臺北高等行政法院判決 九十二年度訴字第五三三六號
原 告 青青園有限公司代 表 人 甲○○
送達代收人訴訟代理人 張漢榮律師複 代理人 林宇文律師被 告 臺北縣政府代 表 人 丙○○代理縣訴訟代理人 丁○○右當事人間因工商登記事件，原告不服經濟部中華民國九十二年十一月二十一日經訴字第○九二○六二二四一七○號訴願決定，提起行政訴訟。本院判決如左：
主 文原告之訴駁回。
訴訟費用由原告負擔。
事 實
一、事實概要：原告前於民國（下同）九十二年八月二十日向被告申請變更營業項目，經營電子遊戲場等業務，經被告以同年九月一日以北府建登字第○九二○一四五二六三號「臺北縣政府營利事業登記審查通知書」函復，略以：「……說明：
……三、本府依據電子遊戲場業管理條例第八條第一項及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款規定，前於九十年四月二十三日以北府城開字第一四五二六六號公告規定『本縣商業區依電子遊戲場業管理條例申請設立電子遊戲場業時，營業場所應距離國中、小學、高中、職校、醫院一千公尺以上』，查貴公司申請營業地點不符上開規定，請另覓地點經營。四、貴公司如依前述公告規定覓妥適當地點者，其建築物應依建築法規定向本府工務局辦理建物用途為『電子遊戲場』之使用執照憑辦。……」原告不服，提起訴願，遭決定駁回，遂提起本件行政訴訟。
二、兩造聲明：㈠原告聲明：
⒈訴願決定及原處分均撤銷。
⒉被告應准予原告申請營利事業變更登記。
㈡被告聲明：駁回原告之訴。
三、兩造之爭點：㈠原告主張之理由：
⒈被告所公布之九十年四月二十三日北府城開字第一四五二六六號公告（下稱系
爭公告）之授權依據，明確記載為電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款及都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款。然電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款係規定「電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。二．．．。」因此，欲從事該等營業者，在向主管機關申請設立登記時，本即應依照該條例規定，事屬當然，無待被告以系爭公告另為補充。況該條例又未再就該條所規範之事項授權被告訂定法規命令，則被告援引該條例第八條第一項第一款規定作為系爭公告之法律依據，已有誤會。
⒉法律授權行政機關訂定法規命令時，並非毫無限制，若依法律授權得訂定法規
命令之機關，復將此等命令訂定之權限委任給其他行政機關，即學理所稱之「再委任」，不論是學說或實務，多數認為若授權法律並未明文規定（有權訂定法規命令之行政機關得再委任其他機關行之），「再委任」原則上應予以禁止，此有司法院釋字第五二四號解釋得以參照。本件被告雖又引據都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款，作為系爭公告之法律依據，該條款規定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：……九、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」，然查該施行細則實係基於都市計劃法第三十九條之授權（按即「對於都市計劃各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用，基地面積或基地內應保留空地之比率．．．等事項，省（市）政府得依據地方實際情況，於本施行法細則中作必要之規定。」），該母法並未授權臺灣省政府將訂定此等嚴格限制人民工作權利之法規命令權責，再行委任予次級政府，則臺灣省政府在法無明文之情形下遽將此等訂定法規命令權限，以其所訂定之施行細則再行委任予次級政府，自有違前述法規命令授權原則而無效。
⒊基於法位階理論，法規命令不得與上位之法律或憲法牴觸，此所謂之法律，並
不限於作為母法之授權法律，而應及於一般相關法律，此參酌憲法第一百七十二條、中央法規標準法第十一條及行政程序法第一百五十八條至明。查系爭公告內容：「．．．申請電子遊戲場業，應距離國小、國中、高中、高職及醫院一千公尺以上．．．。」與電子遊戲場業管理條例第九條第一項之規定「電子遊戲場之營業場所，應距離國民中、小學、高中、醫院五十公尺以上」，不論文字用語或法條模式均相同，且由該系爭公告事項第二點有關距離計算方式亦同於電子遊戲場業管理條例第九條第二項之規定，益見該法規命令係抄襲電子遊戲場業管理條例第九條第一項而來，其規範目的應屬相同。然而有關電子遊戲場設立應距離學校醫院等場所之限制，在由中央立法機關所制定之電子遊戲場業管理條例第九條第一項既已設有詳細規定，又豈容被告為規避該法律明文，以迂迴方式主張其已經都市計劃法臺灣省施行細則之授權，增加法律明文所未施予之限制？又此等有關（限制）人民權利本應以法律規定之事項，豈得任由被告在未獲法律明確授權之情形下，恣意制定更為嚴格之法規命令？顯見系爭公告亦有違反行政法最基本之「法律保留」原則及前揭法律規定。
⒋況查，該施行細則係規定：「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築
