臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五二四九號
原 告 甲○○訴訟代理人 陳金泉律師
葛百鈴律師李瑞敏律師被 告 勞工保險局代 表 人 乙○總經理）訴訟代理人 丙○○
丁○右當事人間因勞保事件，原告不服行政院勞工委員會中華民國九十二年九月十九日（發文日期：九十二年九月三十日）勞訴字第○九二○○三五七七四號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）八十六年十一月三十日由寶隆國際股份有限公司（下稱寶隆公司）退職申請勞工保險老年給付，並經被告於八十六年十二月十五日核發其十七個月老年給付在案。原告於九十一年十一月七日致函被告，申請依九十年十二月二十一日修正施行之勞工保險條例第十二條第二項及第三項規定補發其六十年九月十六日停保前保險年資併計後老年給付差額。案經被告審查，以其係於八十六年十一月三十日退職，與規定不符，乃以九十一年十二月四日保給老字第○九一六○五五四一九○號函（下稱原處分）否准所請。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，亦經該會以九十二年五月十二日九十二保監審字第○六○一號審定書審定駁回，原告仍不服，提起訴願，嗣經行政院勞工委員會訴願決定書駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明求為判決：
⒈訴願決定、爭議審定及原處分均撤銷。
⒉被告應作成給付原告新台幣（下同）一、一八一、四○○元之行政處分，並自八十六年十二月十六日起至清償日止按年利率百分之五計算之利息。
⒊訴訟費用由被告負擔。
㈡被告聲明求為判決：如主文所示。
三、兩造之爭點：程序方面在於原處分是否係就原告老年給付申請案之第二次裁決？實體上方面在於原告有無現行勞工保險條例第十二條規定之適用？㈠原告主張之理由：
⒈原告提起本件訴訟確有權利保護之必要。
⑴按被告抗辯六十年八月七日於台灣化學纖維股份有限公司（下稱台化公司）
調升職務為副廠長，其投保單位於六十年九月十六日向被告申報退保，原告未有不服，且早經勞工保險監理委員會於八十八年一月十三日（八七）保監審字第一七八二號審定駁回在案確定，原告再行爭執，顯有可議云云。⑵惟查，原告雖曾就七十年十月三十日前年資不得併計而短少勞工保險老年給
付向被告及勞工保險監理委員會提出救濟而遭駁回在案。惟原告於九十一年十一月七日向行政院勞工委員會提出陳情，被告於九十一年十二月四日函覆原告上揭陳情於法不合，並於說明二第五項敘明：「台端如對本件核定之行政處分有異議時，得依勞工保險爭議事項審議辦法第三條規定，於接到本函之翌日起六十日內，逕向勞工保險監理委員會申請審議。」足見被告係另為行政處分，且經過實體審理而從實體上駁回原告之陳情。學理上稱此行政機關就同一事件重新處理，並於實體上做成新決定，皆成立另一行政處分，而屬第二次裁決。此乃因行政機關關於行政處分已不可爭訟後，如就事實或法律觀點重為審查，做成第二次裁決，則無亦拋棄第一次決定之不可爭訟性，當事人得對第二次裁決本身為爭訟，行政機關並不得再主張原處分之不可爭訟性。
⑶再者，經原告向勞工保險監理委員會提出審議後，勞工保險監理委員會亦係
從實體上駁回原告審議之請求，並敘明原告可再向行政院勞工委員會提起訴願救濟，而行政院勞工委員會所為訴願決定理由，亦非從程序上以同一事件一事不再理為由駁回原告訴願，而係從實體上為駁回原告訴願之決定。⑷從而由右揭原處分、爭議審定、訴願決定內容均可知，原告係依被告、審議
