臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05371號原 告 甲○○
乙○○丙○○丁○○戊○○己○○庚○○辛○○○壬○○原名：徐陳癸○○子○○辰○○丑○○寅○○卯○○上列十五人共 同訴訟代理人 孫世群律師被 告 臺北縣鶯歌鎮公所
設代 表 人 巳○○鎮長） 住訴訟代理人 謝財興律師上列當事人間因請求一併徵收事件，原告不服臺北縣政府中華民國92年10月6日北府訴決字第0920608889號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文被告應就如附表一所示土地，備齊如附表二所示之文件向內政部申請一併徵收。
訴訟費用由被告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○等所有坐落台北縣○○鎮○○○段235-3、235-4地號土地（下稱系爭土地）為北桃八三線用地並於民國（下同）87年間辦理公告徵收在案。其中235-3地號土地原面積為0.0068 公頃，徵收面積為0.0038公頃，剩餘
0.0030公頃；另235-4 地號土地，原面積為0.0121公頃，徵收面積為0.0071公頃，殘餘0.0050公頃，系爭土地經徵收後，殘餘部分已成為長條狀之排水溝，已不堪使用，原告等遂向被告臺北縣鶯歌鎮公所請求一併徵收，被告亦於87年7月17日會勘確認殘餘部分土地屬畸零地，合於一併徵收要件，惟以87年11月11日北縣鶯建字第19837號函復視財源再行辦理補徵收，89年12月4日北縣鶯建字第17229號函復儘速辦理補償及92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號函復因被告現尚無財源，俟經費充裕時再行通案辦理。原告等不服，向臺北縣政府提起訴願，經臺北縣政府以92年10月6日北府訴決字第0920608889號訴願決定：「92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號函之處分：原處分撤銷，由原處分機關於決定書送達之次日起3個月內另為適法之處分。餘不受理。」原告等仍表不服，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、被告應依法向內政部請求一併徵收原告系爭土地殘餘部分之所有權。
㈡、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：系爭土地經徵收後，剩餘土地呈長條狀分布於已完工之排水溝，已不堪使用，符合土地徵收條例第8條第1款「徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用者」之一併徵收要件，原告等更已依土地徵收條例第8條規定於徵收公告1年內提出申請，亦經有關機關於87年7月17日會勘確認符合一併徵收要件，然被告卻以87年11月11日北縣鶯建字第19837號、89年12月4日89北縣鶯建字第17229號、92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號否准原告等一併徵收申請。但查，原告等本件申請，既符合一併徵收條件，為被告所自承，且被告更已於88年度下半年及89年預算中編列原告所有之系爭土地徵收補償費2,289,000元，被告否准原告之申請，於法無據。又針對87年11月11日北縣鶯建字第19837號、89年12月4日89北縣鶯建字第17229號函，訴願決定並未說明如何認定原告係何時收受上開二行政處分，又如何認定原告提出訴願已逾訴願期間，原不受埋之決定，顯有違誤。
二、被告主張之理由：
㈠、程序部分：
１、姑且不論87年11月11日北縣鶯建字第19837號函，及89年12月4日89北縣營鶯建字第17229號函是否具有行政處分性質，原告等既就該二函件提起訴願，即應自行舉證已遵守訴願法第14條所定之期日，原告未予舉證，臺北縣政府處分訴願不受理，依法並無不合。
