臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五一九二號
原 告 甲○○被 告 宜蘭縣政府代 表 人 乙○○縣長）訴訟代理人 丙○○右當事人間因區域計劃法事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月二十三日台內訴字第○九二○○○六七八四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：緣原告所有宜蘭縣○○鄉○○段七九三、七九五地號特定農業區農牧用地土地，於八十九年十二月取得行政院農業委員會發給之畜牧場登記證書，面積○．二二四一七六公頃，飼養肉鴨，被告機關於九十二年五月十二日至現場會勘，發現系爭土地未經申請許可，擅自開挖整地，闢建養魚池，養殖香魚使用，面積○．三○五八公頃，被告機關認原告已違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項，以九十二年六月十八日府地三字第○九二○○七三三○七號違反區域計畫法案件處分書處原告新臺幣六萬元罰鍰，並限於九十二年九月十五日前恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：⒈駁回原告之訴。
⒉訴訟費用由原告負擔。
三、兩造之爭點：被告機關依區域計劃法第二十一條第一項規定處原告新台幣六萬元
罰鍰並限於九十二年九月十五日前恢復原狀，是否適法？㈠原告主張之理由：
⒈原告所有座落宜蘭縣○○鄉○○段七九三、七九五地號特定農業區農牧用地
土地，於八十九年十二月取得行政院農業委員會發給之畜牧場登記證書後即實際從事於肉鴨之飼養，而肉鴨之飼養均有其一定之飼養期，其在整體鴨隻養成出售後，該場域即不再有任何鴨隻。在此休養期間，業者習慣上會附帶放養香魚或其他魚類，以充分利用其設施資源，增加或補貼飼養肉鴨之有限收入，此為慣例，且已有長期存在之事實。原處分機關宜蘭縣政府於九十二年五月十二日至現場會勘時，即適遇鴨隻養成整體出售後之休養期間，該府會勘人員不察實情，即強以「未經申請許可，擅自闢建養魚池，養殖香魚。
」之理由予以開立處分書，認定上未免過於牽強而嚴苛。
⒉前○○○鄉○○段七九三、七九五地號土地，既領有行政院農業委員會之畜
牧場登記證書，且確實依規定從事於肉鴨之飼養。其於該場域鴨隻收成出售後之空檔休養期間內所從事於香魚之養殖，僅是屬於場地資源之再利用，而非屬新增行業，自無是否提出申請許可之問題？更無再改變任何地形地貌之必要，換言之；飼養香魚之場地即是蓄養肉鴨之場地，而飼養香魚所須之設施乃是完全利用其原本已受核准使用之畜牧養鴨場之池水即已足夠和適用，根本就無須再作任何開挖整地之必要，因此原處分機關及訴願定書所提之「擅自開挖整地，從事養殖香魚使用」等之指控並非事實。其既未涉及建築行為及變更地形地貌，依非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點之規定，自得免於辦理許可使用手續，此乃法所明定之。原處分機關不查，卻逕以區域計畫法第十五條第一項，第廿一條之規定相繩，認事用法顯有違誤。
⒊本案訴願決定書引用原處分機關宜蘭縣政府現場會勘紀錄本影本及現場拍攝
照片即予採認為違反區域計畫法之規定，其程序與事實認定均有重大瑕疵。因該會勘紀錄所稱之違規養殖香魚池為面積○．三○五八公頃，事實上乃原告所有該兩筆土地（七九三、七九五地號）之總面積。會勘當時原處分機關宜蘭縣政府會勘人員並未實際進行丈量工作，僅於原告住家內查詢原告所提出該二筆土地之所有權狀所載之土地面積，即逕予登記為：「飼養香魚之面積」，並誤指為：「擅自開挖整地之面積」而原告因所識不多，根本分不清飼養肉鴨（即相當於飼養香魚）之面積與其土地所有權狀所登載之面積本不相等之關係，且會勘人員當時亦僅告知原告：「在您所有土地面積是否有養魚類？及養殖池是否屬土地所有權狀之土地？」等語，原告答：「是」，以致會勘紀錄內即將原告所有之土地所有權狀所登載之土地面積逕自轉換而誤指其為所謂：「擅自開挖之違規面積」，並引用區域計畫法相關規定加以處分，其採證程序與認定，均非適格，亦不符行政程序法第九條：「行政機關就該管行政程序，應於當事人有利及不利之情形，一律注意。」之規定。