機關，訴願機關之裁示，依法向鈞院提起行政訴訟救濟，被告係重新為行政處分而屬第二次裁決，原告自得再提起本件課予義務訴訟以求救濟，而有權利保護必要。
⒉六十二年十一月二十日修正公布施行之勞工保險條例施行細則第十五條規定，顯已逾越母法授權範圍與憲法第二十三條規定意旨不符，應不予適用：
⑴按原處分、審議審定及訴願決定均同認原告六十年九月十六日以前年資不能
併計，無非略以：「惟查五十八年七月十一日及六十二年十一月二十日修正公布施行之勞工保險條例施行細則，均於第十五條明文規定，產業公司、行號之被雇人員，其代表雇方行使管理權之各級業務行政主管人員，不得參加勞工保險。惟嗣前勞工行政中央主管機關內政部六十二年十二月十九日台內社字第五五八二五二號函示規定略以，廠礦事業機構及公司、行號，除雇主外，被僱無工會會員資格而實際從事工作領取薪資者，一律准予自願投保。
查本件訴願人（按即原告）於六十年八月七日於台化公司調升職務為副廠長，依當時勞工保險條例施行細則之規定，不得參加勞工保險，而於六十年九月十六日退保。然依前揭內政部函釋，訴願人於六十二年十二月十九日後即可自願投保，惟訴願人遲至七十年十月三十日始再由正隆股份有限公司再行申報加保，其因停保期間已逾二年，依當時適用之勞工保險條例第十五條第二項規定，其六十年九月十六日以前之保險年資不予併計，自屬有據。」云云。
⑵惟查，右揭五十八年七月十一日及六十二年十一月二十日修正公布施行之勞
工保險條例施行細則第十五條規定，顯已逾越母法授權範圍，而違反憲法第二十三條規定之意旨，理由如后：
①依法行政原則乃支配法治國家立法權與行政權關係之基本原則，亦為一切
行政行為必須遵循之首要原則，行政程序法第四條規定：「行政行為應受法律及一般法律原則之拘束。」而依法行政原則，向來均區分為法律優越及法律保留原則。而所謂法律保留原則，即沒有法律授權行政機關即不能合法的作成行政行為，又稱積極依法行政原則，此有學者吳庚之見解可供參照。
②而我國憲法第二十三條明文規定，人民之自由權利，非有法律根據不得限
制，且在干預人民自由權利之干涉行政內，應適用法律保留原則，司法實務及學界通說向無疑問。是涉及人民權利限制之事項，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定，若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾越母法授權之範圍，始為憲法所許。如子法逾越母法授權範圍，與憲法第二十三條規定意旨不符者，則子法應無效，不予適用，此亦有司法院釋字第二六八、二七四及五六八號解釋等可資參照。
③本件系爭五十八年七月十一日及六十二年十一月二十日修正公布施行之勞
工保險條例施行細則第十五條雖規定，產業公司、行號之被雇人員，其代表雇方行使管理權之各級業務行政主管人員，不得參加勞工保險。惟查當時五十七年七月二十三日及六十二年四月二十五日有效之母法勞工保險條例並無任何一項明文規定右揭情形之「勞工」不得參加勞工保險而必須強制退保。勞工保險條例更且於第八條明文規定：「年滿十四歲以上之勞工『應』全部加入勞工保險為被保險人」，則足見上開施行細則之規定，顯已逾越母法授權範圍，與憲法第二十三條規定意旨有違，依前揭大法官會議解釋意旨自應不予適用。
④而如同本件，勞工保險條例施行細則逾越母法授權範圍而經司法院大法官