２、姑且不論92年1月28日北縣鶯建字第0910021337號函，是否具有行政處分性質？及臺北縣政府撤銷該函而為有利於原告之訴願決定，是否合法？該有利原告之訴願決定，送達兩造後，自次日起算，三個月期間尚未期滿，被告亦尚未表示任何處置，原告等竟又對該有利於己之訴願決定，提起本件之訴，程序上亦屬違法。
㈡、實體部分：
１、依據土地法第224條、第222條、第225條、第227條，第217條規定；89年2月2日公佈之土地徵收條例第2條、第13條、第14條、第17條、第18條、第19條、第8條第1項規定，可知在土地徵收之處分行為中，原告等僅在內部行為階段，有表達是否申請徵收之權而已。亦即就系爭土地而言，徵收核准機關為內政部，補償機關則為臺北縣政府，被告對外並無表示徵收及發給補償費與否之行政處分權。
２、依照上述土地徵收程序之說明，土地徵收之法律關係，除法令另有規定（例：如土地徵收條例第57條第2項）外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間之徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係甚明（參考本院91年度訴字第3174號判決）。原告等以被告為對象，請求辦理徵收，顯有誤解。
３、被告雖曾於87年7月17日參與「甲○○先生因土地被徵收後剩餘地申請一併徵收案」之會勘，並於會勘紀錄內表示同意「比照主徵收土地地價四成規定辦理」，惟此會勘記錄，係由臺北縣政府工務局、臺北縣政府地政局、臺北縣樹林地政事務所與被告等單位，實施之內部行政行為。被告既無核准徵收、發給補償費之權限，就上述徵收補償事項所為之意思表，本無形成或變更原告等公法上權利義務之效果，自不構成行政處分。原告等上開會勘紀錄，提起以行政處分為前提之訴願或課予被告特定給付義務（辦理徵收）之行政訴訟，於法亦有為合。基右理由，原告之訴要非有理，應予以駁回，以維法制。
理 由
甲、程序方面：
一、按行政訴訟法第第一百十一條第一項規定：「訴狀送達後，原告不得將原訴變更或追加他訴。但經被告同意，或行政法院認為適當者，不在此限。」原告於九十一年十二月二十四日之起訴狀之訴之聲明載明：「訴願決定不受理部分及被告87年11月11日北縣鶯建字第19837號、89年12月4日89北縣鶯建字第17229號之行政處分均撤銷，並命被告給付原告徵收補償費新臺幣2,289,000元。」係訴請被告應就原告所有系爭土地辦理一併徵收後予以補償，嗣訴狀送達後於言詞辯論期日經審判長行使闡明權，原告變更訴之聲明為：「被告應依法向內政部請求一併徵收原告系爭土地殘餘部分之所有權。」應係訴之變更，惟該變更係在最後言詞辯論終結前為之，其事實與起訴狀均同，不影響訴訟終結，被告亦表明無異議，本院認為適當，應予准許，先此敘明。
二、依據土地徵收條例第一條第二項、第二條、第十四條、第十九條明文及訴願法第十三條規定，再參司法院釋字第四二五號解釋意旨，土地徵收係國家因公共事業之需要，對人民受憲法保障之財產權，經由法定程序予以剝奪之謂，是土地徵收法律關係，除法律另有規定外，僅屬國家與需用土地人間之函請土地徵收、以及國家與私有土地所有權人（即被徵收人）間徵收補償之二面關係，需用土地人與私有土地所有權人間不發生任何法律關係，需用土地人函請徵收主管機關之行為，係屬行政機關內部行為，為事實行為。而人民申請作成行政處分者，拒絕其申請之復函亦屬行政處分；反之，人民申請作成事實行為者，拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分（最高行政法院九十三年度判字第五四四號判決參照）。從而，本件被告為土地徵收事件之需用土地人，並非徵收補償之主管機關，其所為之拒絕之答復則屬事實行為而非行政處分，原告固不得對被告提起撤銷訴訟或課予義務訴訟。
惟土地法第二百十七條規定係人民得請求徵收土地或土地改良物之特別要件，賦予其請求徵收土地之權利，據此，原告等自得為請求發動徵收。
三、惟按「人民與中央或地方機關間，因公法上之原因發生財產上之給付或請求作成行政處分以外之其他非財產上之給付，得提起給付訴訟。‧‧‧」，行政訴訟法第八條第一項定有明文，本件原告係依據土地法第二百十七條規定請求有關機關發動徵收（需用土地人是否為受申請人，詳下列實體部分論述）。訴之聲明係請求被告應依法向內政部請求一併徵收原告系爭土地殘餘部分之所有權。亦即，請求被告應依下列請求權相關規範，「報請」土地徵收主管機關，就原告共有系爭土地殘餘部分為徵收，應係請求為行政機關內部行為之事實行為，原告既係依行政訴訟法第八條第一項之規定，提起一般給付訴訟，是以本件並無經訴願前置程序之必要，本件關於前置程序是否合法，本院自無庸再予審酌。
