臺北高等行政法院判決
92年度訴字第05386號原 告 甲○○被 告 銓敘部代 表 人 乙○○（部長）訴訟代理人 丁○○
丙○○上列當事人間因優惠存款事件，原告不服公務人員保障暨培訓委員會中華民國92年10月6日92公審決字第0227號復審決定，提起行政訴訟。本院判決如下：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
壹、事實概要：緣原告甲○○原任臺北市政府捷運工程局（下稱北市捷運局）秘書，其屆齡退休案，前經被告銓敘部以民國（下同）92年5月27日部退三字第0922253444號函核定自同年7月16日退休生效，並於同函說明三、備註：㈡註記蘇秘書非屬依行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點（下稱待遇支給要點）之公務人員俸額標準表（下稱俸額標準表）支（俸）薪之公務人員，依規定不得辦理優惠存款（按：指依退休公務人員公保養老給付金額優惠存款要點〔下稱優惠存款要點〕辦理優惠存款），及於同函所送之公務人員月退休金證書附記欄加註：公保養老給付不得辦理優惠存款等在案。原告對於上開審定之結果有異議，向被告申請重行審定公保養老給付金額得辦理優惠存款，經被告以92年7月4日部退一字第0922262081號書函核復略以，於法未合，實難照辦。原告不服，提起復審，旋遭駁回，遂向本院提起行政訴訟。
貳、兩造聲明：
一、原告聲明求為判決：
㈠、復審決定及原處分均撤銷。
㈡、被告應將其在原告92年5月27日部退三字第0922253444號函退休金證書所附註之「不得辦理優惠存款」字句予已註銷，並准原告就52年12月至78年任職公職期間所領取之公保養老給付，辦理優惠存款；並給付自92年7月16日起計算之優惠存款利息。
㈢、訴訟費用由被告負擔。
二、被告聲明求為判決：
㈠、駁回原告之訴。
㈡、訴訟費用由原告負擔。
參、兩造之爭點：
一、原告主張之理由：
㈠、行政機關行使職權應受憲法上平等原則之拘束：平等原則既為憲法上之重要原則，國家行政機關各部門行使職權適用法律，應予遵守，自不殆言。惟被告依職權訂定優惠存款要點，自屬行政機關行使行政權之一環，應受憲法上平等原則之拘束，被告逕以「最後在職之機關」作為得否辦理優惠存款要件之一，對退休前曾長期任職於得辦理優惠存款機關之公務人員，退休時隸屬不得辦理優惠存款機關，卻一律不得辦理優惠存款，其權益如何保障置若罔聞。反之，對於退休前長期任職於不得辦理優惠存款機關人員，若退休前調至得辦理之機關，無論年資是長或短，皆准予辦理，更將前後年資均予併計。權衡前開兩類退休公務人員受核准之退休條件，被告之行政行為實與憲法第7條之內容相違，被告應將原告於52年12月至78年間任職於得辦理優惠存款機關之服務年資准予辦理，方符平等原則之意旨。被告對優惠存款之核定以最後退休時之服務單位為分界，實違反公平正義，且迭有陳情案，惟眾所詬病處。
㈡、被告對機關之定位與認定錯誤：北市捷運局法律定位為「交通行政機關」，交通部76年12月1日交人（76）字第002572號函復略以「．．．應屬交通行政機關」認定北市捷運局（含各工程處）為交通行政機關無誤。北市捷運局待遇結構表面比照「未實施用人費率交通事業機構」，惟實際上並未實施「用人費率」，支領待遇非採單一薪俸制度（高薪），當然不是事業機構，而是大眾捷運系統施工機構，上開機關由政府編列公務預算「特別預算」提市政會議審核通過，再經市議會審查完成三讀程序，與一般機關相同。北市捷運局無營業及營利行為，預算來源統由政府支出，並非由該單位營利所得支出。退休金亦是比照一般待遇支給要點之俸額標準表支給。
㈢、被告對民主法治時代之立法精神認知錯誤：被告於49年10月31日至81年2月12日所公布之退休公務人員退休金優惠存款辦法及63年12月17日優惠存款要點。依據48年7月15日立法本意基於早期國家經濟環境不好，公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，係政府早期為照顧一般公務人員退休生活而建立之政策性福利措施。因此退休公教人員只要符合：１、依公務人員退休法核准退休人員，２、依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所訂立俸額標準表支薪者為限。原告投入北市捷運局，當時被告並無明確指出何機關退休人員可辦理，何機關退休人員不可辦理優惠存款，既然照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，每位退休人員均得辦理；係對「退休」而言與在職何干？
