臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05140號原 告 甲○○原 告 乙○○共 同訴訟代理人 楊進興律師原告合一確定 參加人 戊○○訴訟代理人 楊進興律師被 告 內政部代 表 人 丙○○部長）住同訴訟代理人 壬○○
庚○○
參 加 人 臺北市政府代 表 人 丁○○市長）住同訴訟代理人 辛○○
己○○上列當事人間因撤銷土地徵收事件，原告不服行政院中華民國92年9月18日院臺訴字第0920089091號訴願決定，提起行政訴訟。
本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣參加人臺北市政府為辦理所屬環境保護局（下稱環保局）修車廠及水肥三隊遷建工程，報經行政院民國（下同）74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收臺北市○○區○○段1小段207-24地號等29筆土地及其土地改良物，交由臺北市政府地政處以74年2月28日北市地四字第07159號公告，嗣並辦理徵收登記完竣。原告甲○○等以環保局修車廠於88年間配合南港經貿園區開發計畫及2001年世界資訊科技萬國博覽會之舉行，已拆除搬遷完畢，即無使用前述土地之必要云云，於91年12月27日依土地徵收條例第49條第1項第5款規定，向參加人臺北市政府申請撤銷徵收詹資本（原告等之父）原有臺北市○○區○○段1小段296、300、302、303及304地號持分土地（下稱系爭土地）。案經參加人臺北市政府以92年1月16日府環四字第09201603000號函復，略以系爭被徵收土地已完成補償程序，環保局依徵收土地計畫興建廠房工程，該工程於79年2月完工，該局修車廠及水肥三隊即搬入進駐使用，已依徵收計畫完成土地使用，嗣雖配合南港經貿園區之開發需要，於88年4月搬遷，並無土地徵收條例第49條第1項第5款之適用，所請欠難照辦等語。原告等據向被告內政部請求逕予撤銷徵收，被告92年4月29日台內地字第0920063959號函復，略以依行政院56年5月2日台內字第3263號函釋，徵收土地如已依原核准計畫所訂使用期限內使用，其法定條件既已具備，縱令對該土地另有使用或處分，係土地所有權之行使範疇，仍不予撤銷徵收。原告等不服，提起訴願，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、訴願決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應為撤銷行政院74年1月7日74台內地字第283569號函就如附表所示土地應有部分所為之徵收處分。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、系爭土地於74年間因參加人臺北市政府為興辦環保局修車廠遷建工程需要，經奉報行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收。惟查：本件上開環保局修車廠，業於88年間經市府配合南港經貿園區開發計劃及公元2001年世界資訊科技萬國博覽會之舉行，實施「臺北市政府環境保護局修車廠遷建計劃」而於88年將上開環保局修車廠拆除搬遷完畢。依據土地徵收條例第49條、土地徵收條例第50條第1項之規定，系爭土地為原告等之父詹資本（繼承人為原告等）所共有，應有部分342/1152，於74年經參加人臺北市政府徵收，作為環保局修車廠，既然目前已無使用該土地之必要，原告等自得依照上述法律規定申請撤銷徵收發回土地。
㈡、本件被告駁回處分係以依行政院56年5月2日台內字第3263號函釋：「．．．徵收土地如已依原核准計畫所定之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，．．．」，本案同意臺北市政府不予撤銷徵收之意見。」云云。行政院訴願決定書復以上述相同理由駁回原告之訴願，殊有違誤。查中央法規標準法第5條、第6條之規定，凡此實係現行法律中最重要之法律保留之具體規範依據。承此，行政院56年5月2日以台56內字第3263號函釋，顯與憲法第23條人民自由權利之限制規定，中央法規標準法第5條、第6條規定之法律保留原則相抵觸，應歸無效，不得適用，法理至明。否則將使土地徵收條例第49條第五款「．．．因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者」之規定成為具文。
