臺北高等行政法院判決
92年度訴字第5083號原 告 甲○○訴訟代理人 李進成律師（兼送達代收人）被 告 臺北縣政府代 表 人 乙○○代理縣長）訴訟代理人 廖學興律師
丙○○律師上列當事人間因退休事件，原告不服教育部中華民國92年9月12日台訴字第0000000000Ａ號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告任教於台北縣板橋市板橋國民小學（下稱板橋國小），因涉嫌與有婦之夫黃某交往之情事，違反教育人員應有行徑，且因開車撞黃某致死之案件，司法程序處理中（由台灣桃園地方法院檢察署檢察官起訴，經臺灣桃園地方法院以92年度訴字第814號刑事判決判處殺人，處有期徒刑八年確定，送監執行在案）。板橋國小教評會依被告88年夏字第1期公布之88北府教壹字第106209號函之處理流程規定（台北縣不適任教師 (含主任)處理流程 (三)行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。），於92年3月10日作成勸導原告退休之決議並報請被告核准，被告於92年3月24日以北府教學字第0920235061號函覆板橋國小說明二謂：「貴校教評會之決議勸導黃師退休，本府不予同意，請貴校教評會依教師法規定進入實質審議後報核。」惟板橋國小教評會仍再次作成決議「勸導黃師退休」，在尚未經被告核准之前，原告逕檢具退休相關證件申辦專案退休。被告以92年4月23日北府人三字第0920279080號函復原告服務學校有關該公報之規定，業已於92年4月8日停止適用，故不同意原告以「不適任現職人員」資格辦理專案退休。原告不服，提起訴願，遭訴願決定駁回，遂向本院依法提起行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定、原處分均撤銷。
⒉被告應准予原告自92年8月1日起退休。
⒊被告應給付原告新台幣4,282,826元正，及自92年8月1日起至清償日止，按年息5%計算之利息。
⒋訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明：⒈駁回原告之訴。 ⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：⒈被告之92年3月24日以北府教學字第0920235061號及92年4
月23日北府人三字第0920279080號函覆是否為行政處分？⒉原告之退休申請遭否准，是否須先踐行學校教職員退休條
例施行細則第30條規定之復審、再複審程序？⒊被告就原告退休案之處理，有無違反信賴保護原則？⒋原告申請退休被告否准有無理由？㈠原告主張：
⒈就程序部分：
⑴被告之回函為行政處分，當然得為撤銷訴訟之標的：行
政處分，係指行政機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。被告以其回函係基於行政監督權，所為之上級對下級機關之監督指導，不具外部性，並未對外發生法律效果為由而主張該回函並非行政處分，不得為撤銷訴訟之標的。惟大法官釋字第423號解釋文對於行政處分之闡釋：「直接影響人民權利義務關係，且實際上已對外發生效力者，如以仍有後續處分行為，或載有不得提起訴願，而視其為非行政處分，自與憲法保障人民訴願及訴訟權利之意旨不符。」可知，是否為外部行為應以是否已影響人民之權利義務為準，並非如被告以自己主觀判斷為主。復按，最高行政法院60年判字第850號判例，對於檢舉違章建築事件，以市政府致其所屬警察機關警察局之公函當作行政處分，任由原告提起爭訟，使其有救濟機會，本案情形與該號判例所指情形應屬相同。本件被告於答辯書稱：「被告就前揭教評會決議之『勸退黃師退休』方案不予同意，僅係本於行政監督權責依法所為之適當處理，其性質為上級機關對下級機關之指揮監督，不具外部性，非行政處分。且其並不影響原告依退休條例施行細則辦理退休程序之相關規定，提出退休申請之權利，從而係爭函覆並未對原告直接發生法律效果。」惟查，被告所為之回函事實上已使原告無法為退休申請，依大法官釋字423號之解釋文及前開判例意旨，此回函已影響原告申請退休之權利當然對外生效，就權利保護完整性及救濟之實益性而言，豈僅能如被告所稱將之定位為內部行為，而置人民之權利不顧。
⑵復審、再復審並非訴願之必需先行程序：蓋訴願前有非
