臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五○四四號
原 告 鉅邦營造有限公司代 表 人 甲○○訴訟代理人 丙○○被 告 基隆市政府代 表 人 乙○○市長）訴訟代理人 丁○○右當事人間因海洋污染防治法事件，原告不服行政院環境保護署中華民國九十二年九月十七日環署訴字第○九二○○四二八二一號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：原告鉅邦營造有限公司承包「西部濱海公路台二線58K＋868．48-60K＋268．482段新建工程」，經被告基隆市政府所屬環保局稽查人員於民國（以下同）九十二年五月一日九時四十分稽查，認定：原告施工處理場土方裸露，未有妥善之處理設施，雨水沖刷產生之泥漿水經由溝渠、涵管排放於基隆市○○街，造成澳底沙灘附近海域嚴重污染，而未立即採取防止、排除或減輕污染措施，被告乃以違反海洋污染防治法第十六條第一款規定，依同法第四十九條規定裁處（新台幣）三十萬元罰鍰，並限於九十二年五月五日前提報改善計畫書送被告核備。
原告不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、查本件被告所持原告違反海洋污染防治法第十六條第一項之理由，無非徒憑九十二年五月一日之單日有突然性豪雨之情事，遂認定原告有將泥水排放海岸造成基隆市海域嚴重污染之行為事實。惟單日之豪雨事件，陸地上現有之泥沙、黏土因雨水沖刷而進入海洋，本即會有使附近海域出現混濁之情況，然從同年五月二日上午沿岸海水即轉為清澈之具體事實，即足以證明，因當日豪雨造成海水混濁之情形，已因海洋之自淨能力而消匿。況且，原告為不使臨近山區之山澗水沖刷施工中之道路路基，尤自行花費設立直徑達六十公分之涵管導引山澗水至山溝，詎被告不察及此，徒憑澳底沙灘附近海域於九十二年五月一日因豪雨沖刷而呈現混濁之單日事件，即遽認原告利用接管、溝渠及現有涵管，於海岸放流口進行海岸放流排放廢（污）水之行為，造成附近海域之嚴重污染，卻未調查其他證據以資審認，其未依職權合法調查證據，反徒憑原告施工地點臨近海域之事實，執而為原告有造成海水污染之認定，其調查證據認定事實，係屬違法。
㈡、次查，被告徒憑同年五月一日之現場照片即遽認原告施工中產生之泥將水造成澳底沙沿岸水質混濁，除影響外觀外，亦會阻止光源滲透，進而影響海洋水中植物之光合作用及魚類生長與繁殖云云，實無足採。蓋姑不言同年五月一日當日降雨達四六點五公釐之突發性豪雨情事，並不足以證明原告有任何疏失可言，況原告施工之地點，臨近山區，每因雨水沖刷山區附近之土石，造成山澗水經過系爭工程區域範圍時即已非清澈之水之事實，亦有原告提供之照片為証，此點即足說明海岸線因海水沖刷，自然會於當日而呈現混濁情形，從而被告所指稱之污染，究與原告何干，未據被告詳加證明，故被告主觀上以有污染之情事即推論原告有嚴重污染海洋生態之行為，顯非有理。乃被告及訴願決定完全未察及此，對於原告右陳證據之提出，何以不足採信，全然未予審酌，遽為不利於原告之處分，其處分難謂適法，至為顯然。
㈢、再按，海洋污染防治法第十六條所謂「嚴重污染海域」或「有嚴重污染海域之處」，固然涉及不確定法律概念而得由主管機關自行審酌特定事實之判斷餘地，惟本件被告據以處罰原告之理由，徒憑九十二年五月一日單日海域混濁之情形，卻未將原告之施工點臨近山區山澗水之事實列入考慮。況且，經由被告所發包，而施工位置與原告系爭工程平行且重疊之中安產業道路工程，該工程所開挖施作之結構未予回填，邊坡土方裸露未作任何處理之事實，是否才是當日海域混濁之主因，被告亦未探求，而有違相同事件卻為不同處理之平等原則。而被告要求原告所作之防範措施（如沉澱或覆蓋），因施工範圍廣大，根本無法據以實行，更何況，被告遽然要原告在長達一、四○○公尺之道路新建工程上擔負維護因自然力之雨水沖刷造成海域短暫混濁之責任，無異強人之所不能，則日後沿海岸線之興建工程，將無人敢施作承攬，影響公共工程至鉅矣。
二、被告主張之理由：