解釋宣告違憲之事例，可再參照司法院釋字第五六八號解釋意旨自明。勞工依法參加勞工保險及因此所生之公法上權利，應受憲法保障。關於保險效力之開始、停止、終止及保險給付之履行等事由，因屬勞工因保險關係所生之權利義務事項，攸關勞工權益至鉅，其權利之限制，應以法律定之，且其立法目的與手段，亦須符合憲法第二十三條之規定。若法律授權行政機關發布命令為補充規定者，該命令須符合立法意旨且未逾母法授權之範圍，始為憲法所許。勞工保險條例施行細則第十八條關於投保單位有歇業、解散、破產宣告情事或積欠保險費及滯納金經依法強制執行無效果者，保險人得以書面通知退保；投保單位積欠保險費及滯納金，經通知限期清償，逾期仍未清償，有事實足認顯無清償可能者，保險人得逕予退保之規定，增加勞工保險條例所未規定保險效力終止之事由，逾越該條授權訂定施行細則之範圍，與憲法第二十三條規定之意旨未符，應不予適用。
⑶據此，被告適用逾越母法授權範圍之勞工保險條例施行細則第十五條規定認
原告六十九年九月十六日以前投保年資不能併計，上開行政處分顯不適法，應予以撤銷。
⑷至於被告另又以內政部六十二年十二月十九日台內社字第五五八二五二號函
，主張廠礦事業機構及公司、行號，除雇主外，被僱無工會會員資格而實際從事工作領取薪資者，一律准予自願投保，惟原告至六十年九月十六日退保後，並未自願投保，遲至七十年七月三十日始再加保，因停保期間逾二年，故六十五年九月十六日以前保險年資礙難併計云云。惟查，右揭內政部函釋，原告自始至終從不知悉（原告事實上遲至被告核定老年給付後，始知悉有右揭內政部函釋）當無從遵照右開內政部函釋自願投保，要不得將此項解釋令變更之情事，課予人民知悉從而違法「自願」加保之義務。更何況依當時勞工保險條例第八條規定，原告屬於強制加保對象，被告不思修改逾越母法授權之施行細則，卻以一紙行政解釋令課予人民「違法自願」加保之義務，依法亦不得將此不利益歸由人民承擔。
⒉被告應補發原告老年給付差額一、一八一、四○○元：
⑴查原告投保年資自四十九年五月十九日起至八十六年十一月三十日止，合計
三十七年六個月又十一日，依勞工保險條例第五十九條規定，保險年資合計每滿一年按平均月投保薪資，發給一個月老年給付，其保險年資合計超過十五年者，其超過部分，每滿一年發給二個月老年給付，但最高以四十五個月為限，滿半年者以一年計。同法第六十一條規定，被保險人年逾六十歲繼續工作者，其逾六十歲以後之保險年資最多以五年計，於退職時依第五十九條規定老年給付。但合併六十歲以前之老年給付，最高以五十個月為限。⑶因原告為000年0月000日出生，逾六十歲後仍繼續工作投保勞工保險
，則依前揭勞工保險條例第五十九條及六十一條規定，依法可得五十個月老年給付，乘上平均月投保薪資三五、八○○元，合計一、七九○、○○○元，扣除被告已核定六○八、六○○元，尚不足一、一八一、四○○元，被告應補發上開差額予原告。
⑷退萬步言，如 鈞院認原告七十年十月三十日以前之投保年資不能併計，則以原告實際投保年資計算，被告亦應補發原告七十一萬六千元之老年給付。
㈡被告主張之理由：
⒈按四十九年二月二十四日施行之勞工保險條例第十五條第二項規定「被保險人
停保二年後再加入保者，以新加入之被保險人論。」嗣六十八年二月十九日修正施行同條例第十二條規定「被保險人連續參加勞工保險已滿三十日者，於保險效力停止之日起六年內再參加保險時，其保險年資應予承認。」迄至七十七年二月三日修正公布同條例第十二條始規定「被保險人退保後再參加勞工保險時，其原有保險年資，應予併計。」九十年十二月十九日修正公布施行同條例第十二條為「被保險人退保後再參加勞工保險時，其原有保險年資，應予併計。被保險人於八十八年十二月九日以後退職者，且於本條例六十八年二月二十一日修正前停保滿二年，或七十七年二月五日修正前停保滿六年者，其停保前之保險年資應予併計。