㈢、本案徵收土地，被告坦承於74年徵收開工，75年完成建築，88年將系爭土地上之建物拆除，以及臺北市都市計劃將南港區變更為經貿園區事實不諱，無論其因何種事故而為拆遷，均應撤銷其徵收，惟被告一再以行政院56年5月2日台內字第3263號函行政命令解釋作為不違法理由，顯以行政命令而否定土地徵收條例之效力，殊有違上述憲法保障人民財產權之基本人權及法律保留之原則，殊屬違誤。
㈣、本件環保局修車廠及水肥三隊遷建工程而徵收土地共29筆，其中系爭土地為原告之被繼承人詹資本等共有，其他尚有多筆為台肥公司所有，有徵收補償地價清冊附卷可稽，故徵收土地面積極為龐大，然而用地機關僅依徵收計劃完成使用約百分之二，其餘均未使用（閒置空地），自屬符合上述條文所稱「尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或部分已無使用之必要者」之情形，故原告請求撤銷徵收，依法並無不合。
㈤、再者，系爭土地使用機關僅興建工廠及辦公大樓兩棟供修車廠及水肥三隊使用，於79年2月完工，至88年3月即搬遷（僅使用9年亦不足鋼筋混凝土房屋之法定耐用年數50年）後將土地變更規劃為南港經貿園區，土地價值暴增，與民爭利甚至圖利市庫（經臺北市議會決議應發還人民），於法殊有未合，顯有違憲法第15條人民財產權應予保障及第143條人民依法取得土地所有權應受法律保障之宗旨。
二、被告主張之理由：
㈠、原告等於92年2月7日向被告請求依土地徵收條例第49條第1項第5款規定撤銷徵收系爭土地，經參加人臺北市政府92年12月29日府環四字第09228514400號函及同年3月6日府環四字第09208275400號函查復略以：１、本案系爭土地前經該府環保局依徵收土地計畫書發包興建廠房工程，該工程於75年7月14日開工，至同年12月已完成廠房基礎工程、部分建物結構體及屋頂RC澆灌等。77年2月至8月間雖因建照到期及受限於消防法規之規定，辦理工程變更設計而停工，然無礙本案依徵收計畫逐漸使用之事實。本工程於79年2月完工，環保局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐使用，已依徵收計畫完成使用在案。２、該府環保局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐使用，之後因配合南港經貿園區之開發於88年4月搬遷，惟本案業依徵收計畫完成使用，應無土地徵收條例第49條第1項第5款「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」之情事。
㈡、案經被告土地徵收審議委員會第72次會議決議：「不予撤銷徵收」，其決議理由：「本案系爭土地前經臺北市政府報奉行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收，並經該府依徵收計畫興建廠房工程，該工程於75年7月14日開工至79年2月完工，臺北市環境保護局修車廠及水肥三隊自79年3月進駐，業依徵收計畫完成使用，後雖因配合南港經貿園區之開發於88年4月搬遷，惟依行政院56年5月2日台內字第3263號函釋：『．．．徵收土地如已依原核准計畫所訂之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，．．．』，本案同意臺北市政府不予撤銷徵收之意見。」並以被告92年4月29日台內地字第0920063959號函復原告等，揆諸土地徵收條例第49條第1項第5款、第50條規定於法並無違誤。綜上論結，系爭土地於徵收後已有施工及完工之資料，如施工照片、完工驗收單，系爭土地已依徵收計畫完成使用，本件原告之訴為無理由，應予駁回。
