臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五二○九號
原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○被 告 臺北縣政府代 表 人 己○○代理縣訴訟代理人 壬○○
庚○○辛○○右當事人間因違反道路交通管理處罰條例事件，原告不服內政部中華民國九十二年九月二十四日臺內訴字第○九二○○○六六四九號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告於民國（下同）九十二年四月二十四日向被告提出陳情，請求依道路交通管理處罰條例第八十二條第一項規定排除臺北縣○里鄉○○路○○○巷口（即坐落臺北縣○里鄉○○里○段渡船頭小段六八九－二七地號土地）之非法障礙物，以維交通順暢及社區安全，案經被告逕移臺北縣政府警察局，由該局以九十二年五月六日北警交字第○九二○○三二八七六號函轉該局蘆洲分局派員實地瞭解後，以九十二年五月十四日蘆警交字第○九二○○一二三三四號函函復原告，略以：「…二、……經本分局派員前往瞭解，地屬私有地，且據最高法院八十八年度臺上字第八四三號之民事判決內載：『上訴人（富林建設股份有限公司）仍不得主張對被上訴人（地主張澄旺）之係爭土地有土地通行權』，既經司法請求確認通行權事件民事判決敗訴，自不宜以公權力介入排除障礙物」。原告乃於九十二年六月二十三日以其等向被告提出排除障礙物之請求，被告迄未處理，顯係應作為而不作為，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：⒈原告聲明：⒈訴願決定撤銷。
⒉被告應排除臺北縣○里鄉○○路○○○巷口上之植栽等障礙物。
⒉被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈訴願法第二條之不作為，意指中央或地方機關對於人民申請之案件，該案件依
法係應作為，中央或地方機關竟不作為而言，不論中央或地方機關係消極之不作為或以積極之函件、電話通知不作為，均屬該條之不作為，彰彰明甚。本件被告收受申請案後轉至臺北縣政府警察局再函轉蘆洲分局，由蘆洲分局函復表示其不作為之見解，其見解顯不合法，該函顯非作為可比，至為明顯。本件原告等之申請排除障礙倘為合法，被告不予以排除即為不作為，此為保障人民權益之當然解釋。
⒉臺北縣○里鄉○○路○○○巷口（即坐落臺北縣○里鄉○○里○段渡船頭小段
六八九－二七地號土地）係都市○○○○○道路之一部份，且為既成道路，此有臺北縣八里鄉公所之函件可憑，亦為最高法院八十八年度臺上字第八四三號之民事判決認定，系爭巷道全部為已有公用地役關係存在之既成巷道，任何人均可通行，彰彰明甚。惟前開六八九－二七地號土地自八十四年來遭地主蓄意設置障礙物，嚴重影響來往車輛通行安全，地主並藉此向隔壁大樓住戶要求巨額賠償，雖曾經臺北縣八里鄉公所函請地主恢復原狀，惟至今該土地地主仍置之不理。
⒊查該巷道部份係座落臺北縣○里鄉○○里○段渡船頭小段六八九－二七地號土
地，該土地地主蓄意破壞既成巷道之排水溝、設置圍籬等障礙，嚴重影響附近往來交通安全。再者，鄰近之富林美景大樓之地下樓層設置有大樓之發、供電設備、消防系統及停車位等，而其出入口面臨該既成巷道，亦為該圍籬障礙物所封堵，倘富林美景大樓偶發之緊急事故需消防救災等車輛進出，將無法通行，此非僅危及該大樓住戶之生命、財產，即附連近住戶之生命與財產亦堪憂慮。
⒋依道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第一款之規定，系爭六八九－二七
地號土地地主顯然已違反該規定，復經臺北縣八里鄉公所函請恢復原狀迄今已逾七年仍未履行，依行政執行法第二十七條第一項之規定，原告等爰依法申請被告直接強制執行之，俾保公益。