必行之先行程序，當事人於訴願前得選擇行之，若不行之而逕提訴願，訴願非不合法。「退休教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於退休案審定函到達服務學校之次日起三個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉達主管機關復審。對復審之決定如有不服，得於復審決定書到達服務學校之次日起三個月內提出再復審，再復審以一次為限。」學校教職員退休條例施行細則第30條定有明文。復審、再復審救濟程序依條文之規定並非訴願之先行程序，當事人得選擇提起之；被告誤引台北高等行政法院91年度訴字第1965號判決作為復審、再復審為教師提起訴願先行程序之依據，洵屬誤解。
⒉實體部分
⑴原告得依「台北縣不適任教師（含主任）處理流程（三
）行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。」之處理流程辦理退休。
①按信賴保護原則為憲法上法治國原則下之子原則之一
，與法律保留比例原則同等重要，且信賴保護原則之適用不唯限於行政程序法第119、120條及第126條所規定之授益行政處分之撤銷或廢止，行政法規之廢止或變更亦有適用，大法官釋字525號即為彌補這項瑕疵而作，其解釋文首段稱：「行政法規公佈施行後，制定或發布法規之機關依法定程序予以修改或廢止時，應兼顧規範對象信賴利益之保護。除法規預先定有施行期間或因情勢變遷而停止適用，不生信賴保護問題外，其因公益之必要廢止法規或修改內容致人民客觀上具體表現其因信賴而生之實體法上利益受損害，應採取合理之補救措施，或訂定過渡期間之條款，俾減輕損害，方符憲法保障人民權利之意旨。」次按，依大法官釋字第529號解釋理由書第1段「人民因信賴於法規廢止或修改前依強制規定而取得之實體法上地位有受不利之影響時，自亦應同受保護。」尋繹該號解釋可知，信賴保護之範圍除已取得之實體法上利益外，亦兼及法律地位之不利影響。
②原告之案件業經服務學校教評會於92年3月10日議決
原告行為不檢有損師道，並依被告公報88年夏字第1期公布之88北府教壹字第106209號函「台北縣不適任教師（含主任）處理流程（三）行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。」所規範台北縣不適任教師（含主任）之處理流程而作成勸導原告退休之決議。經該校通知原告，原告服務學校亦已於92年3月13日接獲原告委請律師寄退休同意書乙份，原告實已提出退休申請。依大法官之解釋，原告之退休申請受信賴原則之保護：被告公報88 年夏字第1期公布之88北府教壹字第106209號函「台北縣不適任教師（含主任）處理流程（三）行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。」之性質屬行政命令，依大法官釋字第525號有信賴保護原則之適用，自不贅言。
原告已生信賴之事實表現：原告已生信賴事實之表現為主張信賴原則之基礎，質言之，需具備Ⅰ信賴基礎即法規之施行Ⅱ客觀上表現信賴之動作，兩者缺一不可：
Ⅰ信賴基礎即法規之施行：在90年1月10日，上開被
告公報曾經北縣教師申訴評議委員會會議提案，函請台北縣教育主管機關應確實監督學校執行「台北縣政府公報八十八年夏字第一期」之規定，以維護程序正義。另台北縣教師會於91年2月27日第228號公告，重申「台北縣不適任教師處理流程」事關教師權益，請各學校教師會公佈有關「處理不適任教師請依照一定的流程」，以顧及程序正義；同時也給學校行政、教評會、考績會、當事人一個作業依據及保障。該會還強調「敬請各校理事長影印給個校會員，一手一份。」足見北縣教師申訴評議委員會及教師會對此處理流程之肯定與重視。且此行為亦形成原告對此處理流程之信賴基礎。
Ⅱ客觀上表現信賴之動作：原告服務學校已於前開處
理流程停止適用前接獲原告委請律師寄退休同意書乙份。原告已取得大法官釋字第529號所稱之法律上地位，依此法律地位，原告自可依信賴保護原則而主張得依前開處理流程辦理退休。詎料，教育部92年9月12日台訴字第0000000000A訴願決定書中竟認為：「該府以九十二年四月二十二三日北府人字第0九二○二七九○八○號函復原告服務學校台北縣板橋市板橋國小有關該公報之規定，業已於九十二年四月八日停止適用，故不同意原告以『不適任現職人員』資格辦理專案退休。揆諸首揭教育部臺人（三）字第89049423號函說明，被告所為處分於法並無違誤，仍應予維持，訴願意旨難認有理由，應予駁回。」此訴願決定未依大法官釋字第525、529號作成，已然違反大法官釋字第185號之意旨，且釋字525號及529號為憲法解釋，該二號解釋與憲法有同位階效力，前開訴願決定非僅違法，且係違憲。