理 由
甲、程序方面：
一、本件原告於92年12月31日起訴時，被告機關代表人（部長）為余政憲，嗣因余政憲離職，由丙○○繼任部長，依法有代表被告進行訴訟行為之權限，其具狀聲明承受訴訟，經核並無不合，應予准許。
二、本件原起訴訴之聲明係撤銷徵收系爭如附表所示五筆土地，惟本件原告等之父詹資本僅係共有系爭如附表所示之土地應有部分，且土地徵收條第49條之所謂撤銷，應係廢止之意，應提課予義務訴訟，玆於言詞辯論期日原告更正訴之聲明第2項為「被告應為撤銷行政院74年1月7日74台內地字第283569號函就如附表所示土地應有部分所為之徵收處分。」並未變更訴訟標的，應予准許。
乙、實體方面：
一、按「已徵收之土地，需用土地人應切實按核准計畫及所定期限使用。在未依徵收計畫完成使用前，需用土地人應每年檢討其興辦事業計畫，並由其上級事業主管機關列管。有下列情形之一者，應辦理撤銷徵收：‧‧‧五、已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要者。」為土地徵收條例第49條第1項所規定。另按同條例第50條規定：「撤銷徵收由需用土地人向中央主管機關申請之。但需用土地人未申請者，原土地所有權人得向該管直轄市或（縣）市主管機關請求之。．．．原土地所有權人不服前項處理結果時，得向中央主管機關請求之，經土地徵收審議委員會審議符合規定者，得由中央主管機關逕予撤銷。」
二、經查，參加人臺北市政府為辦理所屬環保局修車廠及水肥三隊遷建工程，報經行政院74年1月7日74台內地字第283569號函核准徵收臺北市○○區○○段1小段207-24地號等29筆土地（含系爭原告等之父詹資本共有臺北市○○區○○段1小段296、300、302、303及304地號如附表所示應有部分土地）及其土地改良物，交由臺北市政府地政處以74年2月28日北市地四字第07159號公告，嗣並辦理移轉登記完竣。二、嗣原告甲○○、乙○○二人以環保局修車廠於88年間配合南港經貿園區開發計畫及2001年世界資訊科技萬國博覽會之舉行，已拆除搬遷完畢，即無使用前述土地之必要云云，於91年12月27日依土地徵收條例第49條第1項第5款規定，向參加人臺北市政府申請撤銷徵收詹資本（原告及參加人戊○○之父）共有如附表所示應有部分土地。案經參加人臺北市政府以92年1月16日府環四字第09201603000號函復否准，原告甲○○、乙○○乃依同條例第50條第3項之規定，向中央主管機關即被告內政部請求逕予撤銷徵收，被告以92年4月29日台內地字第0920063959號函復，亦否准原告二人請求撤銷原徵收處分，然仍遭被告以原處分駁回申請，迭經訴願，以上均有各該函及公告附於原處分卷可稽，並為兩造所不爭執，堪認為實。
三、依上開原告申請撤銷徵收之過程觀之，本件原告提起本件課予義務訴訟，合於上開土地徵收條例第50條規定之申請撤銷徵收程序，合先敘明。
四、原告起訴意旨略謂：系爭土地臺北市政府環保局目前並無使用，卻又轉作為經貿園區，已與當初徵收目的不符，符合土地徵收條例第49條第1項第5款之事由，得以撤銷土地徵收。
行政院56年5月2日台56內字第3263號函釋，與憲法第23條人民自由權利之限制規定，中央法規標準法第5條、第6條規定之法律保留原則相抵觸，應歸無效，不得適用云云。
五、本院判斷如下：
㈠、按土地徵收條例第四十九條第一項第五款所定「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地，因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要」，其構成要件著重於持續性之公共事業，如果在計劃進行中，事後因有積極客觀之情事變更事實發生，該持續性的公共事業已不再需要該被徵收而尚未依完成使用之土地而言，亦即本款之規範目的在於原徵收土地尚未依徵收計劃完成使用之情形。是以已依徵收計畫完成使用之土地，即不符合該款「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地」之要件，縱以後因情事變更對於該項土地另有使用或處分，亦與土地徵收條例第四十九條第一項第五款所定要件不符。