㈣、民主法治社會被告及公務人員保障暨培訓委員會，任事仍停留專制時代，有違公平：被告聲稱優惠存款要點於63年12月訂定發布時，係被告本於權責，依制度之本旨符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。被告上開解釋完全停留於專制戒嚴時期心態，以62年代臺灣經濟情況與92年經濟奇蹟後，國民所得甚而相差十四倍，敢請問被告84年以後軍公教退休人員所得偏低嗎？被告上開整體公益衡平原則及照顧退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨是否尚存？然而被告係中央人事主管機關，對各機關適用之待遇制度，係基於機關性質特殊性、工作職責繁複性，從而支領較高之待遇內涵。故不僅司法人員、警察人員、法制人員、資訊人員等等所適用之專業加給有所不同，工程機關另得支領工程效率獎金、醫療院所尚有服務獎勵金，基本獎勵金等，渠等任職時之待遇比支領「未實施用人費率交通事業機構」待遇人員優渥許多，仍得辦理優惠存款，而被告未審及此，以專制之行政命令將支領「未實施用人費率交通事業機構」待遇人員，非單一薪俸（高薪）排除於優惠存款門檻外，顯有違待遇制度之公平性，亦使任職該種待遇類型機關人員產生「退休即懲罰」感覺，因「今日所領待遇之差額，即為他日退休後不得辦理優惠存款之懲罰」。再者，原告任職北市捷運局僅14餘年，與其他先進同仁具有退休資格者，早期泰半服務於一般行政機關，支領一般公務人員待遇，祇因懷建設捷運系統路網造福人民願景，調此服務並戮力以赴，不意退休卻喪失辦理優惠存款機會每個月少領利息2萬4千餘元，致往後生活橫遭打擊。況原告任職北市捷運局簡派十等年功薪五級與一般行政機構同職等級公務員支領薪額僅多1千4百餘元，惟不得請領其他生活津貼，實際上年所得尚較諸一般公務單位公務員為低。何況被告90年退三字第2058832號書函答覆捷運局江賦玉：「其退休金係服務機關臺北市政府捷運局計算支給，本部並不瞭解。」
㈤、查復審決定書之內容，其明知優惠儲存法律並無明文規定，是項政策性福利措施，亦非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔。被告明知原告係比照一般公務人員退休，既然退休優惠儲存是項政策性福利措施，理當完整比照辦理，不應選擇性辦理，退休金部份比照一般軍公教人員待遇支領；反之，優惠儲存就不能比照。請求養老給付金給予辦理優惠存款，並無涉及變相加薪及享雙重利益。
㈥、公務員身分要件與權益享有：原告自52年12月任職起至92年7月15日退休止，自始自終均具備公務人員身分，依公務人員退休法辦理退休，理應依法享受全部權益。原告任公職40年在一般行政機關服務25年應享之權益，在被告84、89年2次修改公務人員退休金優惠存款辨法及優惠存款要點第2點時，確硬生生被排除，以「退休生效當日」，後經捷運局韓清溪申復後，被告又修改為「最後在職之機關」此種濫權之差別待遇，嚴重有違憲法平等原則。被告應速修改上開辦法及要點，將公務人員84年新制實施以前曾服務一般行政機關符合行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表之年資不限服務單位均得採計分段給予辦理優惠存款，以示公允。本案「優惠存款」應已違反憲法第七條平等原則，並侵害原告受憲法第15條保障之財產權及受憲法第18條保障之服公職權。依憲法第172條規定，命令與憲法牴觸者無效。
㈦、釋字第455號解釋「關於平等原則」之違反，恆以「一方地位較他方為有利」之「結果」存在為前提。不論立法者使一方受益係有意「積極排除他方受益」，或僅單純「未予規範」，祇要在規範上出現差別待遇結果而無合理理由支持，即構成憲法平等原則之違反。被告84年7月1日訂定優惠存款要點現行第2條第1項第2款，設定為限制條件已構成憲法平等原則之違反。優惠存款要點現行第2條第1項第2款所以將上開不合理之「最後任職機關」設定為限制條件，當係考量行政上之便利使然。惟給付行政亦應符合平等原則，已經前開釋字第542號解釋皆示明確。又必須陳明者，釋字第542號解釋所涉及之爭議事實，亦即「以戶籍記載作為核發安遷救濟金之管制手段」，其「現實最新之戶籍記載」容或得為「現居住於安遷區域」之證明；惟優惠存款要點之所謂「最後任職機關」必屬於84年7月1日以後發生之事實，根本與「84年6月30日以前任職機關」無涉，無證明之效力。
二、被告主張之理由：