⒌被告迄未處理原告等之申請案已如上述，雖其下級機關曾來函謂：「經本分局
派員前往瞭解，地屬私有地；且據最高法院八十八年度臺上字第八四三號之民事判決．．．既經司法請求確認通行權事件民事判決敗訴，自不宜以公權力介入排除障礙物。」云云，惟查該判決已載明：「而既成巷道之通行，乃係基於公法上公用地役權反射利益之享受，任何人不得以私法上有通行權關係存在為由而訴請判決確認。從而，上訴人另主張係爭土地為既成巷道，請求確認有通行權存在，亦難准許。」申言之，此為公法上之公用地役權，非普通法院所能確認，自應由行政機關行使公權力排除障礙，該函顯有故意曲解之嫌。
㈡被告主張之理由：
⒈臺北縣政府警察局於接獲原告等之陳情後，即派員前往現地勘查並審酌相關資
料，且於九十二年五月十四日以蘆警交字第○九二○○一二三三四號函復陳情人敘明不宜介入執行之理由，即原告等所主張應排除之障礙物尚無道路交通管理處罰條例之適用，並無原告等所稱其主張係合法之申請，而有應作為而不作為之情形。
⒉台北縣○里鄉○○路○○○巷口（即坐落臺北縣○里鄉○○里○段渡船頭小段
六八九－二七地號土地）位於臺北縣八里鄉米倉村烏山頭二七之五號旁，其係由面臨寬廿五公尺道路處蜿蜒而上之既成巷道，鋪有柏油路面供公眾通行，經臺北縣政府警察局派員至現地勘查並拍照後，認定並無遭設置障礙物妨礙交通之事實，而是該既成道路旁大樓（富林美景大樓）地下停車場出入口遭圍堵，然依最高法院八十八年度臺上字第八四三號之民事判決，略謂「…次查，臺北縣政府工務局核准之建築設計圖說，係依建築物之起造人或設計人所提出之建築設計圖審核，在未違反建築法規之情況下，准以發給建造執照，是以上訴人興建大樓之地下停車場出入口之欲設於何處，乃其任意所選定者，上訴人既捨其所有土地東側臨寬廿五公尺路面而不為，則揆諸上開說明：上訴人自不得依民法第七百八十七條規定主張有私有袋地通行權存在．．．。上訴人為追求通街大衢之商業利益，以其個人之任意行為將面臨寬廿五公尺道路之部分規劃為四間店面建物及法定空地，而將地下停車場出入口任意設置於巷道內等情，則亦僅該出入口與公路無適宜之聯絡而已。上訴人仍不得主張，對被上訴人之係爭土地有通行權。」之意旨，該障礙物既非設置於既成巷道上致妨礙交通順暢與安全，臺北縣政府警察局在業務職掌內又無相關法令可據以執行之情形下，自不宜以公權力介入排除障礙物，因而侵害第三人之權益。
⒊八里鄉公所八十五年五月十四日函請地主恢復原狀之公函，僅為告知事實之文
書，且八里鄉公所就本件應無行政處分權，至多僅可視為行政指導，而非行政執行法所指之行政處分，當無該法第二十七條之適用，原告等自不得主張由被告直接強制執行。
⒋八里鄉公所八十五年五月十四日公函說明八里鄉米倉村烏山頭二七之五號旁之
通道係具有公用地役關係之既成巷道，應確保其通行順暢維護不特定人通行權益；臺北縣政府警察局依最高法院八十八年度臺上字第八四三號之民事判決見解並派員實地勘查及拍照採證確認後，認定原告所稱之障礙物未影響該巷道通行順暢，再者本件障礙物之位置既未影響該既成巷道之通行目的，且該既成巷道寬度未經界定不得逕予認定障礙物佔用道路，故無道路交通管理處罰條例之適用；另有關座落於臺北縣○里鄉○○里○段渡船頭小段六八九之二七地號土地上大樓地下停車場之出入口與該既成巷道橫向相交部份之通行權，民事判決原建商等敗訴確定，自不得主張其地下停車場出入口通行權的存在，故作成函復決定，非原告等所主張之「顯有故意誤解之嫌」。
⒌訴願法第一條第一項規定：「人民對於中央或地方機關之行政處分，認為違法
