82年8月1日成立新生國小籌備處，除續辦設校相關工作及地上建物拆遷事宜，為疏導住戶情緒，該籌備處並曾多次會同被告相關單位邀集現住戶召開拆遷補償協調會，此有83年2月1日、4月15日以及84年4月21日、5 月9日等次會議記錄可稽。
（三）有關地上占有物之除去，被告並無怠於行使公權力或行使權利：
⒈按司法院釋字第534號解釋文後段：「其不能開始使用
係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，若市、縣地政機關未會同有關機關於徵收補償發給完竣1年內，依土地法第215條第3項規定逕行除去改良物，亦未依同法第238條規定代為遷移改良物，開始使用土地；需用土地人於上開期間內復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地」。其意旨無非以需用土地人於市、縣地政機關在上開期間內怠於行使公權力而為強制執行時，復未依徵收計畫之使用目的提起必要之訴訟，以求救濟，市、縣地政機關既未積極推行計畫內容，需用土地人又怠於行使權利，此際原土地所有權人若不得聲請收回土地，不啻將此不利益歸由原土地所有權人負擔（解釋理由書參照）。故倘需用土地人並未怠於行使權利，除依強制執行或訴訟方式解決外，倘採取與土地使用人協商、協議等各種方式處理拆遷事宜，以排除推行計畫內容之障礙，既有積極行使權利之行為，當無不利益歸由原土地所有權人負擔之顧慮而認為應由原土地所有權人聲請收回其土地之必要，與上揭意旨並無相違。
⒉本案校地徵收時，房屋所有權人以不滿拆遷補償及要求
變更都市計畫為由，四處陳情，並拒絕配合。經被告以80年1月31日（80）府教六字第80006989號公告拆遷，經居民陳情台北市議會以80年12月30日議服教字第9321號函請台北市政府暫緩執行拆遷。至82年4月21日以北市地四字第12775號公告徵收該用地內農作改良物及三軍托兒所之建物，其補償費並已發放或提存完竣，完成徵收補償之法定程序。另為使本案校舍工程順利執行，於82年8月1日成立新生國小籌備處，同時進行設校相關工作及積極處理地上物拆遷事宜。為疏導現住戶情緒，該籌備處並積極多次會同被告所屬相關單位邀集現住戶召開拆遷補償協調會，會中雖說明拆遷補償事宜，惟現住戶情緒反彈強烈，揚言抗爭，致使拆遷工作遲遲無法進行，至85年3月27日本案工程完成拆除作業。依此，縱使認為本件不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉，惟因本件有居民陳情抗爭，如逕行採取除去改良物或代為遷移等強制執行手段，勢必引起激烈衝突，若進而提起必要之訴訟，更曠日費時，反而不利於計畫推行，故被告本於行政裁量選擇以協調或協議等締結行政契約或行政指導之軟性方式，而非以強制執行或訴訟方式，原屬於行政程序法所容許公權力行使之方式，被告並未怠於行使公權力或行使權利，亦因此方能順利於發放補償費後之4個月內立即進行設校相關工作。是以，本件情形被告有積極行使權利，與上開司法院釋字第534號解釋後段之意旨所指需用土地人怠於行使權利情形不符。縱如原告所主張不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致而與之無涉，然被告並無怠於行使權利，原即不得准聲請收回土地，原告為本件請求，亦有未合。
⒊綜上，本案倘有原告所主張未依計畫開始使用之情事，
係因與原告利益狀態一致之占有土地使用人陳情抗爭所致，並非因可歸責於其他土地使用人之事由，自不得謂與原告無涉。而被告亦積極採取疏導、協調等避免發生激烈衝突之手段，以化解阻礙，並無怠於行使權利或未積極推行計畫內容之情事，亦無可歸責之事由存在。故原告請求亦與釋字第534號解釋理由書之附帶說明不合。