㈠、查優惠存款要點於63年12月訂定發布時，第1點即明定，養老給付金額辦理優惠存款之範圍，以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院公布之「全國軍公教人員待遇支給辦法」所定之俸額標準表支薪者為限。上開要點係被告本於權責，依制度之本旨，於符合整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，就不同待遇類型人員之退休與在職所得多寡加以斟酌後所為規定，以符合優惠存款制度乃為照顧現職所得及退休所得偏低之公務人員退休生活之建制意旨。至84年11月18日修正發布之優惠存款要點第2點第1項規定修正發布後，被告即迭接有關機關來函反映，因本機關或所屬機關改制為行政機關；或原為支領單一薪給待遇之機關，現已改支一般行政機關待遇，已符合依待遇支給要點之俸額標準表支薪，建請同意其所屬人員所具84年7月1日公務人員退撫新制施行前之任職年資，於依公務人員退休法辦理退休時，所計給之公保養老給付得辦理優惠存款。被告經邀集相關機關研議後，於88年7月3日修正發布優惠存款要點第2點，增列第2項規定，亦即對於部分因改制而符合條件之機關，其所屬人員於退撫新制實施前之保險年資，按其各期間之待遇類型分別論究，屬於符合依待遇支給要點支薪之年資所核給之公保養老給付得以辦理優惠存款，俾符公平、合理之原則。至於退休時其最後在職機關仍非適用待遇支給要點支薪者，其所領之公保養老給付因不符上開要點所定條件，自仍不得辦理優惠存款。又上開要點於89年10月4日再次修正，上開規定均予維持。
㈡、茲以原告最後在職之機關為北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用行政院訂定之待遇支給要點之俸額標準表支薪，與上開要點規定所需條件顯有不合，是以，被告92年5月27日部退三字第0922253444號函之處分及92年7月4日部退一字第09222621081號書函之答復，於法並無違誤。而被告對於核給之公保養老給付金額得否辦理優惠存款，向均依上開規定辦理，即當事人得否辦理優惠存款均按同一標準審核，自無為恣意不合理之差別待遇，亦難謂違公平及比例原則，此有本院89年度訴字第7號判決及最高行政法院91年度判字第2060號判決可資參照。
㈢、另原告訴請應採分段計算，准其自52年至78年間任職臺北市政府工務局養護工程處、臺北自來水事業處工程總隊等機關所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則一節，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被告於63年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所定之俸額標準表支薪者為限，並非於原告調至北市捷運局後始修正該項規定，原告基於其自由意願轉調至不得辦理優惠存款之機關，致不得辦理優惠存款乃其自由意願選擇之結果，尚不得指摘優惠存款要點違反平等原則；且平等原則僅具客觀之法規範性質，就原告而言，僅具消極主張被告不得違反平等原則，為恣意之處遇，係屬防禦性之作用，尚不得據此請求被告應為具體之作為以撤銷原處分；又被告基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，以免違背依法行政原則；再就被告基於行政之積極性、公益性，於衡酌政府財政、社會經濟狀況、原告等在職時及退休時之所得等情事，就不涉及公共利益之重大事項時，應可視同係屬行政保留事項，而有較廣大之形成空間，此亦有釋字第443號解釋可資參酌，本院92年度訴字第82號判決亦採此見解。綜上論結，本件公務人員保障暨培訓委員會92公審決字第0227號復審決定，於法並無不合，原告之訴應予駁回。
理 由
一、查退休公務人員退休金優惠存款制度之建立，係緣以立法院法制委員會於四十八年七月十五日審議公務人員退休法修正草案時，基於早期公務人員每月待遇所得微薄，且其支領之一次退休金係以其最後在職之月俸額及本人實物代金為基數之內涵，造成退休實質所得偏低，為照顧退休人員生活，乃決議由被告邀請有關機關研商。被告爰與財政部於四十九年十一月二日會銜訂定發佈「退休公務人員退休金優惠存款辦法」（按：現已修正為「退休公務人員一次退休金優惠存款辦法」）；而退休公務人員公保養老給付優惠存款制度，亦係基於上述因素及軍保退伍給付已得辦理優惠存款之考量，由被告於六十三年十二月十七日訂定「優惠存款要點」後開辦。依八十七年七月三日修正發佈優惠存款要點第二點第一項規定：「退休公務人員公保養老給付金額依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：㈠依公務人員退休法辦理退休。㈡最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。㈢依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。」是以，退休公務人員除須依公務人員退休法辦理退休外，須其最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪，且依八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。