⑵被告之行政處分顯有瑕疵，且已達違法。
「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。」教師法第14條第1項第6款定有明文。被告依據教師法第14條第1項第6款之規定作成之處分有嚴重之瑕疵，且其瑕疵程度已達違法而非僅不正當：
①比例原則、禁止恣意原則、依法行政原則之違反：比
例原則、禁止恣意原則為憲法上限制行政機關為任意專斷行為之原則。教師法第14條第1項第6款之「行為不檢有損師道」乃一不確定法律概念，行政機關對不確定法律概念之適用原則上應受法院之全面審查，與裁量有異，然何謂行為不檢有損師道？應指其行為已達不足以為人師表而言。案內情形，原告是依過失致死而遭起訴，若因過失致人於死即屬行為不檢不足以為人師表，是否所有曾發生過車禍致人於死之老師皆不足以為人師表？若果真如此，則此種所謂「行為不檢有損師道」之定義已違反了比例原則，又行政機關將過失致人於死此種與有損師道無關之事項作為不足以為人師表之考量實亦已違反了禁止恣意原則。又前開教師法第14條第6項規定「行為不檢有損師道」需經調查屬實，本件情形，原告在檢察署所被偵查及法院所被調查者皆以過失致人於死為中心，然被告臆測原告介入他人家庭，其訊息來自媒體報導，殊不知媒體譁眾取寵增加銷售量之本質，向來嚴重。被告竟受制於媒體，除對其行政中立之立場，不無抱憾外，將此並未經查證屬實而捕風捉影之事實當作作成行政處分之考量因素，實已違反禁止恣意原則，且亦違反依法行政之原則。
②無罪推定原則之違反：按褫奪公權者，依刑法第34
條規定，乃刑法科刑時，所科之從刑之一。依刑法第36條規定「褫奪公權者，褫奪左列資格：㈠為公務員之資格。㈡公職候選人之資格。㈢行使選舉罷免、創判、複決四權之資格。」又褫奪公權終身者，自裁判判確定時發生效力；褫奪公權一年以上十年以下者，自主刑執完畢或赦免之日起算。同法第三十七條亦定有明文。承上所述可知，褫奪公權至少應於裁判確定時，方發生效力。而本件原告固然有因過失致死之案件判決尚未確定，是否遭褫奪公權之宣告，尤在未竟之之天，蓋因犯罪是否宣告褫奪公權，需由法官依犯罪之性質而認定之，非當然判刑即宣告褫奪公權，此有同法第37條第2項定有明文可按。而刑事實務上，大抵因公務上之犯罪（例如貪污），方有宣告褫奪公權之必要。今原告於私事上縱有過失之舉，與公務上之犯罪，不可同日而語，又不待贅言。可知本件原告，目前只是涉嫌犯案，判決並未確定，是否遭宣告褫奪公權，亦尚不知，誠然不知被告以何種法律上依據，作為駁回申退之理由，只以一句「本府不予同意」而駁回，時值民主時代卻仍殘留官僚遺蔭，豈能不令人擲筆浩嘆！無罪推定原則乃法治國原則下之子原則，被告之處分違反此原則，自屬違憲。
⒊依學校教職員退休條例規定，原告並無不能領受退休金之權利：
⑴依該條例第3條規定，任職滿25年者，得申請退休。原
告自55年8月1日起擔任老師，至今36年9個月，符合此申請退休之規定。
⑵再依該條例第12條規定：「退休教職員有左列情形之一
者，喪失其領受退休金之權利：死亡。褫奪公權終身者。犯內亂罪、外患罪經判決確定者。喪失中華民國國籍者。」又依同法第13條規定「退休教職員有左列情形之一者，停止其領受退休金之權利，至其原因消滅時恢復：褫奪公權尚未復權者。領受月退休金後再任有給之公職者。」上開二條文，一為永久喪失領受權利，一為暫時停止其領受權利，與本件原告有關者，只有「褫奪公權」一詞之定位上。褫奪公權至少應於裁判確定時，方發生效力。本件原告，目前只是涉嫌犯案，並未經起訴，未經判決，尤未確定，是否遭宣告褫奪公權，亦尚不知，誠然不知被告以何種法律上依據，作為駁回申退之理由。
⑶學校教職員退休條例之規定，乃法律位階，不能任由行