物及土地使用，一、．．．九、其他經縣市政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用。」而電子遊戲場之設立根本不會有礙商業區其他商業之發展，反而有促進人潮商圈繁榮之功能；且非如餐會業者有公共安全及衛生之考量，故系爭公告實已違反授權法令之目的，此再由該公告之主旨觀之，其限制電子遊戲場之設立須距離國小等一千公尺以上之目的，係在於「以維商業正常發展及公共、社會安全與環境安寧」，其中社會安全及環境安寧均非係都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第一項第九款公告限制建築物及土地使用之目的，亦可見被告之系爭公告有逾越都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款之違法及不當。
⒌末查，電子遊戲場業須設立在商業區，加上系爭公告泛以一千公尺作為限制，
則本件原告公司所在地中和市將無任何一地點得設立電子遊戲場業，此亦由鈞院於準備程序中訊問被告之代理人得知，由此亦可知事實上被告之系爭公告已侵害欲經營電子遊戲場業之業者憲法上所保障之工作權及財產權，系爭公告不無過度禁止，而有違反比例原則之處。
㈡被告主張之理由：
⒈按中央法規標準法第十六條規定，特別法應優先於普通法。本件原告欲申請增
加經營電子遊戲場業營業項目之登記，實屬電子遊戲場業申設之性質，理先應適用特別法「電子遊戲場業管理條例」之相關規範，自不待言。復按「本條例所稱主管機關．．．在縣（市）為縣（市）政府」、電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」、「電子遊戲場業於申請營利事業登記、遷址或增加電子遊戲場業項目登記時，除應依相關法令辦理外，應向直轄市、縣（市）主管機關申請核發營利事業登記證及營業級別證．．．」電子遊戲場業管理條例第二條、第八條第一項第一款及第十一條第一項亦均定有明文。是以，被告既為電子遊戲場業之縣（市）政府主管機關，而非僅指行政法上之「權限委任」關係，故得直接依法律（電子遊戲場業管理條例）授權審查准否本轄電子遊戲場業之設立，而決定是否發給營利事業登記證與營業級別證，合先敘明。
⒉再按前開管理條例第九條規定「電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小
學、高中、職校、醫院五十公尺以上」，此係當初立法之際，為求尊重各縣市政府之「地方自治精神」，而授權各縣市政府有其因地制宜之空間，此有當時該管理條例草案立法院院會記錄可稽。可見該管理條例第九條第一項之規範並非絕對，實為一種基本規範之宣示，該規定係採最低標準。又當時該管理條例草案將各縣市政府納入各層級主管機關，其立法理由即在於賦予各縣市政府主管機關有此權能可衡酌「公共安全、安寧或其它公共利益之虞，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」。其次，前述該管理條例第八條規定電子遊戲場申請設立時「營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定」，而該條文其後即承接前述第九條，換言之，就法條前後之連結（體系）而論，即使符合該條例第八條所規範之使用分區管制規定，亦再須符合其後第九條所為之規範，方可滿足申設電子遊戲場業之先決要件，否仍屬要件不完備。再者，該管理條例第九條所規範之距離限制，既屬土地分區使用管制之範疇，故被告自當依循規範土地分區使用管制之都市計劃法之授權為之。綜上，電子遊戲場業管理條例既已於八十九年二月三日經立法院三讀通過，並經總統公布，其第八條所規定者，自有拘束人民之效力，而其第八條既已明文要求電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」，又「土地使用分區管制」係屬「都市計畫」範疇（都市計畫法與都市計畫法臺灣省施行細則可參照），而「都市計畫」又屬縣（市）政府之「自治事項」（地方制度法第十九條可參照），故本轄電子遊戲場業之申設須符合被告依權能所為之「土地使用分區管制」，實屬當然，亦無違原告所指「違反法律保留原則」或「違反禁止不當聯結原則」。故被告在此種「自治事項」範圍，依循規範該「自治事項」之都市計劃法所為之「土地使用分區管制」，並無違誤。
⒊復按中華民國憲法第一百七十條以及中央法規標準法第四條規定，皆指明經由
立法院通過，總統公布，方為法律。查都市計畫法臺灣省施行細則係基於母法都市計畫法第八十五條授權而制定，而該法八十五條於九十一年十二月十一日總統令修正前為「本法施行細則，由省（市）政府依當地情形訂定，送內政部核轉備案」是以，都市計畫法臺灣省施行細則於八十九年十二月二十九日由內政部發布全文共四十二條，並自發布日起施行，故該施行細則係為法規命令而非職權命令，故無違憲法第二十三條、中央法規標準法第五條第二款明定有關限制人民權利義務者，「應以法律定之」之規範。其中該施行細則第十七條有關「商業區不得為下列建築物及土地之使用」部分，其第九款就明定「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」。