上開優惠存款制度，係政府早期為照顧一般公教人員退休生活而建立之政策性福利措施，並非公教人員保險之法定給付項目，其超額利息亦由退休金支給機關編列預算支付，並非由保險費負擔，其所需經費既由退休金支給機關編列預算支應，而須經立法機關審查通過，已成為具形式意義之法律。優惠存款既為政策性補助措施，於政府預算有限之情況下，主管機關自得本其權責加以審酌得適用之對象與範圍，以期有限之資源發揮最大之效益。基於上開優惠存款要點之訂定，係屬被告之職權，於審酌政府財力負擔及各類公務人員待遇類型等因素，考量整體公益衡平原則，並兼顧退休公務人員之實質權益保障，於政府補助性支出之資源有限情況下，以退休公務人員最後在職機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪為其要件，亦即就上開優惠存款制度之對象與範圍為必要及限定性之分配，難謂與憲法第七條之平等原則相牴觸。此經最高行政法院93年度判字第87號判決釋示甚詳。
二、茲依八十九年十月四日修正發布上開優惠存款要點第二點第一項規定：﹁依本要點辦理優惠存款，須合於下列各款條件：（一）依公務人員退休法辦理退休。（二）最後在職之機關係適用行政院訂定之全國軍公教員工待遇支給要點之公務人員俸額標準表支薪。（三）依中華民國八十四年七月一日公務人員退休法修正施行前之公務人員保險年資，所核發之養老給付。﹂是以，依上開要點第二點文義觀之，上述三要件係屬退休公務人員辦理優惠存款之要件，退休公務人員除須依退休法辦理退休外，並須其最後在職機關係適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，且依八十四年七月一日退休法修正施行前之公務人員保險年資所核發之公保養老給付，始得依該要點辦理優惠存款。原告主張：被告對優惠存款之核定逕以最後退休時之服務單位為分界，違反平等原則云云，並非可採。
三、查原告原係北市捷運局秘書，其屆齡退休案，前經銓敘部核定自九十二年七月十六日退休生效，並以其最後在職之北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第二點第一項規定之條件不合，而於同函說明三、備註：（二）註記略以，不得辦理優惠存款。並於公務人員月退休金證書附註欄加註：公保養老給付金額不得辦理優惠存款，洵無不合。原告主張：被告對北市捷運局定位錯誤，對優惠存款之立法精神亦認知錯誤云云，殊屬誤解。
四、另原告訴請應採分段計算，准其自52年至78年間任職臺北市政府工務局養護工程處、臺北自來水事業處工程總隊等機關所核給之公保養老給付金額，得辦理優惠存款始符平等原則云云，按政府各部門之職掌特性各有不同，為反應工作內涵之繁簡難易、職責輕重，並以績效為導向，乃訂有不同之待遇類型，而適用不同待遇類型之人員，其各項權益之設計互有不同，以求整體之衡平，尚不得就個別權益事項相互援引比照。又被告於63年訂定優惠存款要點自始即規定養老給付辦理優惠存款之範圍，應以依公務人員退休法核准退休之人員，並依行政院訂定之「全國軍公教人員待遇支給辦法」（按：現已修正為「全國軍公教員工待遇支給要點」）所定之俸額標準表支薪者為限，原告最後在職之北市捷運局，係適用未實施用人費率交通事業機構待遇，並非適用待遇支給要點之俸額標準表支薪，核與優惠存款要點第二點第一項規定之條件不合業如前述，則被告基於平等原則內涵中之自我拘束原則，於該當法規範構成要件之行為時，即有義務賦與一定之法律效果，並無權限另為其他之處分，否則反而違背平等原則。
五、原告另指稱榮工公司退休人員，退休時已不具公務人員身分，銓敘部仍准予核定給與之新制施行前公保養老給付得辦理優惠存款，顯有差別待遇乙節，經查榮工公司雖於八十四年七月一日由榮工處改制而為公營公司，惟該公司依考試院八十六年八月十二日八六考組貳一字第０四八三二號函核定仍沿用原公務人員人事制度，故該公司職員均係支領一般行政機關公務人員待遇，並依退休法之規定辦理退休等相關事宜，附此敘明。
六、從而，被告依首揭規定，為不得辦理優惠存款之註記，並無不合。復審決定遞予駁回，亦無違誤，均應予維持。本件原告之訴為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如主文。
中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
第 五 庭 審 判 長 法 官 張瓊文
法 官 帥嘉寶法 官 劉介中上為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 93 年 12 月 31 日
書記官 黃明和