政機關以行政命令加以抵觸：按「法律得定名為法、律、條例、通則。」「各機關發布之命令，得依其性質，稱規程、規則、細則、辦法、綱要、標準或準則。」「法律應經立法院通過，總統公布。」「左列事項應以法律定之：．．．關於人民之權利、義務者。．．．」中央法規標準法第2、5條定有明文。可知學校教職員退休條例，「條例」乃法律的一種，其位階在命令之上，不容命令抵觸。既學校教職員退休條例明定教職員退休之資格，就「退休」之事項，具優先適用之地位（中央法規標準法第16條規定）。故規範教師之其他法律，就退休事件之解釋上，概不得與學校教職員退條例相抵觸或憑空增益，否則即有違規定。蓋退休不僅是教職員身分的保障，也是教職員重要權利，當不能因行政機關之其他措施，作為學校教職之退休條例中，除褫奪公權或其他法定事由以外，另外增加其他限制條件。原告既未經褫奪公權之宣告，（且刑事亦與死者家屬和解，衡情並非公務犯罪，日後遭褫奪公權之宣告機會甚微），故申請退休，理無遭橫阻刁難之理。
⒋綜上所述，被告臨訟所述，無非用以搪塞，不足以採信。
請賜判如訴之聲明所載，以保權益。
㈡被告主張：
⒈程序部分：
⑴被告之回函並非行政處分，自不得對之提起撤銷訴訟：
①訴願法第3條第1項規定，本法所稱行政處分，係指中
央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為。另依行政訴訟法第4條之規定可知，撤銷訴訟之對象係「違法行政處分」，先予敘明。
②原告主張板橋國小教評會於92年3月10日作成「勸導
黃師退休」之決議，並經其同意辦理退休，惟查上開決議僅具勸導黃師退休之勸諭性質，並非經板橋國小教評會作成「勸導退休」之決議，即生原告業已依法申請退休之效果。亦即，縱原告同意教評會之建議，其仍須依學校教職員退休條例施行細則規定之法定程序提出退休之申請，始生申請退休之效果。今查原告尚未依上開施行細則申請退休，而被告就前揭教評會決議之「勸導黃師退休」方案不予同意僅係本於行政監督權責依法所為之適當處理，其性質為上級機關對下級機關之指揮監督，不具外部性，非行政處分。且其並不影響原告依退休條例施行細則辦理退休程序之相關規定，提出退休申請之權利，從而系爭函覆並未對原告直接發生法律效果，其性質既非行政處分，而僅係被告（機關）對板橋國小（機關）之指揮監督，原告對於非行政處分之事項提起撤銷訴訟，自與行政訴訟法第4條之規定有違。
⑵原告請求撤銷原處分及訴願決定，欠缺訴訟之利益，應予駁回：
①按學校教職員退休條例施行細則第27條第1項規定；
「申請退休人員，應於退休三個月前，填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本條例修正施行前之任職證件及有關證明文件，報請服務學校彙轉主管教育行政機關審定」，為申請退休之程序規定。
②查原告主張其係經板橋國小教評會於92年3月10日依
被告公報88年夏字第1期「台北縣不適任教師（含主任）處理流程（三）--行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」之處理流程規定，對被告不准其退休之行政處分不服云云。惟且不論系爭函覆並非行政處分，已如前述，縱使原告同意退休，仍須依學校教職員退休條例施行細則第27條第1項規定提出申請。查原告雖同意退休，然並未填具退休事實表、檢具相片、任職證件及有關證明文件提出退休之申請，被告自無從依據系爭施行細則規定就退休申請加以審定。換言之，系爭函覆未對原告直接發生法律效果，即便系爭函覆遭撤銷，原告仍須依法定程序提出退休申請，始得就其退休申請案進行審定。是以，本件原告所請求之實體的決定對其顯然並無實益，欠缺訴訟之利益，應予駁回。
⑶退萬步言，縱原告認其業已提出退休之申請，其對審定
之結果如有異議，亦應循學校教職員退休條例施行細則第30條規定提出復審、再復審，在未經上開先行程序前，逕行提起訴願及行政訴訟，自與法律規定有違：
按學校教職員退休條例施行細則第30條規定：「退休教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於退休案審定函到達服務學校之次日起三個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉達主管教育機關復審。對復審之決定如有不服，得於復審決定書到達服務學校之次日起三個月內提出再復審。再復審以一次為限。」是以，對退休案審定之結果，如有異議，應先循復審、再復審之程序，加以救濟，台北高等行政法院91年度訴字第1965號判決可資參照。又屬於現行法律中規定不服行政處分之當事人，提起訴願之前應經先行程序者，當事人應用盡先行程序之救濟途徑，仍有不服始得提起訴願，若不經此程序，受理訴願機關將予以駁回。今查原告未經上開先行程序即逕行提起訴願並提起行政訴訟，自應予以駁回。