前項被保險人已領取老年給付者，得於本條施行後二年內申請補發併計年資後老年給付之差額。」又「被保險人於六十八年二月二十一日勞工保險修正生效前已停保滿二年，或現行條例修正生效（指七十七年二月五日）前已停保滿六年者，其停保前之保險年資應不予承認。」行政院勞工委員會七十七年八月六日台七十七勞保二字第一七一○四號函釋在案。另「依法律不溯既往原則，被保險人於現行勞保條例施行中發生勞保事故時，該例第十二條規定所謂『原有保險年資』，係指間斷不連續之保險年資經依各加保當時之勞工保險條例規定合計後之有效年資而言。」亦有最高行政法院（八十九年七月一日改制前為行政法院）八十五年度判字第二二七四號、九十一年度判字第一六八九號判決及七十九年十二月份庭長評事聯席會議可資參照。
⒉勞工保險條例自四十七年七月二十一日公布施行以來，其加保之對象乃隨經濟
環境之變遷而逐漸擴大範圍，歷經五十七年七月二十三日第一次修正、六十二年四月二十五日第二次修正、六十八年二月十九日第三次修正及七十七年二月三日第四次修正公布。五十八年七月十一日修正勞工保險條例施行細則第十五條，產業、交通、公用事業、公司行號及各業團體之被雇人員，其代表雇方行使管理權之各級業務行政主管人員，不得參加勞工保險之規定，係針對五十七年七月二十三日修正公布之勞工保險條例第八條所作之補充規定，迨勞工保險條例六十八年二月十九日第三次修正，將原第八條第二項，前項所稱勞工包括有工會會員資格之職員；在職勞工，其年屆六十歲而身體健康並願繼續工作，經雇主留用者，得仍參加勞工保險之規定，修正為前項所稱勞工，包括在職外國籍員工。故六十八年九月十一日修正之勞工保險條例施行細則，刪除原施行細則第十五條之規定。是本件原告六十年八月七日於台化公司調升職務為副廠長，即屬代表雇方行使管理權之各級業務行政主管人員，非具有工會會員資格之職員，依當時之五十七年七月二十三日修正勞工保險條例第八條及五十八年七月十一日修正勞工保險條例施行細則第十五條之規定，其投保單位自得向被告申報退保。又五十八年七月十一日修正勞工保險條例施行細則第十五條規定，未曾遭受違憲之宣告，即無逾越母法授權之問題。本件原告六十年八月七日於台化公司調升職務為副廠長，其投保單位於六十年九月十六日向被告申報退保，原告未有不服，而提起行政救濟，被告受理其投保單位六十年九月十六日申報其退保，當已確定，原告迄今再為主張，自有可議。
⒊內政部六十二年十二月十九日台內社字第五五八二五二號函示規定，僅屬允許
符合之勞工「自願加保」，並非強制規定，投保單位是否為其所屬符合上開函示之勞工，申報參加勞工保險，具有選擇權。是本件原告之投保單位，未依上開函示為其申報加保，並無違法之問題。原告之見，顯有誤會。
⒋原告於八十七年九月五日函請被告補發其六十年八月七日因升任副廠長致停保
超過二年以上之老年給付，案經被告審查，以八十七年九月十八日八七保給字第一○一三○二二號函否准其所請。原告不服，向勞工保險監理委員會申請審議，案經該會審定駁回，原告未提起訴願，被告之處分已告確定，不因原告另案提起本件訴訟而得更行主張上開年資之補發。又原告既於八十六年十二月十五日已領取老年給付，顯與九十年十二月十九日修正公布施行勞工保險條例第十二條第二項所規定「八十八年十二月九日以後退職者」之要件不合，亦無再為主張上開年資補發之餘地，原告之見，顯有誤會。
理 由
一、本件訴訟程序進行中，被告之代表人已變更為乙○，此有行政院九十三年六月十五日院授人力字第○九三○○六二七六一號令在卷可按，茲由新任代表人具狀聲明承受訴訟，核無不合，應予准許。