或不當，致損害其權利或利益者，得依本法提起訴願，．．．。」，所謂權利泛指個人在國家法律秩序中之法的地位，包括憲法或法律上所保護之利益，所謂利益則指尚未成為權利之各種值得保護之利益。本件原告等請求依道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第一款規定清除障礙物，按道路交通管理處罰條例其立法目的旨在謀求公共利益，未賦予個人得為對行政機關有所請求之權利，行政機關因該條例而拆除障礙，對個人事實上所享受之利益，僅係反射效果，觀諸行政法院六十一年裁字第一三七號判例：「查政府拆除違章建築，旨在謀求公共利益，非為保護土地所有人之私權，故違章建築之所有人或使用人認為拆除違章建築之處分為違法或不當，固得請求行政救濟，而土地所有人則不得因主管官署不為拆除處分，提起訴願或行政訴訟，良以土地所有人要求拆除地上他人之違章建築，其目的在於收回土地，純屬私權範圍，如有爭執，應循民事訴訟程序，以求解決，要無請求行政救濟之餘地。」可證，本件原告等既無公法上之請求權，其主張被告於法定期間內應作為而不作為係擬制之行政處分更於法不符。
理 由
甲、程序部分：
一、本件原告起訴時，被告之代表人為蘇貞昌，嗣於訴訟中變更為己○○，茲據新任代表人聲明承受訴訟，於法尚無不合，應予准許。
二、又原告乙○○、丁○○經合法通知，未於言詞辯論期日到場，核無行政訴訟法第二百十八條準用民事訴訟法第三百八十六條各款所列之情事，爰依被告之聲請，由其一造辯論而為判決，合先敘明。
乙、實體部分：
一、按行政訴訟法第一百零七條第一項各款係屬廣義之訴的利益要件，由於各款具有公益性，應由法院依職權調查，如有欠缺或命補正而不能補正者，法院應以裁定駁回之。至於欠缺當事人適格、權益保護必要之要件，屬於狹義的「訴的利益」之欠缺，此等要件是否欠缺，常須審酌當事人之實體上法律關係始能判斷，自以判決方式為之，較能對當事人之訴訟程序權為周全之保障，最高行政法院九十年六月份庭長法官聯席會議決議參照。次按人民因中央或地方機關對其依法申請之案件，於法令所定期間內應作為而不作為，認為其權利或法律上利益受損害者，經依訴願程序後，得向高等行政法院提起請求該機關應為行政處分或應為特定內容之行政處分之訴訟，行政訴訟法第五條第一項定有明文。因此，提起該條項課以義務訴訟之要件之一為原告已向主管機關提出申請。倘原告向無管轄權之機關提出申請，復以同一無管轄權機關為被告起訴請求為一定行政處分，即屬被告不適格，揆之前揭實務見解，自應以判決駁回之。
二、復按在道路堆積、放置或拋擲足以妨礙交通之物者，除責令行為人即時停止並消除障礙外，處行為人或其雇主新臺幣一千二百元以上二千四百元以下罰鍰，道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第一款定有明文；又違反道路交通管理處罰條例第六十九條至第八十四條，由警察機關處罰，同條例第八條第一項第二款亦有明文。揆之上開規定，遇有在道路上堆置障礙物足以影響交通時，有權責令行為人移除障礙之主管機關應為警察機關。本件原告主張系爭土地之地主任意於其居住之大樓停車場出口堆置障礙物，有道路交通管理處罰條例第八十二條第一項第一款之情形，縱認屬實，職掌該處罰事務之主管機關，應為台北縣警察局，而非被告。是以，原告以台北縣政府為被告提起本件訴訟，顯屬當事人不適格，且屬不能補正之事項，核其起訴顯無理由。原訴願決定駁回原告訴願，其理由雖有不同，但結論相同，應予維持，本件原告起訴為無理由，應予駁回。
丙、本件業經判斷如上，兩造其餘攻防方法均於本件論斷不生影響，爰不一一論述，併此敍明。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段、第二百十八條，民事訴訟法第三百八十五條第一項前段，判決如主文。
中 華 民 國 九十三 年 十一 月 廿 三 日
臺北高等行政法院 第七庭
審判長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一月 廿 三 日
書記官 張靜怡