㈠、查被告稽查員於九十二年五月一日當日接獲民眾陳情後，立即至現場稽查，發現原告所承包基隆市「西部濱海公路台二線58K＋468．48-60K＋268．48段新建工程」，任意施工區域之土石方裸露，未設置任何防止雨水沖刷之防治措施及能妥善收集逕流廢（污）水之處理設備，導致該系爭工程經雨水沖刷之逕流廢（污）水藉由接管、溝渠及現有涵管等污染行為，排放於基隆市○○區○○街（澳底沙灘）鄰近海域，所排放之廢（污）水挾帶大量泥漿及沈澱物，造成該處海域嚴重混濁污染，另原告所設之沉澱池係以「土方堆置」而成，由採証照片所示，現場裸露土石方，未有PE帆布覆蓋，該沉澱池並無處理水質之效果，未能達防止或減輕污染功能；在自然界中無論海洋、河川、空氣及土壤等．．．任何物質，皆具有「自淨能力」，倘因利用上述理由作為無需設置「防治措施」之依據，那中央機關何須公布相關「環保法規」來約束各項污染行為，故原告所陳訴之理由，實為推卸之藉口。
㈡、經查，原告陳述所附原証四號，與原告當日採証拍攝照片之地點及內容不符，應非當日案發之現場事實，請庭上察明；再依中央氣象局網站（氣象百科＞氣象常識＞氣象簡介＞7.何謂災變特報？＞㈣大雨、豪雨），當日雨量並未達到所定義之「大雨」甚至「豪雨」，原告所設沉澱池處理容量，應估算基隆市瞬間集中豪雨量，作為設計依據，另由被告稽查人員採証之照片可見，原告於施作系爭工程時，施工區域土石方裸露，經雨水沖刷，藉由接管、溝渠及現有涵管造成基隆市澳底沙灘鄰近海域污染事實明確，故原告理由，實為推諉之詞。
㈢、依被告稽查人員現場採証之照片可見，該工程之逕流廢（污）水污染澳底沙灘海域，已非僅限於沿岸潮間帶（海岸漲退潮之間距）處，且該系爭工程既為公共工程，對於工程場內所產生之任何污染行為，更應依法做好相關污染防治措施，以為表率。原告承攬該系爭工程所排放之逕流廢（污）水挾帶大量泥砂及沈澱物，造成沿岸水質混濁，除影響外觀外，亦會阻止光源滲透，進而影響海洋中水生植物之光合作用，及魚類生長與繁殖，由採證之照片可見海域遭受施工中產生之泥砂水混濁污染嚴重事實明確，依海洋污染防治法第三條第十一款定義：「污染行為人：指造成污染行為之自然人、公私場所之負責人、管理人及代表人；於船舶及航空器時為所有權人、承租人、經理人及營運人等。」，原告違反海洋污染防治法事實明確，被告所處分之對象並無不當。
理 由
一、按海洋污染防治法第十六條第一項：「公私場所因海洋放流管、海岸放流口、廢棄物堆置或處理場，發生嚴重污染海域或有嚴重污染之虞時，應即採取措施以防止、排除或減輕污染，並即通知各級主管機關及目的事業主管機關。」，同法第四十九條：「未依第十六條第一項、第十九條、第二十四條或第三十二條規定採取防止、排除或減輕污染措施或未依主管機關命令採取措施者，處新臺幣三十萬元以上一百五十萬元以下罰鍰，並得限期令其改善；屆期未改善者，得按日連續處罰；情節重大者，得令其停工。」
二、原告鉅邦營造有限公司承包「西部濱海公路台二線58K＋868．48-60K＋268．482段新建工程」，經被告基隆市政府所屬環保局稽查人員於九十二年五月一日九時四十分稽查，認定：原告施工處理場土方裸露，未有妥善之處理設施，雨水沖刷產生之泥漿水經由溝渠、涵管排放於基隆市○○街，造成澳底沙灘附近海域嚴重污染，而未立即採取防止、排除或減輕污染措施，被告乃以違反海洋污染防治法第十六條第一款規定，依同法第四十九條規定裁處三十萬元罰鍰，並限於九十二年五月五日前提報改善計畫書送被告核備，有稽查紀錄表、照片及處分書等件為證，並為兩造所不爭之事實，堪認為實。
三、原告起訴意旨略謂：本件稽查當日出現豪雨，陸地上現有之泥沙、黏土因雨水沖刷而進入海洋，本即會有使附近海域出現混濁之情況，從同年隔日上午沿岸海水即轉為清澈之具體事實，即足證明。原告施工之地點，臨近山區，每因雨水沖刷山區附近之土石，造成山澗水經過系爭工程區域範圍時即已非清澈之水之事實，亦有原告提供之照片為証。被告未依職權合法調查證據，殊有未合云云。
四、本院判斷如下：