就此部分，其中該條第九款係附麗於第十七條本身，屬該條正面列舉項目之一，質言之，該條本身所明定「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用」方為重點，故此「不得為下列建築物及土地之使用」仍屬法規命令所為對人民權利義務之限制，當具有拘束人民之效力，準此，只要符合該條所列九款條件者，當可拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」。而被告前開九十年四月二十三日九十北府城開字第一四五二六六號公告，符合第九款「其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」之條件，故得拘束人民「不得為下列建築物及土地之使用」就此，系爭公告並無原告所指「再委任」之問題。事實上，九十一年十二月十一日總統令公布修正前之都市計畫法第六條、第三十九條「直轄市及縣（市）（局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」、「對於都市計畫各使用區及特定專用區內土地及建築物之使用．．．省（市）政府得依據地方實際情況，於本法施行細則中作必要之規定」，亦均載明縣（市）政府有權執行「土地使用分區管制」。尤有者，地方自治團體之自治事項亦為我國憲法增修條文第九條所保障，而八十八年一月二十五日由總統令公布之地方制度法第十九條所列舉之縣（市）自治事項中，第七款即包含「關於都市計畫及營建事項」。綜上，不論就我國憲法、地方制度法抑或是都市計畫法、都市計畫法臺灣省施行細則，均有明確依法授權地方縣（市）政府得就轄內都市計畫範圍內之土地或建築物等，依職權與管理層面考量做一妥適之規劃。換言之，既如前述電子遊戲場業管理條例第八條第一項第一款規定，本轄電子遊戲場業之申設須符合「土地使用分區管制」之規定，被告於轄內電子遊戲場業申請設立時，將「設立登記」與「管理層面」兩者合併考量，乃被告本於主管機關職權之行使，亦無違依法行政之原則。
⒋現行「都市計畫法」第三十九條規定，對於都市計畫內各使用分區及特定專用
區內土地及建築物之使用．．．等事項，內政部或直轄市政府得依據地方實際狀況，於本法施行細則中做必要之規定；另「都市計畫法」第八十五條規定本法施行細則．．．在省由內政部訂定，送請行政院備案；被告依內政部所訂「都市計畫法臺灣省施行細則」第十七條規定之授權，為達管制商業區土地使用之目的公告系爭規定，尚無再委任之問題，符合前揭規定授權意旨。
理 由
一、按本條例所稱主管機關：在中央為經濟部；在直轄市為直轄市政府；在縣（市）為縣（市）政府。電子遊戲場申請設立時，其營業場所應符合下列規定：一、營業場所位於實施都市計畫地區者，應符合都市計畫法及都市土地使用分區管制之規定；於非都市計畫地區者，應符合區域計畫法及非都市土地使用管制之規定。
電子遊戲場業管理條例第二條、第八條第一款亦有明文，是以被告對於其轄區內關於電子遊戲場業之設立，即屬有權予以准駁審查之主管機關。又都市計畫法第六條規定：「直轄市及縣（市)( 局）政府對於都市計畫範圍內之土地，得限制其使用人為妨礙都市計畫之使用」；都市計畫法臺灣省施行細則第十七條第九款規定：「商業區為促進商業發展而劃定，不得為下列建築物及土地之使用：九、其他經縣（市）政府認為有礙商業之發展或妨礙公共安全及衛生，並經公告限制之建築物及土地之使用」及地方制度法第十九條第六款復規定縣（市）都市計畫之擬定、審議及執行為縣（市）自治事項。是以，地方政府對於都市計畫各使用區之使用，自有權依據地方實際情況，作必要之限制。則本件被告審酌轄區內電子遊戲場之經營型態、設施環境、消費客群及學校、社區、社會普遍意向等，為避免電子遊戲場之設立有妨礙縣內商業正常發展及妨礙公共安全與環境安寧，基於前開法律之明文，作成系爭公告，並非無法律授權。本件尚無原告所主張之「再委任」之違法。
二、次按電子遊戲場業之營業場所，應距離國民中、小學、高中、職校、醫院五十公尺「以上」，為電子遊戲場業管理條例第九條第一項所明定。參諸立法院第四屆第二會期第十七次會議審查該條例時，主管機關經濟部部長所為說明：「為尊重地方自治精神、考量各地區民情風俗不一，因此賦予直市、縣（市）主管機關對於電子遊藝場業之申請，如認有礙公共安全、安寧或其他公共利益之虞時，得就其營業級別種類、登記家數及所區位予以限制」，此有該會議紀錄附於被告答辯卷可憑，足認前述五十公尺距離之限制乃屬最低限制。如各地方主管機關認有必要，斟酌各地區商業發展、公共安全與環境安寧等情況，另定公告規定最短距離為一千公尺，並未與前開條例牴觸。
三、綜上所述，被告所為系爭公告既有法律授權，又未與電子遊戲場業管理條例第九條第一項規定牴觸，即屬合法有效而有其拘束力。則原處分以該公告為據，否准原告營利事業變更登記申請之處分，並無違誤，訴願決定予以維持，亦無不合。
原告仍執前詞及個人主觀之見解，訴請撤銷原處分與訴願決定並請求被告應准予原告申請營利事業變更登記，為無理由，應予駁回。
據上論結，本件原告之訴為無理由，爰依行政訴訟法第九十八條第三項前段，判決如
主文。中 華 民 國 九十三 年 十一月 三 十 日
臺北高等行政法院 第七庭
審判長 法 官 鄭小康
法 官 林金本法 官 黃秋鴻右為正本係照原本作成。
如不服本判決，應於送達後二十日內，向本院提出上訴狀並表明上訴理由，如於本判決宣示後送達前提起上訴者，應於判決送達後二十日內補提上訴理由書（須按他造人數附繕本）。
中 華 民 國 九十三 年 十一月 三 十 日
書記官 張靜怡