（四）原告主張：私有土地徵收後對被徵收土地即喪失所有權，原告對其已無請求返還土地之權利，占有人之行為與原告無涉云云。惟本件新生國小新建工程用地上，依土地登記簿可知，徵收前原告所有土地金華段二小段第6地號土地載有1616等數建號，金華段二小段第7、8地號土地載有「以建築改良物為目的」之地上權設定登記，有土地登記簿謄本可稽。依此，原徵收土地之使用人，既係基於與原告間有地上權關係而占有使用，且原告亦因此向該占有人收有地上權租金而受有利益（此由土地登記簿有利息或地租之記載可知），使用人係因該地上權關係而繼續使用土地。是以，被告不能開始使用土地之事由，部分既係因解決原告與占有人間之地上權使用關係，該使用人繼續主張占有土地，繼而抗爭阻撓被告各項作業所致，則被告不能開始使用土地，難謂與原土地所有權人無涉。且土地徵收前占有之應拆遷住戶前與原告有租約關係，土地所有人對其依法享有收取租金之利益，因此，土地所有人與其利用人所處之利益狀態係屬一致，不因徵收前、後而有不同。換言之，倘於徵收土地後，續因拆遷住戶之陳情以致未於計畫期間內實施，反而准土地所有人申請收回土地，無非使該土地回復至原先之土地利用狀態，進而令原先利用人與土地占有人之利用關係得以維持，不僅達成拆遷住戶維持原狀之目的，亦不違背土地所有人之利益。從而，倘准收回土地之申請，土地所有人只需繳交原本受領之補償費即可，毋庸加計利息，則土地所有人既享有受領補償費利息之利益，又可回復對於占有人收取租金之利益，反而需地機關應承擔補償費以及相關費用之支出，顯非合理。是原告主張本案可聲請收回土地，不符司法院會議釋字第534號解釋之意旨。
（五）原告主張：本案系爭徵收之土地，迄至82年度止並未編列新生國小工程費之預算，足證本案系爭徵收之土地並未依照核准之計畫期限使用云云。惟查：本案於78年度編列單位預算及特別預算，為徵收系爭國小用地之補償費（含土地補償費及工作費），有78年度各項費用明細表可稽。其中土地徵收補償費部分早於77年即發放予包括原告在內之土地所有人。至於工程費之預算編列，行政作業之慣例及便宜上，則待所有土地及其地上改良物均辦妥補償作業程序完畢後再予編列，因本案如前所述，徵收補償程序間，有關計畫執行以及補償方式屢遭拆遷處戶抗爭反對，並由議會協調暫緩執行，以至83年間所有地上物拆遷徵收補償程序暫告段落後，陸續於83年、84及85年度編列校舍工程等預算，有83至85年度各項費用明細表可稽。關於原告質疑被告未編列工程預算云云，業經最高行政法院84年度判字第2504號判決、85年度判字第393號認為並無違誤。原告所稱，亦不足採。
（六）原告主張：占有人上情僅係行使憲法所保障之請願權，不能謂為抗爭云云，然本件土地占有人之陳情，無論稱為抗爭或請願，原告即不得推諉而有處理之義務（本件即考量強制拆遷或訴訟進行方式不利糾紛解決，故而達成暫緩拆除之協議），因而，倘認為被告應無視占有人之陳情而逕行強制拆遷，他方面卻又認為被告必須妥善處理陳情案件，則如採取與陳情人達成暫緩拆遷協議之處理方式，卻又質疑被告有延宕計畫實施而可歸責，豈非使原告陷於進退兩難之境？
（七）司法院釋字第236號解釋：「所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」及行政院53年6月30日台53內4534號令：「需地機關是否已於徵收完畢1年後實行使用之認定，應以該項徵收土地之整體為準，而不能仍按徵收前之各別原所有權之各個地區以為認定已否實行使用之準據」。故縱使原告主張並未抗爭阻撓被告各項作業，惟既有與原告利益狀態一致之土地使用人之阻礙，已對本案工程範圍地上物拆遷工作發生極嚴重之影響，就所徵收之全部土地整體觀察，實乃為本案地上物未能於期限內順利完成拆遷之主要原因。而原告之土地為本案工程徵收土地之一部分，自亦受到上述抗爭之影響，依上開司法院解釋及行政院函釋之精神，即不可為割裂之認定，原告本即不得聲請收回土地，並無司法院釋字第534號解釋得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當金額之情形。
理 由