㈡被告主張之理由：
⒈「查區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或
縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。：：」為區域計畫法第十五條第一項所明定。另查同法施行細則第十五條第一項第五款規定：「農牧用地供農牧生產及其設施使用。」又依內政部九十二年三月二十六日內授中辦地字第○九二○○八二三六五號函修正發布「非都市土地使用管制規則」第六條第一項第三項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」「各使用地容許使用項目如附表一。」，農牧用地容許使用項目養殖設施規定：「養殖設施（工業區、河川區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限）。」首揭土地編定為特定農業區農牧用地，依上開規定，應經被告農業主管機關核准始得設室內循環水養殖，尚未容許室外施設作養殖池使用，合先說明。
⒉原告訴稱：「所有座落宜蘭縣○○鄉○○段七九三、七九五地號特定農業區
農牧用地土地，於八十九年十二月取得行政院農委會發給之畜牧登記證書後即實際從事於肉鴨之飼養，而肉鴨之飼養均有其一定之飼養期，其在整體鴨隻養成出售後，該場域即不再有任何鴨隻。在此休養期間，業者習慣上會附帶放養香魚或其他魚類，充分利用其設施資源，增加或貼補飼養肉鴨之有限收入，此為慣例，且已有長期存在之事實。原處分機關宜蘭縣政府於九十二年五月十二日至現場會勘時，即適遇鴨隻養成整體出售後之修養期間，該府會勘人員不察實情，即強以「未經申請許可，擅自闢建養魚池，養殖香魚」之理由予以開立處分書，認定上未免過於牽強而嚴苛。第查系爭土地雖於八十九年十二月間取得行政院農業委員會畜牧場登記（農畜牧登字第一一二一○五號函），主要畜牧設施為管理室一間、飼料槽一座、廢水處理設施、堆肥舍等設施，面積僅為○˙二二四一七六公頃，飼養家畜禽為肉鴨。據被告農業局表示；本案養鴨場容許使用包括棲息區（水池），並未容許養魚。亦未領有陸上魚塭養殖魚業登記證。惟本案現場闢建養魚池，面積為○˙三○五八公頃，並擅自抽取地下水從事香魚養殖不再從事肉鴨之養殖，然香魚性好潔淨水源，根本不可能使用養鴨水池之資源，此係常識。故原告違反非都市土地編定使用管制規定，事證極為明確，其原告理由為狡辯飾詞，顯不可採信。
⒊按區域計畫法第二十一條規定：「違反第十五條第一項之管制使用土地者，
由該管直轄市、縣(市)政府處新台幣六萬元以上三十萬元以下之罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除其地上物恢復原狀。前項情形經限期變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀而不遵從者，得按次處罰，並停止供水、供電、封閉、強制拆除或採取其他恢復原狀之措施，其費用由土地或地上物所有人、使用人或管理人負擔。」本案依上開規定處罰鍰新台幣六萬元正，並限期拆除地上物恢復原狀，依法並無不合。
理 由
一、按「區域計畫公告實施後，不屬第十一條之非都市土地，應由有關直轄市或縣（市）政府，按照非都市土地分區使用計畫，製定非都市土地使用分區圖，並編定各種使用地，報經上級主管機關核備後，實施管制。變更之程序亦同。其管制規則，由中央主管機關定之。」、「違反第十五條第一項之管制使用土地者，由該管直轄市縣（市）政府處新臺幣六萬元以上三十萬元以下罰鍰，並得限期令其變更使用、停止使用或拆除地上物恢復原狀。」區域計畫法第十五條第一項及第二十一條第一項規定甚明。次按同法施行細則第十五條第一項第五款規定：「農牧用地供農牧生產及其設施使用。」；非都市土地容許使用執行要點第四點規定：