⒉實體部分：
⑴被告依教師法第14條之規定，對板橋國小「勸導黃師退休」之決議不予同意，於法未有不合：
①按教師法第14條第3項規定：「有第一項第一款至第
七款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」教師法第14條之立法理由明文該條乃係規定不得聘任為教師及解聘、停聘或不續聘之條件及程序，以保障教師之工作權。另對經合格醫師證明有精神病者，亦規定其可辦理退休或資遣，以照顧其離職後的生活。可知教師除有同條第1項、第7條「經合格醫師證明有精神病者」之情形，得依規定辦理退休或資遣外，教師如有其他款事由時，應報請主管機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。又學校教評會未作成教師解聘、停聘或不續聘之決議時，主管教育行政機關無從予以准駁，惟學校教評會如作成違法之決議時，主管教育行政機關應本於行政監督權責督促學校確實執行教師法等相關規定。亦即，對學校教師評審委員會所為之是否解聘、停聘或不續聘之決議，主管教育行政機關自得本於行政監督權責依法為適當之處理。此教育部88年1月20日臺人（二）字第88004597號函及87 年11月13日臺人（二）字第87127343號函已有明文。
②今查，原告涉有教師法第14條第1項第6款行為不檢有
損師道，若經查證屬實者，依同法第2、3項規定，應經教評會決議後報請主管教育行政機關核准後，予以解聘或不續聘，故被告依上開教師法之規定，對板橋國小教評會「勸導黃師退休」之決議本於行政監督權責不予同意，並督促學校確實執行教師法相關規定進入實質審議後報核，乃係依法為適當之處理，原告請求撤銷原處分，實無理由。
③又依教育部89年5月31日臺人㈢字第89049423號解
釋之意旨，現職教師有教師法第14條第1項各款（除有第7款情事者外）事由之可能者，應速即依法召開學校教師評審委員會審議，不得藉故拖延，其間該教師如有辦理應即退休或提出申請退休，並應依其解聘、停聘或不續聘之結果審慎處理。由此可知，縱原告已符合退休資格而有權申請退休，惟既有教師法第14條第1項各款情形，仍應依教師法之規定處理，而非認當然可以退休。是本件被告依教師法第14條之規定對板橋國小教評會「勸導黃師退休」之決議本於行政監督權責不予同意，並無不妥。
⑵本件系爭函覆乃遵循教師法規定作成，被告公報台北縣
不適任教師（含主任）處理流程①②③乃係行政規則，自應依循教師法規定：
①按行政程序法第159條第1、2項規定：「本法所稱行
政規則，係指上級機關對下級機關或長管對屬官，依其權限或職權為規範機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之一般、抽象之規定」、「行政規則包括下列各款之規定（一）關於機關部分之組織、事務之分配、業務處理方式、人事管理等一般性規定。（二）為協助下級機關或屬官統一解釋法令、認定事實，及行使裁量權，而訂頒之解釋性規定及裁量基準」。
②經查被告88年3月22日88北府教一字第106209號函之
台北縣不適任教師（含主任）處理流程③乃係被告依職權為規範對下級機關內部秩序及運作，所為非直接對外發生法規範效力之行政規則，故其並未直接對原告發生法規範效力，且上開處理流程③既係被告對下級機關之業務處理方式或人事管理之行政規則，自須遵循教師法之規定，不得牴觸之。是以，被告對板橋國小作成「勸導黃師退休」之決議，認有違教師法規定，自得本於行政監督權責不予同意，並督促學校確實執行教師法等相關規定，被告作成系爭函覆，乃係依法所為適當之處理，原告請求撤銷系爭函覆，實屬無由。
⑶原告非經審定通過之退休教職員，無學校教職員退休條
例第12條及第13條之適用，且系爭函覆亦無對原告是否合於退休資格及退休金計算進行實質審定，其主張系爭函覆與上開條例相牴觸，顯有誤會：
查系爭函覆乃係被告本於行政機關監督權依教師法所為之適當處理，性質上為上級機關對下級機關之指揮監督，不具外部性，非行政處分，亦非行政命令，並無對原告是否合於退休資格及退休金計算進行實質審定，故系爭函覆自亦與原告能否領受退休金之權利無關，原告主張顯有誤會。次查原告援引學校教職員退休條例第12條及第13條之規定，陳稱其並無不能領受退休金之權利，惟查前揭條文均係指業已退休之教職員喪失或停止領受退休金權利之情形，今原告既非經審定之退休教職員，與上開條例第12條及第13條本屬無涉，並無牴觸上開條例之相關規定，且原告對學校教職員退休條例第12條及第13條「已退休教職員」之喪失及停止『領受退休金』事由誤解為法定排除教職員申請退休權利之事由，實有未洽。是以，原告主張系爭函覆與前揭條例相牴觸或憑空增益，顯無理由。