㈡、經查，系爭被徵收土地，係計劃作為環保局修車廠及水肥三隊遷建工程，此有徵收計劃書可稽，而本件徵收計劃已依規定完成補償及產權移轉，亦有土地登記謄本可查，需用土地人並依徵收計畫在系爭被徵收土地興建廠房工程，於75年7月14日開工至79年2月完工，此有施工照片估驗計價簡便行文表可查，環保局修車廠及水肥三隊進駐使用，此有參加人所提之使用中建築物照片可稽，足見原徵收土地確已依徵收計畫使用完畢，即無首揭土地徵收條例第49條第1項第5款規定之適用。則本件已不符合「已依徵收計畫開始使用，尚未依徵收計畫完成使用之土地」。
㈢、原告雖又主張：系爭土地使用機關僅興建工廠及辦公大樓兩棟供修車廠及水肥三隊使用，於79年2月完工，至88年3月即搬遷僅使用9年亦不足鋼筋混凝土房屋之法定耐用年數50年，應屬未完成使用即因情事變更，致原徵收土地之全部或一部已無使用之必要云云，固然原被徵收土地為配合南港經貿園區之開發，已於88年4月搬遷，此為兩造所不爭之事實，惟查，本件系爭被徵收土地確係已依徵收計畫完成使用，業如前述，本款之規範目的既在於原徵收土地尚未依徵收計劃完成使用之情形。若該要件不備，自不涉及該款後段之「情事變更，使原徵收土地已無使用之必要」之問題。則在需用土地人已按徵收計劃完成徵收標的物的開發建設，實際開始使用以後，用地機關才變更其用途，另行規劃新的用途者，此等情形實與土地徵收條例第49條第1項第5款之所定撤銷徵收事由之規範本旨無涉，自不能依該款事由為撤銷徵收之請求。
㈣、又所謂「情事變更」，係指目的事業廢止、變更或其他積極客觀之事由，致所徵用之土地之全部或一部無使用之必要，是以單純徵收之土地未依徵收計劃使用之消極情形，應屬土地徵收條例第九條或土地法第219條收回被徵收土地範疇，不可認為本款之情事變更情事。另徵收之範圍是否過多，係屬徵收計劃是否過當，徵收處分裁量是否合乎必要性之問題，為徵收處分違法性之問題，亦與土地徵收條例第49條之撤銷徵收無關。
㈤、原告雖又以原徵收土地面積極為龐大，然而用地機關僅依徵收計劃完成使用約百分之二，其餘均未使用而閒置空地云云，但查：原告所稱之「土地未使用」，涉及收回權成立與否之爭點，實與本案其主張之請求權規範基礎無涉。何況原告所指之空地，依被告參加人提出之航照圖所示，有車輛停放其上。而被告機關及參加人復於言詞辯論指明，上開空地為車輛調度場，且當初申請使用執照之面積5.949415公頃與徵收面積5.9515公頃相近，顯見上開徵收土地已全部使用。退萬步言，縱原徵收土地被徵收過多，亦屬徵收是否必要性之規定，應對原徵收處分不服，尚與本款撤銷徵收之規定無關。原告主張殊非可採。
㈥、原告雖質疑被告抗辯所提行政院56年5月2日台內字第3263號函釋：『．．．徵收土地如已依原核准計畫所訂之使用期限內使用，則其法定要件既已具備，縱令此後對於該項土地另有使用或處分，係屬於土地所有權之行使範疇，．．．』之見解，殊屬違憲云云，惟查，上開函釋所指係徵收土地已經實際開始使用以後，用地機關才變更其用途之情形，與本件原告一再主張系爭土地係尚未完成使用應撤銷徵收案件無涉，上開行政院56年5月2日台內字第3263號函釋，應係收回權行使之問題（參照土地徵收條第9條第1項第3款），無庸在此贅述。
㈦、至於需用土地人使用年限太短（如不及5年），且係應可歸責於需用土地人當初規劃徵收計劃不當者，似應可認類推適用收回之「未依核准徵收原定興辦事業使用之情形」，但本案使用年度已超過9年，況本件被徵收土地確已依徵收計畫完成使用，係因都市計畫變更而無法作原來之使用，顯見需用土地人就原徵收計劃並無可歸責原因，所以本案也無類推適用收回權行使之可能，附此敘明。
六、從而，被告依首揭規定，否准原告等撤銷徵收之申請，並無不合。訴願決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 9 月 9 日
第五庭 審判長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 9 月 9 日
書記官 黃明和