臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五一三四號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○訴訟代理人 癸○○律師複代理人 阮詠芳律師被 告 臺北縣五股鄉公所代 表 人 壬○○鄉長）訴訟代理人 連耀霖律師右當事人間因有關徵收補償事務事件，原告提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
甲、事實概要：緣原告於民國（以下同）八十七年繼承先父黃皆明名下所有坐落於台北縣○○鄉○○○段五股坑小段六四─一０及六九─一０三兩筆地號土地（下稱系爭土地），前開土地與鄰近之五九、六九等地號於六十六年間經編定為台北縣五股鄉都市計畫Ⅲ─五號道路，現已規劃為台北縣○○鄉○○路○段之都市計畫十二米之道路用地。且於七十八至八十年間，台北縣五股鄉公所即陸續將除前開地號外之相鄰土地按公告現值辦理徵收並核發補償金，惟獨漏系爭土地未為發放徵收補償費予原告，經原告發現漏徵事實，即於八十八年三月二日陳情在案，並於八十八年十月二十九日發存證信函與被告機關，勿使用未經徵收之私地（因五股鄉立體停車場將行啟用，其車道出入口將使用系爭土地），監察機關亦認此案被告五股鄉公所涉有違失之情而函文與台北縣政府請求參辦。惟該等機關仍屢以徵收所需經費非可一次編列支應等財務困難為由，推拖延宕迄未為發放應支付原告之補償費，原告不服，遂向本院提起本件行政訴訟。
乙、兩造聲明：
一、原告聲明：被告應連帶給付原告新台幣（下同）八千六百六十一萬七千四百四
十元整。暨其中七千六百九十八萬六千元，應自八十八年三月二日起，其中九百六十三萬一千四百四十元整，應自七十八年七月一日起，均至清償日止按年息百分之五計算之利息。
二、被告聲明：駁回原告之訴。
丙、兩造之爭點：原告是否有請求發給系爭土地徵收補償費之公法上請求權？原告主張：
一、憲法第十五條規定：「人民之財產權，應予保障。」另按「國家機關依法行使公權力致人民之財產遭受損失，若逾其社會責任所應忍受之範圍，形成個人之特別犧牲者，國家應予合理補償。主管機關對於既成道路或都市○○道路用地，在依法徵收或價購以前埋設地下設施物妨礙土地權利人對其權利之行使，致生損失，形成其個人特別之犧牲，自應享有受相當補償之權利。」、「…私有土地因符合前開要件而存在公用地役關係時，有關機關自應依據法律辦理徵收，並斟酌國家財政狀況給予相當補償。各級政府如因經費困難不能對前述道路全面徵收補償，亦應參酌行政院八十四年十月二十八日發佈之台八十四內字第三八四九三號函及同年十月十一日內政部台八十四內營字第八四八０四八一號函之意旨，訂定確實可行之期限籌措財源逐年辦理，或以其他方法彌補其損失，諸如發行分期補償之債券、採取使用者收費制度、抵稅或以公有土地抵償等以代替金錢給付。若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違」，此觀諸大法官釋字第四百四十號解釋文及第四百號解釋理由書即明（原證六）。準此，形成公用地役關係之既成道路尚且不得以經費不足為由而拖延徵收補償，則政府機關基於都市計畫法而徵收私人土地，更應依循都市計畫法第四十八條及上開釋字意旨與土地所有人相當之補償，否則即明顯違反憲法對於人民財產權之保障。
二、綜上析陳，系爭地號實際上業包含於七十八年至八十年間之徵收處分及徵收公告範圍內，惟因被告機關疏漏未將系爭土地編入徵收範圍，致有漏未發放系爭地號之徵收補償費予原告之重大行政疏失。經原告四處奔走陳情並請求相關單位發放，雖被告機關於歷次函文均自認有漏未發放系爭補償費之行政疏失，惟被告機關各級單位間卸責推諉迄未發放之，肇致原告迄未領得系爭土地之徵收補償費，且有因該都市計畫之公共利益而受十餘年無法使用系爭所有土地之損失（原證七號），原告依憲法、土地法、行政程序法及歷次之大法官釋字解釋等所得享有受領補償費之基本權利均遭剝奪殆盡！為此，原告爰訴請被告機關給付金額如訴之聲明，核其計算方式如下：
（一）徵收補償費：被告應連帶給付原告系爭土地漏未發放之徵收補償費共計金額七千六百九十八萬六千元整（詳見原證五號被告機關自認之相關函文）。上開金額係八十八年之公告現值加計四成。因實際侵權行為發生在八十八年間五股鄉公所已進行本鄉Ⅲ─五號計畫道路之拓寬整修工程，被告機關方強行佔用系爭土地（原證八），故以八十八年公告現值計價。