乙、實體方面：
一、本件應適用之法規：按土地徵收條例於八十九年二月二日公布施行，於該條例公布施行前，有關土地徵收事項，應依土地法第二○八條至第二四七條之規定辦理。其中關於一併徵收之實體構成要件，即是否符合一併徵收要件及是否已逾申請一併徵收法定期間，自應依當時土地法之相關規定審查之。另因原告之延宕遲未向內政部申請一併徵收，致於本院審理本案時土地徵收條例業已施行，則依程序從新原則，本院為勝訴判決，命被告即需用土地人之向內政部申請一併徵收，被告自應依土地徵收程序之新法即土地徵收條例之相關規定辦理，先此敘明。
二、原告得否逕以需用土地人為被告請求一併徵收系爭土地殘餘部分？
1、按土地法第二百二十四條規定「徵收土地應由需用土地人擬具詳細徵收計劃書並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖依前二條之規定分別聲請核辦」，第二百二十二條規定「徵收土地由中央地政機關核准之」，第二百二十五條規定「中央地政機關於核准徵收土地後，應將原案全部通知該土地所在地之該管直轄市或縣（市）地政機關」，第二百二十七條規定「直轄市或縣（市）地政機關於接到中央地政機關通知核准徵收土地案時，應即公告，並通知土地所有人及他項權利人。土地權利利害關係人對於第一項之公告事項有異議者，應於公告期間內向直轄市或縣（市）地政機關以書面提出。」，第二百十七條規定「徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內向直轄市或縣（市）地政機關要求一併徵收之」；綜合上開規定，土地徵收流程，係由需用土地人擬具詳細徵收計劃書；並附具徵收土地圖說及土地使用計劃圖，報請中央地政機關核准（土地法第二百二十四條），中央地政機關核准後，通知所在地之縣市地政機關辦理公告，公告期間為三○日；土地權利害關係人，對於公告事項有異議者，應於公告期間內，提出異議（土地法第二百二十五條、二百二十六條）。若徵收土地之殘餘部分，面積過小或形勢不整，致不能為相當之使用時，所有權人得於徵收公告期滿六個月內，向縣市地政機關要求一併徵收之（土地法第二百十七條）。是以若合於土地法第217條一併徵收之法律構成要件，土地所有權人得向縣市地政機關請求一併徵收土地所有權。
2、依土地法第217條規定，係土地所有權人向縣市地政機關請求一併徵收，惟縣市地政機關顯非本件土地徵收之需用土地人，再依上開規定縣市地政機關亦非核准徵收之主管機關（核准徵收之主管機關為內政部），所以土地徵收條例施行細則第7條乃規定：「依本條例第八條第一項規定申請一併徵收殘餘土地或建築改良物案件，由直轄市或縣 (市)主管機關會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣 (市)主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之；‧‧‧‧」另內政部91年8月28日台內地字第0910061549號令頒之「申請土地徵收注意事項」參、一併徵收之第二點亦有相同規定「‧‧‧會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄；合於規定者，由直轄市或縣 (市)主管機關轉需用土地人，檢附一併徵收土地或土地改良物清冊及有關圖籍、文件，報請中央主管機關核准之；‧‧‧‧」，則以依上開施行細則及作業要點之規定，縣市地政機關僅係接受一併徵收申請，會同需用土地人、申請人及其他有關機關實地勘查，並作成勘查紀錄之調查機關，若縣市地政機關已作成勘查紀錄，並認為合於一併徵收規定者，係由直轄市或縣 (市)主管機關轉需用土地人報請中央主管機關核准之，仍應由需用土地人申請一併徵收，是以依實務作法且在解釋上，申請一併徵收之程序自應賦予原告即土地所有權人為請求權人，得以需用土地人為被請求人，請求權之內容為備妥徵收計劃書等文件報請徵收主管機關（內政部）核准，即此一機關內部之事實行為之公法請求權。否則如本件情形，縣市地政機關已認定符合一併徵收之要件，且已發函命需用土地人應辦理一併徵收，但需用土地人仍拒不辦理，自應承認人民有請求需用土地人發動申請一併徵收事實行為之請求權，如此方能於對土地所有權人有利判決確定後，由土地所有權人聲請強制執行（行政訴訟法第8編），始克達到土地法第217條一併徵收之規範保護目的，所以本件原告逕以需用土地人為被告，為命被告向內政部申請一併徵收之公法上給付之請求，自屬適格。