一、按「土地法第219條規定：『徵收私有土地後，不依核准計畫使用，或於徵收完畢1年後不實行使用者，其原土地所有權人得照原徵收價額收回其土地。』所謂『不依核准計畫使用』或『不實行使用』，應依徵收目的所為土地使用之規劃，就所徵收之全部土地整體觀察之，在有明顯事實，足認屬於相關範圍者，不得為割裂之認定，始能符合公用徵收之立法本旨。」司法院釋字第236號解釋在案。次按「．．．土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關．．．聲請照徵收價額收回其土地，原係防止徵收機關為不必要之徵收，或遷延興辦公共事業，特為原土地所有權人保留收回權。是以需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔．．．。」「．．．又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」司法院釋字第534號解釋及其解釋理由書亦有明文。
二、台北市政府為興辦大安區新生國小新建工程，需用系爭土地，經報奉行政院77年4月27日台內地字第592494號函核准徵收後，被告以77年7月19日北市地四字第35301號公告徵收，並完成徵收補償之法定程序。嗣原告以被告未依計畫使用系爭土地，遲至82年8月1日才成立新生國小籌備處，於83年3月3日向被告申請收回系爭土地，經被告會同相關單位實地勘查使用情形後，擬具處理意見報奉行政院83年7月8日台內地字第8385819號函核定不予發還，被告乃據以83年7月13日北市地四字第212093號函否准所請。原告不服，循序提起訴願、再訴願、行政訴訟及再審之訴均被駁回，乃向司法院聲請司法院大法官會議解釋，經司法院大法官會議於90年11月30日作成司法院釋字第534號解釋，原告再以原判決有行政訴訟法第273條第2項規定之再審原因，對之提起再審，案經最高行政法院92年度判字第396號判決再審之訴駁回，嗣原告依前開判決理由：「．．．其如合乎司法院釋字第534 號解釋意旨，而得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，應另案請求。」於92年月5月6日委託林廷隆律師向被告請求補償自77年徵收系爭土地至82年開始使用時之徵收價額之差額7億8千6百46萬零8百92元，被告以92年6 月6日府教八字地00000000000號書函復：「．．．二、查本案已徵收之土地依法不得收回，全案業經最高行政法院判決確定，並無司法院釋字第534號解釋理由書所稱『又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額』之情事。」原告不服，主張如事實欄所載，本案所需審究者為（一）本件被告當事人是否適格？（二）司法院釋字第534號解釋理由書，可否作為本件請求權及補償費計算之依據？（三）原告實體上之主張有無理由？
三、本件被告當事人不適格：按「徵收土地應給予之補償地價補償費及遷移費，由該管直轄市或縣（市）地政機關規定之。前項補償地價、補償費及遷移費，均由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）地政機關轉發之。」、「土地改良物被徵收時，其應受之補償費，由該管直轄市或縣（市）地政機關會同有關機關估定之。」、「對於第239條、第241條或第242條之估定有異議時，該管直轄市或縣（市）地政機關應提交標準地價評議委員會評定之。」土地法第236條、第241條及第247分別定有明文。是以徵收土地應給予之補償地價補償費雖係由需用土地人負擔，惟補償費金額之估定、發給及對補償金額不服時，則為直轄市或縣（市）地政機關之權責。另依台北市政府組織自治條例第6條規定定有台北市政府地政處組織規程，是以台北市政府地政處為發給補償費之機關。