（二）利息之損失：上開金額自八十八年三月二日起迄清償之日止按年息百分之五計算之利息。
（三）相當於租金利益之損失：復因被告機關強行使用系爭土地，使系爭土地具公用地役關係而肇致原告使用權利受限制，致有十餘年無法利用系爭土地之損失。爰依土地法第一百零五條及九十七條、土地法施行法第二十五條、內政部七十一年三月一日台內字第七一九０六號函、及平均地權條例第十六條等規定，以系爭土地自七十八年起迄八十九年止之公告地價之百分之八十為申報地價（原證九號），以每年申報總價額年息之百分之十，共計相當於租金利益金額所受之損失為九百六十三萬一千四百四十元（原證十號），及上開金額自七十八年七月一日起迄清償之日止按年息百分之五計算之利息。
（四）上開金額總計為八千六百六十一萬七千四百四十元（即七千六百九十八萬六千元＋九百六十三萬一千四百四十元）。
三、對被告答辯之陳述：
（一）本件以台北縣五股鄉公所為被告，於法並無不合：按土地法第二百二十四條規定：「徵收土地，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖說及土地使用計畫圖，依前二條之規定分別聲請核辦。」另台北縣土地徵收作業程序及分工表第二十一項亦明定，補辦徵收作業係由需地機關辦理。此有監察院九十二年十二月八日（九二）院台內字第０９２１９００８２３號函檢附之監察院內政及少數民族委員會會議通過之調查意見可稽（原證十三）。被告辯稱「關於土地徵收補償費，係由需用土地人（機關）繳交縣（市）政府，由縣市政府發給。本件原告起訴請求被告逕行給付補償費，於法不合。」係曲解土地徵收條例之規定，將土地徵收主管機關即縣市政府誤指為給付補償費之義務人，所辯自不足採。
（二）系爭土地因事實行為形成公用地役關係，係屬為公益所受之特別犧牲，具有請求給付補償費之公法上原因，亦得併為請求相當於租金之利益損失：
１、系爭土地雖經規劃為都市○○道路用地，卻因被告機關之重大疏失漏未徵收，已如前述。惟被告機關仍強行使用系爭土地，長期供公眾通行之結果，在系爭土地已形成公用地役關係，係屬為公益所受之特別犧牲，應如同徵收而對財產所有人給予補償（附件一：張文郁著，「徵收及特別犧牲之補償」，『台灣本土法學雜誌』，第５３期，第１７４頁）。此項特別徵收之概念已為我國實務所接受，迭經司法院大法官解釋多次闡釋，釋字第四百四十號更明文揭示「對於個人之特別犧牲，國家應予合理補償」，自不許被告以「本件系爭土地既未經徵收程序，應不發生補償費之問題」，規避其給付補償費之義務。
２、次按系爭土地係遭被告機關強行占用後，再由被告機關以所有權人自居，開放予公眾長期通行，致形成公用地役關係，則原告所受無法利用系爭土地之損失，自係基於被告之上開行為，殆毋庸疑！被告辯稱：「本件系爭土地為供公眾通行，尚非被告機關為自己使用之目的占有系爭土地，自難謂被告占有使用系爭土地，而致原告受有無法利用系爭土地之損失」云云，亦為推卸之詞，洵屬無據。
（三）經查，台北縣政府曾於九十三年七月十三日以北府工新字第０９３０４５２６３１號函建請內政部同意，以台北縣辦理公共設施保留地撤銷徵收後原須於七月份繳回國庫之五億五千萬餘元，支應被告補辦本件徵收補償之經費（原證十二）。此一提案，被告亦當戮力爭取，以儘速補償其對原告漏未徵收之重大疏失；即便財源拮据，亦應遵照監察院糾正案之審查意見第三項之（二）：「將本案列為優先補辦徵收施政項目，並訂定確實可行之取得期限，積極提前辦理。」及台北縣政府九十一年六月十九日北府工新字第０９１０２８０１０５號函之建請：「依所編列之財源先行補辦徵收或協議價購事宜。」俾疏民困！被告主張：
一、依土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力。該條例第十一、十三、十四、十七、十八、十
九、二十等條定有明文。原告所有坐落台北縣○○鄉○○○段五股坑小段六四─一０、六九─一０三地號土地，因漏未辦理徵收，現上揭土地所有權仍屬原告所有，有土地登記謄本在卷可稽，因此上揭土地係屬於未徵收之土地。又關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並且核准為前提，而本件並無徵收處分之存在，則原告對於被告並無發生財產上給付請求權之公法上原因。原告逕行請求系爭土地之徵收補償費，於法尚有未合。最高行政法院九十一年度判字第七四七號、鈞院八十九年度訴字第十號、第十三號、第三十二號、第一四四號迭著成判決（被證一）。本件系爭土地既未經徵收程序，應不發生補償費之問題，原告請求被告給付補償費，顯無理由。