二、本件兩造不爭之原告自四十九年五月十九日起以台灣紙業股份有限公司新營紙廠為投保單位，參加勞工保險為被保險人，於五十四年五月五日退保；五十五年四月十四日由正隆公司加保，五十五年八月六日退保；五十五年八月二十七日由台化公司加保，六十年八月七日於台化公司調升職務為副廠長，依當時勞工保險條例施行細則第十五條之規定不得參加勞工保險，乃於六十年九月十六日退保；迄至七十年十月三十日始再於正隆公司加保，其後陸續於服務之公司加保，並於八十六年十一月三十日由寶隆公司退職，向被告申請勞工保險老年給付，被告於八十六年十二月十五日，按月平均投保薪資三五、八○○元計算核給十七個月計六○八、六○○元之老年給付。原告於八十七年九月五日函請被告就原告前因升任副廠長致停保超過二年以上之年資補發老年給付，經被告以八十七年九月十八日八七保給字第一○一三○二二號函否准，原告申請爭議審定亦遭駁回。原告於九十一年十一月七日致函被告，申請依九十年十二月二十一日修正施行之勞工保險條例第十二條第二項及第三項規定補發其六十年九月十六日停保前保險年資併計後老年給付差額，案經被告以原處分否准所請等情，並有勞工保險老年給付申請書、勞工保險現金給付收據、勞工保險被保險人投保資料表、原告九十一年十一月七日陳情書、原處分附於原處分卷，原告八十七年九月五日函、被告八十七年九月十八日八七保給字第一○一三○二二號函、勞工保險監理委員會八十八年一月三十日（八七）保監審字第一七八二號審議勞工保險爭議事項審定書附於本院卷可稽，堪認為真實。是本件之爭執，於程序上厥在於原處分是否係就原告老年給付申請案之第二次裁決？於實體上則在於原告有無現行勞工保險條例第十二條規定之適用？茲分別論述如下：
三、關於原處分是否係就原告老年給付申請案之第二次裁決？㈠查被告於八十六年十二月十五日即已依原告同年月五日之申請，核給原告老年給
付六○八、六○○元，已如前述。原告於上開核定後，於八十六年十二月三十一日表示不服之意旨，經被告於八十七年一月二十日以八七保給字第一○○○一四一號函復在案，原告復於八十七年一月二十六日表示不服之意旨，再經被告於八十七年二月十三日函復在案，此均有兩造之書函附於本院卷可按。嗣原告再於八十七年九月五日函請被告就原告前因升任副廠長致停保超過二年以上之年資補發老年給付，復經被告以八十七年九月十八日八七保給字第一○一三○二二號函重申前旨，並為救濟期間及方法之附記，原告據此申請爭議審議，經勞工保險監理委員會八十八年一月三十日（八七）保監審字第一七八二號審議勞工保險爭議事項審定書駁回審議之申請，維持上開處分，並亦為救濟期間及方法之附記，此亦有上開處分書及審定書附於本院卷可參，且查原告並未就上開處分及爭議審定結果提起訴願，此亦為兩造所不爭，是原告於八十六年十二月五日之老年給付申請案已因其於八十六年十二月十五日之核定而告終結，且因原告於八十八年間未於收受審定書次日起三十日內提起訴願，而生形式上之存續力，即不可爭訟性。
㈡按勞工保險條例於九十年十二月十九日修正公布增訂第二項及第三項：「被保險
人於八十八年十二月九日以後退職者，且於本條例六十八年二月二十一日修正前停保滿二年或七十七年二月五日修正前停保滿六年者，其停保前之保險年資應予併計。前項被保險人已領取老年給付者，得於本條施行後二年內申請補發併計年資後老年給付之差額。」上開法條於第三項賦予已領取老年給付之被保險人申請補發同條第二項之老年給付差額申請權。查本件原告於九十一年十一月七日具「陳情書」主旨以「懇請遵照 總統九十年十二月十九日令公布修正勞工保險條例第十二條規定辦理。敬請核發勞保中斷年資，可合併計算補發老年給付差額新台幣一、一八一、四○○元。實感德便。」