⒊綜上，原告對非行政處分之事項提起訴願並提起撤銷訴訟
，除欠缺訴之利益，復未經先行程序，自應予不受理決定。況查被告作成系爭函覆乃係本於行政監督權責依教師依法為適當之處理，原告請求撤銷系爭函覆，殊無理由。請駁回原告之訴，以符法治。
理 由
甲、程序方面：
一、被告之代表人原為蘇貞昌，於訴訟進行中變更為乙○○，茲據其具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、被告92年3月24日北府教學字第0920235061號及92年4月23日北府人三字第0920279080號回覆函是否行政處分：
㈠原告不服被告92年3月24日北府教學字第0920235061號覆
函部分：經查，該函主旨僅載明：「有關貴校教師甲○○行為不檢案，復如說明段．．．」說明欄第二點：「貴校教評會之決議『勸導黃老師退休』，本府不同意，請貴校教評會依教師法規定進入實質審議後報核。」有該函在卷足稽，足知該函復僅係就原告學校教評會對「勸導原告退休」陳報被告核示而已，尚非屬原告個人提出退休申請案否准與否之函復，乃被告本於行政機關監督權依教師法所為之處理，性質上為上級機關對下級機關之指揮監督，並不具外部性，與訴願法第三條第一項規定所稱之行政處分，「係指中央或地方機關就公法上具體事件所為之決定或其他公權力措施而對外直接發生法律效果之單方行政行為而言」有間，自非行政處分。原告對之聲明不服併提起訴願，該部分之訴顯非合法，應予駁回。
㈡原告不服92年4月23日北府人三字第0920279080號之回覆
函部分：經審，該函主旨載為：「有關貴校教師甲○○因行為不檢申請『不適任現職人員』專案退休乙案，復如說明．．．。」，又其說明欄第二點：「本府業已於92年4月8日北府教學字第0920237194號函，敘明本府88年3月22日88北府教一字第106209號函公布之『台北縣不適任教學(含主任)處理流程 (一)( 二)( 三)』之規定停止適用。
爰不予同意黃師以『不適任現職人員』資格辦理專業退休。」，同說明欄第三點：「檢還原送證件一冊。」。查該覆函所稱之「原送證件」包含原告所提出，經其簽名蓋章之學校教職員退休事實表在內，分別有該函及原告之申請志願退休之事實表分別各影本一份附卷足稽，足見原告業已透過板橋國小人事單位向被告提出自願退休之申請，被告並據以審定以92年4月23日北府人三字第0920279080號函復否准其退休案明晰。次審，該北府人三字第0920279080號回覆函之受文者雖非載為原告，然按解釋公函內容意涵，應不必拘泥於文字形式，應就整體公函客觀觀察，據以審酌其實質內函有無涉及侵害當事人之權利義務，如已涉及特定個人權利義務法律關係，自未能僅憑公函形式即遽認與該特定個人無涉。據此，板橋國小前開向被告之行文中所檢附文件，既已載明原告自願退休之旨，並經原告簽名蓋章之退休事實表，均已明確就原告申請退休之旨函示原告，而被告上開函復又係對板橋國小原告退休案之函送公文予以回覆並否准原告退休之申請，不論自形式或外觀觀察，均係對原告退休案為准駁之行政處分，原告主張該被告覆函對原告而言已具行政處分之效力，核無不合，被告則辯陳該項回覆函未對原告之退休案予以准駁未具行政處分效力等云，核屬無據，原告自得對之一併提起訴願及行政訴訟，合先敘明。
三、原告申請退休案經主管機關否准者，是否須先提出復審、再復審始得提起本件訴願程序：對此，被告雖陳縱使前開覆函具行政處分效力，有關教師退休案經駁回者，依學校教職員退休條例施行細則第30條規定，原告亦應先提復審及再復審，始得提起本件訴願及行政爭訟等云。惟按學校教職員退休條例施行細則第30條固規定：「退休教職員對於退休案審定之結果，如有異議，得於退休案審定函到達服務學校之次日起三個月內，提出證明文件或理由，由服務學校轉達主管機關復審。對復審之決定如有不服，得於復審決定書到達服務學校之次日起三個月內提出再復審，再復審以一次為限。」然查此項規定係在行政訴訟法公布施行前制定之法規命令，而在其後全面修訂之訴願法並未規定教職員申請退休經否准之事件，須先經復審及再復審先行程序始得提起訴願及行政爭訟之程序，是「復審及再復審」是否為訴願之必須先行程序，即有疑義。況本件被告對於原告之申請退休案所進行之審查僅止於原告是否得以不適任教師申請退休，而不及於原告退休要件之實質審定，與上開施行細則第30條所謂「退休案之審定結果」，尚屬有間，應無「復審及再復審」先行程序之適用，被告主張尚有誤會。