二、至於司法院釋字第四００號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語，惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因。從而原告於無徵收處分存在狀況下，請求給付系爭土地徵收補償費於法無據。（鈞院八十九年度訴字第三二號判決參照）
三、原告之請求既無理由，自無所謂利息損失之問題，關於此部分，併請駁回。另關於所謂相當於租金利益損失部分，本件系爭土地具有公用地役關係存在，為原告所自承。是本件系爭土地為供公眾通行，尚非被告機關為自己使用之目的占有系爭土地，自難謂被告占有使用系爭土地，而致原告受有無法利用系爭土地之損失，原告此部分之請求，亦無理由。
理 由
一、依土地徵收條例規定，關於土地徵收及補償之作業，係由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力。該條例第十一、十三、十四、十七、十
八、十九、二十等條定有明文。
二、緣原告於八十七年繼承先父黃皆明名下所有坐落於台北縣○○鄉○○○段五股坑小段六四─一０及六九─一０三兩筆地號土地，前開土地與鄰近之五九、六九等地號於六十六年間經編定為台北縣五股鄉都市計畫Ⅲ─五號道路，現已規劃為台北縣○○鄉○○路○段之都市計畫十二米之道路用地。且於七十八至八十年間，台北縣五股鄉公所即陸續將除前開地號外之相鄰土地按公告現值辦理徵收並核發補償金，惟獨漏系爭土地未為發放徵收補償費予原告，原告不服，主張如事實欄所載。
三、經查，本件原告等繼承之系爭土地，於六十六年間經編定為台北縣五股鄉都市計畫Ⅲ─五號道路用地，於七十八至八十年間，相鄰土地均經辦理徵收補償完畢，而於徵收補償清冊漏列原告等所有系爭土地，現係作○○○鄉○○路○段之十二米之道路用地使用中之事實為兩造所不爭執，自堪信為真實。
四、原告本件起訴係主張依行政訴訟法第八條規定，以徵收之公法上原因，請求被告給付徵收補償費，惟查：
（一）按「土地徵收，依本條例之規定，本條例未規定者，適用其他法律之規定。」、「本條例所稱主管機關：在中央為內政部；在直轄市為直轄市政府，在縣（市）為縣（市）政府。」、「申請徵收土地或土地改良物，應由需用土地人擬具詳細徵收計畫書，並附具徵收土地圖冊或土地改良物清冊及土地使用計畫圖，送由核准徵收機關核准，並副知該管直轄市或縣（市）主管機關。」、「徵收土地或土地改良物，由中央主管機關核准之。」、「徵收土地或土地改良物應發給之補償費，由需用土地人負擔，並繳交該管直轄市或縣（市）主管機關轉發之。」土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十三條、第十四條、第十九條分別定有明文。準此，有關系爭土地之徵收核准機關，應為內政部，而補償機關為臺北縣政府，而被告五股鄉公所僅係「需用土地人」之法律地位而已，合先敘明。
（二）經查本件被告既僅係需用土地人，而發給徵收補償費之機關，為該管直轄市或縣（市）主管機關即台北縣政府，而非為需用土地人之被告，則原告訴請被告應給付徵收補償費之被告適格即有欠缺。且查人民與中央或地方機關間，因公法上原因發生財產上之給付，得提起給付訴訟，行政訴訟法第八條固訂有明文。原告雖主張其訴之聲明係依照司法院釋字第四○○號、第四二五號解釋作為請求權依據。惟按「關於人民權利權利義務之事項應以法律定之」，中央法規標準法第五條第二款定有明文，此即法律保留原則。而關於土地之徵收及補償之事項，依現行土地徵收條例規定，關於土地徵收補償費，應由需用土地人先與土地所有權人以協議價購或其他方式取得，如無法取得時，再提出徵收土地之申請，經中央主管機關內政部核准後，通知執行機關該管直轄市或縣（市）主管機關，主管機關應即公告三十日，需用土地人則將補償地價繳交主管機關於公告期滿後十五日內轉發，否則徵收案從此失其效力；又被徵收土地權利關係人對於徵收補償價額不服前項查處情形者，該管直轄市或縣（市）主管機關得提請地價評議委員會復議，土地權利關係人不服復議結果者，得依法提起行政救濟，此觀土地徵收條例第十一、十三、十四、十七、十八、十九、二十、二十二等條之規定自明。