「使用各種使用地，應符合附件一及本規則附表一所定許可使用細目，未涉及建築行為及變更地形地貌者，除法令另有規定外，得免辦理許可使用手續。」；又內政部九十二年三月二十六日內授中辦地字第○九二○○八二三六五號函修正發布「非都市土地使用管制規則」第六條第一項第三項規定：「非都市土地經劃定使用分區並編定使用地類別，應依其容許使用項目及許可使用細目使用。」「各使用地容許使用項目如附表一。」；農牧用地容許使用項目養殖設施規定：「養殖設施（工業區、河川區及特定農業區除外。但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣（市）農業主管機關核准者不在此限）。」
二、本件被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，依同法第二十一條第一項規定，於九十二年六月十八日以府地三字第○九二○○七三三○七號違反區域計畫法案件處分書，處原告新臺幣六萬元罰鍰，並限於九十二年九月十五日前恢復原狀。原告不服，提起訴願，遭決定駁回；循序起訴意旨略以：系爭七九三、七九五地號土地，領有行政院農業委員會之畜牧場登記證書，且確實依規定從事於肉鴨之飼養，其於該場域鴨隻收成出售後之空檔休養期間內所從事於香魚之養殖，僅是屬於場地資源之再利用，非屬新增行業自無是否提出申請許可之問題，更無改變任何地形地貌之必要，飼養香魚所須之設施乃是完全利用原本已受核准使用之畜牧養鴨場之池水，無須再作任何開挖整地之必要，原處分及訴願決定之指控並非事實，原告既未涉及建築行為及變更地形地貌，依非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點之規定，自得免於辦理許可使用手續，原處分認事用法顯有違誤云云。
三、卷查原告所有宜蘭縣○○鄉○○段七九三、七九五地號特定農業區農牧用地土地，於八十九年十二月取得行政院農業委員會發給之畜牧場登記證書，面積○．二二四一七六公頃，飼養肉鴨，經被告於九十二年五月十二日至現場會勘，發現系爭土地未經申請許可，擅自開挖整地，闢建養魚池，養殖香魚使用，面積○．三○五八公頃（並非原告所稱系爭七九三、七九五地號面積之和）各情，有土地登記謄本、畜牧場登記證書、非都市土地違反編定現場會勘紀錄、現場拍攝照片等附原處分卷可稽。而依上揭會勘紀錄所載：「‥該土地已闢建養魚池使用，現場開挖五處，經丈量長約十四公尺、寬約十四公尺、深約一公尺‥‥」；又原告於會勘時亦自承於八十八年初將系爭土地改為養殖香魚使用，有現場會勘紀錄可稽；是被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項規定，處原告新臺幣六萬元罰鍰，並限期恢復原狀，洵屬有據。原告否認有開挖整地，闢建養魚池之行為，容非可採。
四、原告雖主張僅於鴨隻出售後之空檔期間，從事香魚之養殖，係場地資源再利用，乃業界慣例，並無改變地形地貌，無須再作任何開挖整地，依非都市土地使用管制規則及非都市土地容許使用執行要點之規定，自得免於辦理許可使用手續云云；惟系爭土地既編定為特定農業區農牧用地土地，依上揭非都市土地使用管制規則第六條第三項規定：「各種使用地容許使用之項目如附表一所載：農牧用地容許作養殖設施使用（工業區及特定農業區除外，但特定農業區內屬室內循環水養殖設施經縣市農業主管機關核准者不在此限）。」，於特定農業區內，尚未容許室外施設作養殖池使用。查系爭土地雖於八十九年十二月間取得行政院農業委員會畜牧場登記（農畜牧登字第一一二一○五號函），依該登記證書所載，主要畜牧設施為管理室一間、飼料槽一座、廢水處理設施、堆肥舍等設施，面積僅為○˙二二四一七六公頃，飼養家畜禽為肉鴨；該養鴨場並未容許養魚，原告亦未領有陸上魚塭養殖魚業登記證，竟從事香魚養殖，違反非都市土地編定使用管制規定，事證明確；原告主張伊於該養鴨場養殖香魚，無須申請許可，並未違反規定，容非可採。
五、綜合上述，原告起訴論旨，容非可採。被告以原告違反區域計畫法第十五條第一項規定，乃依同法第二十一條第一項，處原告新臺幣六萬元罰鍰，並限於九十二年九月十五日前恢復原狀，並無不合，訴願決定予以維持，亦無違誤，原告仍執前詞，訴請撤銷，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
臺北高等行政法院 第六庭
審判長 法 官 林樹埔
法 官 曹瑞卿法 官 許瑞助右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 三十 日
書記官 吳芳靜