再遍觀全文亦無再援用其他法規為據，此有該「陳情書」附於原處分卷可按，是被告不因原告使用「陳情書」之字眼，即逕以陳情事件處理，而按原告所主張之依據即勞工保險條例第十二條第二項及第三項以原告係依法提出申請而開始行政程序，並於原告申請之內容範圍內作成原處分以終結該程序，且於原處分附記救濟期間及方法，在在均係依行政程序法有關處理人民依法申請事件之規定而為，審究原處分之性質，自係首次就原告之九十一年十一月七日申請案為裁決。原告誤引學理上所稱第二次裁決之見解，進而主張其原已不尋求行政救濟之前案，併於本件為爭執，委不足採。
四、於實體上則在於原告有無現行勞工保險條例第十二條規定之適用？㈠按「領取保險給付之請求權，自得請領之日起，因二年間不行使而消滅。」勞工
保險條例第三十條定有明文，而本件原告係於八十六年十一月三十日即由寶隆公司退職，已如前述，是無論原告前此是否曾就系爭老年給付差額提出申請，其於九十一年十一月七日始提出本件之申請，依上開規定，其請求權業已罹於時效而消滅。又原告既係於八十六年十一月三十日退職，則顯與前引勞工保險條例第十二條第二項「被保險人於八十八年十二月九日以後退職者」之要件亦不相符，是原處分否准原告之申請，於法有據。
㈡茲附予說明者，按六十二年四月二十五日修正之勞工保險條例第十五條規定：「
被保險人停保未滿二年，而已繳或依法免繳保險費或兩者合併滿三個月者，再加入保險時，其已繳或免繳保險費期間之權利概予承認。被保險人停保二年後，再加入保險者，以新加入之被保險人論。」六十八年二月十九日修正之同條例第十二條規定：「被保險人連續參加勞工保險已滿三十日者，於保險效力停止之日起六年內再參加保險時，其保險年資應予承認。」七十七年二月三日修正之同條例第十二條規定「被保險人退保後再參加保險時，其原有保險年資應予併計。」嗣立法院於九十年十二月六日三讀通過同條例第十二條第二項及第三項之修正案，規定：「被保險人於八十八年十二月九日以後退職者，且於本條例六十八年二月二十一日修正前停保滿二年或七十七年二月五日修正前停保滿六年者，其停保前之保險年資應予併計。前項被保險人已領取老年給付者，得於本條施行後二年內申請補發併計年資後老年給付之差額。」而其立法理由略以：「增訂第二項規定，明訂勞保年資合併計算之規定，適用於民國七十七年二月五日本條例修正公布前被保險人所有年資，使所有保險人皆不受停保超過兩年或六年年資即不得合併計算之限制。二、增訂第三項規定，明訂申請補發併計年資後老年給付差額之期限。」。按諸權力分立之立憲精神，行政機關於行政時，對於立法機關所訂之法律，自應尊重並遵守，是被告於補發老年給付時，自應依法律規定之要件而為處理。再上開勞工保險條例第十二條第二項修正理由雖未明白言及為何以八十八年十二月九日以後退職為要件，惟查法律制定是否溯及既往係立法者之權限，非行政法院所得審酌。
五、綜上所述，原告之主張，尚無可採，原處分以原告不合於九十年十二月十九日修正公布之勞工保險條例第十二條第二項之規定，否准原告於九十一年十一月七日之申請，認事用法，並無違誤，爭議審定及訴願決定，遞予維持，亦無不合，原告訴請如聲明所示，均無理由，應予駁回。
據上論結，原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
臺 北 高 等 行 政 法 院 第 四 庭
審 判 長 法 官 王 立 杰
法 官 黃 本 仁法 官 王 碧 芳右為正本係照原本做成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十 月 二十八 日
法院書記官 鄭 聚 恩