本件原告前因請求收回系爭土地經改制前行政法院以84年10月11日84年度判字第2504號判決駁回原告之訴確定，提起再審之訴亦經同法院以85年2月15日85判字第353號判決駁回在案，因而聲請大法官解釋，經司法院大法官會議釋字第534號解釋後，再提起再審之訴，復經最高行政法院以92年度判字第396號判決駁回，原告遂依該判決意旨及上開解釋理由書旁論附帶說明「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明」為據，提起本件課以義務訴訟，請求被告作成發給系爭土地差額補償費之行政處分。查請求收回土地，性質上係請求廢止原徵收土地處分，而原告係認其依該解釋意旨，得聲請收回其土地，因在該解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物，因其收回於公益有重大損害，不得聲請收回土地，而比照開始使用時之徵收價額，請求補償相當之金額，即主張本件本應准許收回，被告因公益需要使用，應重行辦理徵收發給補償費，扣除其前已領取本應繳回之補償費金額後之差額，認被告應作成發給系爭土地差額補償費之行政處分，即認為該補償之差額為原徵收補償之延伸。經查，本件姑不論原告得否聲請收回系爭土地，迄未獲得勝訴確定判決；且縱其得為本件聲請，惟依首開說明，補償費之發給機關係為台北市政府地政處而非被告，原告主張台北市政府為用地機關，為應負擔經費者，而以其為被告，顯為被告當事人不適格。
四、次需審究者為原告可否依司法院釋字第534號解釋理由書，作為本件請求權之依據？
（一）本件原告訴之聲明第二項請求，經變更為請求判決命被告對系爭土地作成要發給差額補償費之行政處分，而非直接提起給付訴訟，合先敘明。
（二）經查，原告係主張系爭土地因台北市大安區新生國小業已興建完成無法行使收回權，遂依司法院釋字第534號解釋理由書及最高行政法院以92年度判字第396號判決意旨，請求被告比照開始使用時之徵收價額，補償相當之金額。而原告訴之聲明為請求判決命被告對系爭土地要作成要發給差額補償費的行政處分，係屬課以義務訴訟，按行政訴訟法第5條明定「人民因中央或地方機關對其依法申請之案件‧‧‧」，而該條中之依「法」申請的「法」，是否包含司法院大法官會議解釋，依司法院大法官會議釋字第185號解釋「司法院解釋憲法，並有統一解釋法律及命令之權，為憲法第78條所明定，其所為之解釋，自有拘束全國各機關及人民之效力，各機關處理有關事項，應依解釋意旨為之」，準此，就相關法律規定，司法院所為解釋具有客觀之一般拘束力，固無疑問，惟就其解釋理由書內容，是否亦具有客觀之一般拘束力？學說上有認為解釋理由書相當於一般法院之判決理由，故不應生法律上的拘束力；亦有認為解釋主文與解釋理由都是大法官經由多數決所形成之意見，故皆應具有法律上的拘束力；另說認為解釋理由中構成解釋主文的主要理由，亦應有法律上之拘束力。惟參酌西德、奧地利憲法法院之見解，認為所謂拘束力不僅指「解釋文」本身，並且包含「主文所由生的主要理由」及「與解釋文有關之法律見解」在內，因行政機關為貫徹人民聲請釋憲之客觀目的，以維護法律秩序之統一性，應立即採取可能之手段，以達成符合解釋文法律觀點之狀態。這些法律觀點，亦唯有在解釋理由中始得尋出，則採解釋理由書與解釋文有關之主要理由及法律見解有客觀一般拘束力之見解，應屬妥適，（參見林錫堯著論人民聲請解釋憲法之制度第200至204頁）；亦即「大法官解釋採抽象的規範審查。所以解釋的效力與法規憲法訴願的判決相似，客觀上不以解釋文的拘束力為限，也包括『除旁論之外』的解釋理由」（參見吳庚著憲法的解釋與適用第432頁）；而查本件原告所主張之司法院釋字第534號解釋，其解釋文係就土地法第219條第1項第1款規定，私有土地經徵收後，自徵收補償發給完竣屆滿1年，未依徵收計畫開始使用者，原土地所有權人得於徵收補償發給完竣屆滿1年之次日起5年內，向該管市、縣地政機關聲請照徵收價額收回其土地，解釋需用土地機關未於上開期限內，依徵收計畫開始使用徵收之土地者，如係因可歸責於原土地所有權人或為其占有該土地之使用人之事由所致，即不得將遷延使用徵收土地之責任，歸由徵收有關機關負擔；其不能開始使用係因可歸責於其他土地使用人之事由所致，而與原土地所有權人無涉者，應不妨礙原土地所有權人聲請收回其土地，因而宣告土地法第219條第3項規定之適用，於上開意旨範圍內，不生牴觸憲法之問題。