3、至被告依法報請後，土地徵收主管機關內政部究應作成核准處分否，允宜留待主管機關依受理需用土地人申請土地徵收時之法規要件處理。另土地徵收條第8條第3項雖規定：「一併徵收之土地或建築改良物殘餘部分，應以現金補償之。」之條文，但係為免影響區段徵收之抵價地分配，延誤區段徵收作業時程所為之規定，此觀之土地徵收條第8條第3項之立法理由甚明，尚無從以該規定，即謂原告得跳過上開申請及核准程序，逕為請求現金補償，補償費部分雖經原告訴之變更後未為請求，但應附此敘明。至於將來內政部若予核准系爭殘餘土地應予一併徵收，被告仍未予繳交徵收補償費，其法律效果如何，是否仍採徵收無效說？或應賦予原告有徵收補償費之公法請求權？係屬另案，並非本件所應審究之範圍，玆不予深論。
三、原告是否於法定徵收公告期滿六個月內，向縣市地政機關要求一併徵收？經查，原告為辦理鶯歌鎮桃八三線中正三路道路拓寬工程，曾依上述程序，報請核准徵收參加人所有坐○○○鎮○○○段235-3 、235-4地號之系爭土地，並經台灣省政府以87年5月14日87 府地2字第45125號。原告在自六個月內，即八十七年六月十日即以陳情書向台北縣政府要求一併徵收系爭土地徵收殘餘之部分，此有上開核准徵收函附於本院卷及陳情書附於不可閱卷宗可稽。再同年七月十七日即會同本府地政局等相關人員會勘系爭土地現狀是否符合一併徵收之要件，有會勘紀錄附於原處分卷可查，此外並有原處分機關於八十七年十一月十一日以北縣鶯建字第一九八三七號得證，是本件原告確於申請一併徵收之法定期間內申請，自屬合法。
四、本件系爭土地殘餘部分是否合於土地法第217條之要件？查原告等人為坐○○○鎮○○○段235-3、235-4地號土地原所有權人陳永順之繼承人，此為兩造所不爭之事實，再查上開土地其中235-3地號土地原面積為0.0068公頃，徵收面積為
0.0038公頃，剩餘0.0030公頃；另235-4地號土地，原面積為
0.0121公頃，徵收面積為0.0071公頃，殘餘0.0050公頃，系爭土地經徵收後，殘餘部分已成為長條狀之排水溝，已不堪使用，面積地形符合一併徵收條件，有87年7月17日會勘紀錄及台北縣政府87年8月25日87北府地四字第264497號函附於原處分卷可按，並為被告所不爭執，此外被告並於八十八年度下半年及八十九年度預算編列土地徵收補償費新台幣二百二十八萬九千元，有原處分機關總預算歲出計劃說明提要費用明細表附卷可稽。系爭土地殘餘部分合於土地法第217條之要件，應可認定。
丙、從而，本件系爭土地符合一併徵收之程序（法定期限內申請）及實質（徵收土地之殘餘部分面積過小或形勢不整而不能為相當之使用者）之要件，需用土地人即負有依法檢附徵收計劃書類辦理徵收之義務，而無對申請徵收之與否為裁量之餘地。被告以財源論為裁量理由，主張暫緩徵收云云，顯不可採。本件原告之訴，為有理由，應准如主文所載。
據上論結，本件原告之訴為有理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 94 年 1 月 21 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 葉百修
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後20日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後20日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 94 年 1 月 21 日
書記官 黃明和