因此關於徵收補償地價之發放，應以需用土地人已經申請徵收並經核准為前提，亦即必須已經徵收土地，方有補償可言；對補償金額不服，始得依法提起行政救濟；而查本件並無徵收處分之存在，則二造間並無發生財產上給付請求權之公法上原因；司法院釋字第四○○號解釋固指既成道路成立公用地役關係者，其所有權人因公益而特別犧牲其財產上之利益，國家自應依法律之規定辦理徵收給予補償及若在某一道路範圍內之私有土地均辦理徵收，僅因既成道路有公用地役關係而以命令規定繼續使用，毋庸同時徵收補償，顯與平等原則相違等語；惟該解釋內亦明言「國家應依法律之規定辦理徵收給予補償」，亦即應依實定法之規定辦理徵收給予補償，而非謂「國家應依本解釋辦理補償」；此另由該號解釋亦敘明「．．．各級政府如因經費困難，不能對上述道路全面徵收補償，有關機關亦應訂定期限籌措財源逐年辦理或以他法補償。．．．」等語，足證該解釋僅係為國家立法及施政之指針，並非可作為向國家請求財產上給付之公法上原因；次按「既成道路成立公用地役關係，首須為不特定之公眾通行所必要，而非僅為通行之便利或省時；其次，於公眾通行之初，土地所有權人並無阻止之情事；其三，須經歷之年代久遠而未曾中斷，所謂年代久遠雖不必限定其期間，但仍應以時日長久，一般人無復記憶其確實之起始，僅能知其梗概（例如始於日據時期、八七水災等）為必要。」，亦有上開解釋理由書可參，本件原告對於上開道路是否為既成道路，迄未舉證以實其說，被告復否認為既成道路，則原告逕以其為既成道路，主張適用釋字第四○○號及第四四○號關於既成道路之解釋據以請求，亦無可採。
（三）從而，本件關於原告請求被告給付徵收補償費部分，其訴為無理由，應予駁回，其併請求遲延利息部分，亦因而失所附麗，應併予駁回。
三、原告請求相當於租金之損害部分：原告主張被告漏未辦理徵收，而將土地開闢為道路使用，請求被告給付相當於租金之損害一節，經查，系爭土地所有權現仍屬原告所有為兩造所不爭執，原告未經徵收，予以開闢為道路使用，核屬為非法之侵權行為，原告應屬請求國家賠償，原告雖主張係依行政訴訟法第七條合併請求云云。惟查，
（一）按「提起行政訴訟，得於同一程序中，合併請求損害賠償或其他財產上給付。」固為行政訴訟法第七條所明定，惟依據本條合併提起損害賠償或財產給付之訴，須有主訴訟亦即撤銷訴訟、確認為違法或無效訴訟或請求判決作成處分或特定內容處分之課以義務訴訟存在，且經判決認定為有理由方其前提要件，而且合致於損害賠償或其他給付之法定要件時，始屬有理由，本件既無主訴訟存在，則原告之訴，自所失所附麗。
（二）其次，民事訴訟法第二百四十八條之規定，「對於同一被告之數宗訴訟，除定有專屬管轄者外，得向就其中一訴訟有管轄權之法院合併提起之。但不得行同種訴訟程序者，不在此限」雖為行政訴訟法第一百十五條所準用，然準用之範圍應取向於行政訴訟與行政法律關係之特性作解釋，尚非得完全移植民事訴訟之訴訟進行態樣。
（三）次查，國家使用人民財產所形成之法律關係，或為合法且具有目的性侵害之公用徵收關係，或為違法有責性之侵害而形成之國家賠償案件，二者具不同之法律要件，而且特定案件事實僅有可能成立其中一種，而不可能發生「擇一」成立的法律關係，原告本件所提起之給付訴訟，即係基於徵收之法律關係有所請求，與基於國家賠償關係主張賠償者，係屬二事，在我國救濟體系中，此二者分屬行政法院及普通法院管轄，亦非得行同種訴訟程序之情況，而不符合前揭民事訴訟法之規定，是以行政訴訟之審理不得准許此二項訴訟於同一程序中合併提起。
（四）末查，縱認原告得就請求國家賠償部分於本件主張，惟查，行政訴訟法第七條規定，僅係就本應依民事訴訟程序提起之國家賠償訴訟，得合併於前開撤銷訴訟等行政訴訟案件中提起，惟關於其他實體及程序要件，仍應依國家賠償法之規定辦理，包括時效、起訴先行程序．．等，要屬當然之解釋，而本件原告於提起給付訴訟前，亦未依國家賠償法第十條規定，先以書面向賠償義務機關請求並經協議之先行程序，則其起訴為不合法，亦應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第一百零四條，民事訴訟法第八十五條第一項前段、第七十八條判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 八 日
臺北高等行政法院第五庭
審判長法官 葉百修
法官 劉介中法官 黃清光右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十二 月 八 日
書記官 楊子鋒