其解釋理由書亦係就主要理由及法律見解為說明，而就原告所據以為請求權依據係指「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明。」之部分，查此部分為附帶說明事項即為旁論，並非土地法第219條有規定「得請求差額補償」之內容，所為之解釋，依上開說明，該解釋理由書所為附帶說明事項，並不具有司法院解釋之客觀一般拘束力，尚不得作為行政訴訟法第5條依法「申請」之請求權依據。
五、退步言之，縱認原告得將其作為請求權依據，惟查，該解釋理由書載明「．．惟得比照開始使用時之徵收價額，『依法』請求補償相當之金額．．」，而查，補償義務須有法規之依據始得請求，徵收係剝奪人民之財產，不僅徵收之要件應由法律明確規定（參看土地法第209條），財產權人應獲得之合理補償法律亦須同時訂定，此稱為徵收補償結合條款，德國基本法第14條第3項定有明文。我國憲法雖無類似條文，但仍應作相同之解釋（參照釋字第425號）。至於造成特別犧牲之公權力行為，現行法律諸如都市計畫法第四章有關公共設施保留地即設有規定，但對長期保留又未徵收則未有補償之規定，釋字第336號解釋雖認定國家對此有補償之義務，然如何檢討修正有關法律俾能滿足利害關係人之補償請求，解釋文仍委諸「立法問題」。又釋字第440號解釋雖對於有關機關埋設地下設施物不徵購亦不補償之地方法規宣告違憲，不再援用，但仍須俟法律修正完成，始得請求補償給付（吳庚著行政法之理論與實際第版第656頁參照），亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；是以該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求作成補償處分之請求權依據甚明（參見最高行政法院92年判字第1389號判決意旨）。本案原告僅依司法院上開解釋，別無其他法律依據，請求被告作成補償差額之行政處分，即為無理由。
六、再者，就實體方面而言，依上開解釋理由書已明載「又本件聲請人據以聲請解釋涉及之土地經徵收後，如依本解釋意旨，得聲請收回其土地時，若在本解釋公布前，其土地已開始使用，闢為公用財產而為不融通物者，倘其收回於公益有重大損害，原土地所有權人即不得聲請收回土地，惟得比照開始使用時之徵收價額，依法請求補償相當之金額，併此說明」，是以原告本件請求差額補償，亦以「得聲請收回其土地」為其前提要件，而關於原告請求「收回其土地」事件，前經改制前行政法院以84年10月11日84年度判字第2504號判決駁回原告之訴確定，提起再審之訴亦經同法院以85年2月15日85判字第353號判決駁回在案，原告於司法院釋字第534號解釋後，再提起再審之訴，復經最高行政法院以92年4月17日92年度判字第396號判決駁回在案，有各該判決影本附卷可參，並為兩造所不爭執，本院依法應受該確定判決之拘束，要非本件所得率予否定其既判力，原告「得聲請收回其土地」之要件既不存在，則其逕行向本院請求差額補償，自亦屬無可准許。
七、從而，本件原處分否准原告之請求並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合，原告起訴意旨為無理由，應予駁回。
八、兩造其餘之主張陳述，核與上開結論不生影響，爰不予一一論述，附此敘明。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 3 月 2 日
第五庭審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 3 月 2 日
書記官 楊子鋒