乙、實體方面：
一、按「教師聘任後除有下列各款之一者外，不得解聘、停聘或不續聘：．．六、行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者。．．有前項第六款、第八款情形者，應經教師評審委員會委員三分之二以上出席及出席委員半數以上之決議。有第一項第一款至第七款情形者，不得聘任為教師。其已聘任者，除有第七款情形者依規定辦理退休或資遣外，應報請主管教育行政機關核准後，予以解聘、停聘或不續聘。」、「申請或應即退休人員，應於退休三個月前，填具退休事實表二份，檢同本人最近一吋半身相片四張，本條例修正施行前之任職證件及有關證明文件，報請服務學校彙轉主管行政機關審定。」、「申請或應即退休人員之退休案，均自主管教育行政機關審定之退休生效日生效，但申請退休案件之生效日期，不得追溯。．．」分別為教師法第14條、學校教職員退休條例施行細則第27條第1及第35條所規定。
二、經查：㈠原告所涉與有婦之夫黃某交往，且開車撞黃某致死之事件
，業經臺灣桃園地方法院以92年度訴字第814號刑事判決判處原告殺人，處有期徒刑八年確定，並於93年8月23日送監執行在案，有其前案明細資料一紙在卷足佐，足知「其行為確有不檢而有損師道，經有關機關查證屬實者」之事實，原告主張該行為與教師業務無關，並未損師道等云，自屬無據，無足採信。而被告於原告所涉刑事案件判決確定前，本於裁量權責，就蒐集已知之事證資料審定原告前開退休案之申請，以原告行為不檢，不同意原告以「不適任現職人員」資格辦理專案退休，自屬有據。原告主張其行為尚非行為不檢未經有關機關查證屬實等語，自屬無足採信。
㈡茲須進一步探討者為原告業經所屬學校教評會於93年3月
26日作成解聘之決議，原告並事先出具同意書同意解聘結果不再申訴，則原告提起本件撤銷訴訟有無訴訟實益？⒈按學校教職員退休條例施行細則第27條第1項、第35條規定：「申請或應即退休人員，應於退休三個月前．．
報請服務學校彙轉主管教育行政機關審定。」、「申請或應即退休人員之退休案，均自主管教育行政機關審定之退休生效日生效，但申請退休案件之生效日期，不得追溯。．．」查本件原告係經所屬學校教評會決議勸導退休而申請專案退休，但遭被告否准其退休案乙節，有如前述，是依上開規定，原告申請本件退休案之生效日期，並不得追溯，僅得以主管機關實際審定日期為生效日，即發生以下問題，詳如⒉項所述。
⒉卷查原告服務學校板橋國小教評會於93年3月26日92年
度第12次教評會審議結果：「出席委員十八人出席（含主席），十七人投票表決，表決結果：『十二票贊成解聘、一票廢票，通過對黃師作出解聘之決議』」，並經板橋國小於93年3月31日以北縣板國人字第0930000781號函送該教評會會議紀錄予被告，原告並於93年3月25日出具同意書，明載：「本人甲○○尊重教評會作成解聘的決議，並放棄對教評會的申訴權。」，除經板橋國小人事主任即證人彭淑芬到庭結證明確在卷外，復有上開公函影本、會議紀錄及原告出具同意書之影本各一份在卷足稽，足見原告服務學校之教評會，已決議解聘原告，原告並於決議解聘之前表示不提申訴之意思，原告復無教師法第十四條第七款規定應辦理退休之情事，且本件退休案之生效日期又不能追溯，則依教師法第十四條規定，被告自已不得再核准原告退休之申請。是本件縱由本院撤銷前開否准原告退休之申請案而恢復重開審定是否准許原告退休之程序，被告仍未能就已經教評會合法決議解聘未具教師資格之原告逕為回復其教師之資格，而僅能單純否准其退休案之申請而已，結果與前開否准原告退休案之處分同，此與考生因身分能否應試之爭議，縱於考試完畢始提起行政爭訟，就當次考試已辦畢無法應考而欠缺當次應考之訴訟利益，但仍有下次應考機會之未來訴之利益者不同，原告既因解聘而喪失教師資格，並不能因本院單純撤銷訴訟而回復其訴訟利益，是其提起本件訴訟顯無訴訟實益，欠缺訴權利保護之必要，其訴為無理由，應予駁回。原告冀圖藉教評會依被告88年夏字第1期公布之88北府教壹字第106209號函之處理流程，勸導原告退休之決議而提出其退休申請案，以避開有關機關對其行為不檢有損師道行為之處置，而置教師法第十四條規定於度外，委無可採。