㈠、按凡公私場所因海洋放流管、海岸放流口、廢棄物堆置或處理場，發生嚴重污染海域或有嚴重污染之虞時，應即採取措施以防止、排除或減輕污染，並即通知各級主管機關及目的事業主管機關，為首揭法條明定之義務，若有違反即應受罰。本件經被告於事實欄所述時間派員前往稽查，發現原告施工處理場土方裸露，未有妥善之處理設施，雨水沖刷產生之泥漿水經由溝渠、涵管排放於基隆市○○街，造成澳底沙灘附近海域嚴重污染，而未立即採取防止、排除或減輕污染措施，此有被告於九十二年五月一日九時四十分稽查時之稽查紀錄表及污染處所簡圖、彩色照片附於訴願卷可稽，被告據以裁處新台幣三十萬元罰鍰，並限期提報改善計畫送被告核備，用促踐行改善之義務，並無違法。原告空言主張被告採證違法云云，殊不可採。
㈡、再查被告稽查員係於九十二年五月一日當日接獲民眾陳情，至現場稽查，發現原告所承包基隆市「西部濱海公路台二線58K＋468．48-60K＋268．48段新建工程」，放任施工區域之土石方裸露，未設置任何防止雨水沖刷之防治措施及能妥善收集逕流廢（污）水之處理設備，導致該系爭工程經雨水沖刷之逕流廢（污）水藉由接管、溝渠及現有涵管等污染行為，排放於基隆市○○區○○街（澳底沙灘）鄰近海域，所排放之廢（污）水挾帶大量泥漿及沈澱物，造成該處海域嚴重混濁污染等情，有稽查紀錄表可稽，另由採證照片所示，原告所設之沉澱池係以「土方堆置」而成，現場裸露土石方，未有PE帆布覆蓋，該沉澱池並無處理水質之效果，未能達防止或減輕污染功能，且原告防範措施如沈澱池或覆蓋之面積應可加大，並無不能施作之困難，是本件污染應可歸責於原告。原告主張防範措施（如沈澱或覆蓋），因施工範圍廣大，根本無法續以實行云云，顯係卸責之詞。
㈢、原告又主張稽查日即五月一日當日降雨達四六點五公釐，為突發性豪雨，足以證明原告沒有任何疏失，而係天災云云，惟查，依被告所提，中央氣象局網站（氣象百科＞氣象常識＞氣象簡介＞7.何謂災變特報？＞㈣大雨、豪雨），當日雨量四十六點五公釐，並未達到所定義之「大雨」甚至「豪雨」。原告所設沉澱池處理容量，應估算基隆市瞬間集中豪雨量，作為設計依據，以達處理效能。由被告稽查人員採証之照片可見，原告於施作系爭工程時，施工區域土石方裸露，經雨水沖刷，藉由接管、溝渠及現有涵管造成基隆市澳底沙灘鄰近海域污染事實明確，至於原告所提照片，與被告當日採証拍攝照片之地點及內容不符，應非當日案發之現場，自不得加以採酌。又原告提出照片四主張同年五月二日上午沿岸海水即轉為清澈，原告並無污染之事實云云，惟查自然界中無論海洋、河川、空氣及土壤等．．．任何物質，皆具有「自淨能力」，殊不得以自然界自淨功能，作為無需設置「防治措施」之理由，原告主張，亦非可採。
(四)再依被告稽查人員現場採証之照片可見，該工程之逕流廢（污）水污染澳底沙灘海域，已非僅限於沿岸潮間帶（海岸漲退潮之間距）處，且該系爭工程既為公共工程，對於工程場內所堆置之土石及產生之逕流廢 (污)水，即有義務依法做好相關污染防治措施，尚難以承辦公共工程為由，解免本件違規責任。
(五)末查，原告施工現場未即時清除沉澱池內所囤積之沉澱物，使其處理容量減低，而堆置之土方及沉澱物藉由雨水沖刷排放至海洋，造成二次污染，原告利用接管、溝渠及現有涵管，於海岸放流口進行海岸放流，所排放之廢（污）水挾帶大量泥漿及沈澱物，造成沿岸水質混濁，除影響外觀外，亦會阻止光源滲透，進而影響海洋中水生植物之光合作用，及魚類生長與繁殖，由採證之照片可見海域遭受施工中產生之泥漿水污染嚴重事實明確。原告主張本件未達污染嚴重之事實云云，亦非可採。
五、從而，被告依首揭規定，裁處三十萬元罰鍰，並限於九十二年五月五日前提報改善計畫書送被告核備，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。
本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 五 庭
審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀及表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十九 日
書記官 黃明和