三、原告另主張其無學校教職員退休條例第12條及第13條法定情形，自不得剝奪其領受退休金之權利，被告就本件退休案之處置違反平等、保留原則及恣意原則等語。然查前揭退休條例第12條及第13條均係指業已退休之教職員喪失或停止領受退休金權利之情形，而原告既係未經實質審定核准之退休教職員，自無上開條例第12條及第13條之適用。又按學校教職員退休條例施行細則第27條及第35條之規定，僅係執行母法之細節性及技術性程序規範，係賦予被告進行縝密審查之作業時間，並無違反法律保留原則之可言。原告於板橋國小依法召開教師評審委員會合法通過解聘決議（出席委員17票，其中12票贊成，4票反對，1票棄權），原告並出具同意解聘不予申訴之同意書，其所提本件退休案之申請，依教師法第
14 條之規定，亦應俟被告審定准許後始生退休效力，非謂教評會通過勸導原告退休決議，不經主管機關審定即生退休效力，因此，被告所為處理程序，尚無不妥，自亦無違反行政恣意及平等原則可言。
四、原告復主張被告縱於92年4月9日廢止88北府教壹字第106209號函之處理流程，惟其退休案之申請係在廢止之前，自可信賴依88北府教壹字第106209號函之處理流程，依不適任現職人員辦理退休等語。惟按依未經被告廢止前88北府教壹字第106209號函固規定，不適任教師「行為不檢有損師道，經有關機關查證屬實者」依所載之流程辦理相關事宜等，但查該流程就有關勸導退休部分，仍載明須「報請主管機關核准」，有該函之處理流程影本一份在卷足徵，可知並非一經當事人提出退休案申請，主管機關即有義務核准，是本件縱依原告主張依88北府教壹字第106209號函之處理流程辦理本件原告退休案，仍須經被告機關審定核准之程序，而被告機關對此已於92年4月23日以北府人三字第0920279080號函否准原告退休案申請，有如前述。況教師行為不檢經查證屬實者，是否仍符合退休要件，應以母法即教師法予以檢驗，而非以行政函示為主要準據，否則訂法何用？原告主張其信賴88北府教壹字第106209號函之處理流程應予保護等語，自無可採。而按教育部89年5月31日臺人㈢字第89049423號函謂：
各級學校依其所知悉之具體事證，認為教師有構成教師法第14條第1項各款（除有第7款情事者外）事由之可能時，應速即依法召開教師評審委員會審議，如作成解聘、停聘或不續聘之決議後，並應依程序報請主管教育行政機關核准，不得藉故拖延；其間該教師如有辦理應即退休或提出申請退休尚未核定生效者，應依其解聘、停聘或不續聘之結果審慎處理。至國民中、小學校及兼行政職務之教師，因案被起訴尚未確定判決或正由法院偵辦中，主管機關並應依教育部85年12月17日台85人三字第85097019號函釋規定，先行就該員之涉案情節確實檢討是否應依公務員懲戒法規定移付懲戒或查明是否應予停（免）職，再衡酌得否受理其申請退休案，以免產生涉嫌刑責人員以辦理退休規避責任之情事。另按教育部88年1月20日台人⑵字第88004597號函釋略謂：學校教評會未作成教師解聘、停聘或不續聘之決議時，主管教育行政機關無從予以准駁，惟學校教評會如作成違法之決議時，主管教育行政機關應本於行政監督權責督促學校確實執行教師法等相關規定。本件原告所涉行為不檢有損師道之事件，業經有關機關查證屬實，且其服務學校教評會嗣並已改變原先勸導退休之決議，而決議予以解聘原告，依教師法第十四條之規定，被告不予核准原告退休之申請，並無違誤。
五、綜上所述，被告92年4月23日北府人三字第0920279080號函就原告申請退休事件所為不予同意之處分，徵諸前揭規定，洵無違誤。訴願決定予以維持，亦無不合。原告猶執前詞聲明撤銷，為無理由，應予駁回。原告訴之聲明第一項既經駁回，則原告其餘請求命被告就其申請退休事件作成准予退休之處分及給付五百八十七萬八千三百四十六元暨利息之請求，即均失所附麗，無從准許，應併予駁回。
六、兩造其餘攻擊防禦方法均與本件判決結果不生影響，故不逐一論述，併此敘明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 93 年 1 月 20 日
第六庭審判長法 官 林 樹 埔
法 官 許 瑞 助法 官 陳 鴻 斌以 上 正 本 證 明 與 原 本 無 異如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提理由書狀 (須按他造人數附繕本)。
中 華 民 國 94 年 1 月 20 日
書記官 蔡 逸 萱